公共危機決策失誤的行政責任追究困境及其化解路徑

[摘 ?要]公共危機化解的關鍵在于快速、正確地作出決策，一旦決策失誤就會造成危機處理延誤，進而導致損失慘重。因此，對公共危機中的決策失誤進行責任追究必要且重要。行政責任兼具正義訴求、道德標準和倫理規范等多種價值意蘊，是公共危機決策失誤進行責任追究中的重要責任類型之一。當前，行政責任追究面臨行政責任追究弱化、責任劃分標準模糊和監督不力與滯后等困境。對此，可從明確決策者在行政決策中的責任劃分，探索多樣化的行政責任追究方法，規范行政責任追究程序，健全救濟機制等方面進行完善。

[關鍵詞]決策;行政責任;責任追究

[中圖分類號]D630 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）04-0056-06

政府應對公共危機的處置水平和能力直接影響政府的權威及形象。羅森塔爾、查爾斯和特哈特認為：“危機是指對一個社會制度的基本結構或者根本價值和制度范式所產生的嚴重威脅，在實踐壓力和高度不確定的情況下，這一威脅使得關鍵選擇的作出成為迫切的需要。”[1]11公共危機是危機的重要類型之一，公共危機決策即可理解為“關鍵選擇的作出”。公共危機具有不確定性、緊迫性和威脅性等特征，政府對其決策通常無法適用常規性決策程序，它在價值訴求、決策效果評價等方面也與常規決策有明顯差異。但是，這并不意味著公共危機決策失誤可以免于責任追究。

黨政關系是國家治理現代化中的重要問題，關系到國家治理的質量與水平。[2]這不僅體現在政治生活的各個方面，也鮮明地體現在公共危機決策之中。公共危機決策者，通常兼具黨政部門領導雙重身份，其身份、角色的多元化使其承擔的責任具有復合性特征。具體而言，決策者在公共危機決策中承擔的責任有黨紀責任、道德責任、政治責任、行政責任和法律責任。其中，行政責任兼具正義訴求、道德標準和倫理規范等多種價值意蘊，可謂最能體現公共行政價值的責任類型。但在實踐中，對公共危機決策中的行政責任的追究一直處于薄弱狀態，亟待深入研究。

一、公共危機決策的特征及影響因素

公共危機是對組織應急響應能力、組織調度能力的綜合考驗。在構建法治政府、責任政府的大背景下，公共危機決策因其作用和影響的特殊性，更需加強法治與監督。據此，從溯源的邏輯上，探究公共危機決策的特點及其影響因素，對行政責任追究具有十分重要的作用。

（一）公共危機決策的特征

“危機決策就是要求組織（決策單位和人員）在有限的時間、資源、人力等約束條件下完成應對危機的具體措施，即在一旦出現預料之外的某種緊急情況下，為了不錯失良機，而打破常規，省去決策中的某些‘繁文縟節，以盡快的速度做出應急決策。”[3]164公共危機決策的特征與公共危機的屬性密切相關，其自身的綜合性與復雜性使其自成系統，并且該系統受到決策者的主觀因素、環境的客觀條件共同影響，具有“鏈條效應”。評價公共危機決策有效性的標準包括“反應速度快、行動措施準確有力、有效遏制危機情勢惡化、盡可能止損、盡快回復常態（恢復與重建）、總結經驗教訓預防下一次危機”[4]17。

一般情況下，決策可以分為程序性決策與非程序性決策，二者在決策的規范標準與技術手段方面有明顯差異。公共危機決策在本質上可以抽象為非程序性決策，但并不意味著其不能轉化為程序性決策，各種應急預案的制定即是將各種突發危機納入常規化管理的嘗試與努力。公共危機條件下，決策事項通常具有突發性、發展進程變化快的特點，對決策時限的要求極高，并且決策的結果難以預期。因此，公共危機決策強調決策效率，決策權力高度集中;決策的過程中，時間緊迫、信息有限、人力資源缺乏（高水平決策者的缺乏和專業技術人員的缺乏）;對決策程序的要求是在不損害決策合理性的前提下，盡量簡化;決策結果因諸多情境條件受限難以預期，只能追求相對滿意效果。概括而言，與常規性決策相比，公共危機決策在目標取向、約束條件、決策程序和決策后果方面具有其自身特殊性。[3]161-194

（二）公共危機決策的影響因素

1.決策者的主觀意志。意識對行為有極強的支配作用，相較而言，非程序化決策更加依賴于決策者主觀意志的發揮。公共危機決策中，決策者的決策動機和主觀過錯結果是開展責任追究的重要依據之一。理想狀態下，對決策動機的考察主要是判斷決策者是否具有履行法定職責的意愿，是否主動進行裁量、處置，是否有解決危機的迫切需求。[5]172另外，由于危機決策對決策時限的高要求，危機決策中的主觀過錯還包括對緊急事態放任不管的決策不作為[6]，未能及時作出處置的決策慢作為。現實是，盡管危機決策帶有明顯的主觀印記，但判斷決策者是否存在主觀過錯十分困難。例如，決策中存在力排眾議的原因，既有可能是固執專斷，也有可能是認識局限，還有可能是故意謀私。三者的外在表現形式十分相似，很難鑒別。[7]

2.決策主體的組織構成。公共危機的“公共”決定了解決“危機”最主要、最重要的主體是政府。據此，公共危機決策依據決策主體的人員構成情況，可以分為集體決策、個人決策、個人與集體相結合的決策。我國行政機關實行的領導制度是行政首長負責制，但在實務中，一般采取個人與集體相結合的決策模式[5]13，這與決策者在決策中的多重身份密切相關。決策主體構成的多樣性和黨政分工在實踐中的模糊性，勢必會對責任追究產生影響。當決策者為單一行政領導時，該行政領導就是行政責任的承擔者，但是，當決策者采用個人與集體相結合的決策方法時，則需要對決策責任進行更細致的劃分。

3.決策的時間壓力與適用程序。公共危機決策與程序化決策的差異之一就是對決策的即時性與實效性的需求高于對恪守程序的規定。決策的時間壓力直接影響決策者對形勢的判斷和程序的選擇、履行程度。公共危機決策中，時間壓力的強弱是判斷是否嚴格履行相關決策程序的標準之一。如果嚴格履行常規化決策程序將貽誤危機的解決，則不是當時情境下最優的選擇。但需要注意的是，危機決策并不能為決策過程中的濫用權力、瀆職等情形免責。

4.決策信息的完備程度。決策信息的質量和多寡直接影響決策主體對決策條件、目標、結果的判斷。通常情況下，決策者對有效信息的掌握程度與決策失誤的可能性成反比。公共危機決策中存在大量束縛決策者認知的因素，信息有效性不足或信息雜亂冗余，甚至信息滯后，都會給決策者造成巨大的決策壓力和困擾。

5.決策目標及結果。公共危機決策過程充滿“應然”與“實然”的價值沖突、利益沖突和倫理沖突等困境。決策目標設置的合理性、可達性也體現出決策者自身的經驗閱歷、能力素質等主觀意識。決策情境的不確定性反映出客觀環境的復雜，決策目標達成的難度也是衡量危機決策效果的重要指標之一。公共危機決策的結果具有判斷決策是否偏離預期目標的重要作用。需要進行追責的一般是偏離預期結果的決策，例如，未達到解除危機的目的、加劇危機沖突、產生預期之外的經濟損失、引發了群體性事件、行政決策成本與收益倒掛、造成惡劣社會影響等。公共危機決策結果評價的難點在于決策效果的呈現容易存在滯后性。例如，在短時間內并未發揮明顯效用卻有益于未來危機事態消減的決策，其在結果認定中就面臨此類困境。

二、公共危機決策失誤的行政責任追究困境

通過對公共危機決策相關文獻的梳理可知，相較于對危機應對的研究，對危機決策失誤進行追責的研究明顯不足。在對公共危機決策失誤的追責中，行政責任追究更是薄弱環節。

（一）行政責任弱化

對公共危機決策失誤進行的責任追究，一般可以分為五種責任類型。具體而言，法律責任是決策者決策權取得、行使的范圍和底線，也是其違反相關職責義務，承擔不利后果的法律依據;政治責任更多是從理念和義務的角度對決策者的決策動機、行為進行約束，具有價值統領作用;紀律責任是對決策者從組織內部要求和規范的角度進行約束的思想準則和行動指南;道德責任是決策者在決策過程中關于社會、行政的倫理價值、動機方面的道德約束;行政責任主要是對決策者在決策中應盡職責義務的確認。由此可見，以上五種責任雖然對決策者的動機、行為、職責的約束各有側重，路徑各不相同，但是在行政倫理與價值目標追求上相互聯系、相互影響。

基于五種責任的密切關聯，對行政責任追究的弱化主要體現在被其他責任追究的包含或替代。對公共危機決策失誤進行責任追究，其中政治責任與道德責任的追究更多體現在對決策動機與目的的約束。相對于其他責任的追究需要明確、詳盡的追責理由，政治責任與道德責任更多對事件起“定性”作用，尤其是在公共危機情境下，面對巨大的公眾歸責壓力、媒體輿論壓力，具有反應及時、快速平息事態、緩和輿論壓力等作用。決策者的法律責任可以進一步細化為刑事法律責任、民事法律責任、行政法律責任，責任的追究可以遵循行為與責任的關系，依照相關法律進行追究，有較為明確的職權依據和行為底線。紀律責任與法律責任間突出的差異主要表現在前者規范內容更加全面、更加細致，后者是對決策者行為底線的約束。也就是說，決策者在決策中違反紀律并不一定違法，但是違法一定會違反相關紀律。由此可見，對公共危機決策失誤的行政責任追究既不似政治責任、道德責任可以直接定性、快速反應，也不似法律責任、紀律責任有明確、詳細的依據。因此，在追責中經常被其他責任的追究包含或替代，進而弱化了其中行政責任的作用。

（二）責任劃分標準模糊

2004年頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定了“誰決策、誰負責”原則，以此推動決策權與決策責任的統一。2019年實施的《重大行政決策程序暫行條例》進一步規范了政府重大行政決策五大程序。這就意味著，盡管行政機關實行的領導制度是行政首長負責制，但是在實際操作中，行政決策最終作出前，公眾、專家（智庫）、風險評估部門、決策集體均可以成為行政決策過程的參與者。在決策中，擁有最后決策權的行政首長成為主要責任主體;其他決策參與者成為次要責任主體;信息系統與智庫（或智囊系統）成為連帶責任主體。此外，公共危機決策情境普遍面臨人力資源缺乏（如高水平決策者缺乏、專業技術人才缺乏）[3]168，時間壓力、任務壓力使得決策團隊內部分工出現重復、交叉的情況，也使得責任劃分與行政責任追究隨之變得復雜且不清晰、不明確。

在我國，“各級黨委和政府的‘一把手不是簡單的自然人，在很大程度上是黨委和政府的人格化代表;彼此之間的關系也不只是簡單的個人關系，更多的則是黨政之間的關系”[8]20。黨的十九大報告中指出，“堅持黨對一切工作的領導”以及“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”[9]。黨政合署辦公改革使得黨政部門在職能與業務上的往來更加頻繁、聯系更加密切，甚至“在執政黨尤為強勢的政治生態下，黨政機構一體化很有可能造成某些政府機構行政職能的萎縮和政治功能的膨脹”[10]。盡管從黨政分工的角度，具體的公共危機決策并不以黨委或黨組的名義決定或發布，但是作出公共危機決策的決策者普遍具有黨員或黨組成員身份。科學規范的黨政關系下，應在操作層面分清黨政之間的決策分工，黨委應更多關注決策議題的設定，由政府負責制定具體決策方案。否則，就容易出現黨政職能交叉，“黨委主要領導成員存在任意干預行政機關決策”，甚至黨委決策而行政機關執行[11]等情況，給行政責任的追責造成困擾。

對公共危機決策失誤進行責任追究，決策行為與決策結果相關性的認定也是亟待解決的難點問題。責任追責中對決策者行政責任追究還應關注決策者的主觀意志和工作環境、條件等客觀因素。例如，一項失誤的公共危機決策，既有可能是由于決策者主觀懈怠，也有可能是決策條件苛刻，難以在有限資源情境下作出更加恰當的選擇;既有可能是決策者主觀意欲違反相關法定職責造成，還有可能是因教條遵循決策程序而貽誤時機。基于此，公共危機決策結果可由多種因素共同作用促成，并且由決策者主觀原因引起的決策失誤具有隱蔽性，加之危機的消解亦需要一定時間，諸多決策效果的顯現具有階段性特征，決策結果需要較長時間才能驗證。因此，決策行為與決策結果之間因果關系的確定、責任劃分的標準難以統一。

（三）監督不力與滯后

1.監督缺位與監督不力并存。人大監督往往屬于事后監督，具有滯后性;司法監督具有被動性、事后性，加之其在相關資源獲得上有賴于同級政府的分配，監督的效能受制約;社會監督作用發揮有限，這主要與相關監督主體參與監督的自主意識、監督信息、監督路徑有限有關。

2.監督主體間配合與協調不足。從人大監督到公眾監督、從司法監督到媒體監督、從同體監督到異體監督、從內部監督到外部監督，盡管公共危機決策獲得了比常規行政決策更多的媒體與公眾關注，看似形成了對決策的全面監督，但事實上各種監督主體間基本處于“各自為政”狀態，協調度與配合度不高，監督效果有限。

3.事前與事中監督困難。對決策前與決策過程中的監督未能給予應有重視，決策失誤后即使啟動監督與追責，也已造成相關損失。另外，公共危機決策自身的突發性、信息匱乏等特點也導致監督所需的信息不足，難以進行有效的事前、事中監督。

4.監督的法治化與程序化水平不高。盡管目前有《監察法》《行政復議法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》等法律，但關于公共危機決策的針對性立法欠缺。并且，受公共危機決策特點影響，決策監督程序與細則不完善，監督過程中的主觀性、隨意性會影響監督效果。

三、化解公共危機決策失誤的行政責任追究困境的路徑

（一）明確公共危機決策的責任劃分

程序化決策的流程大致可以分解為：敲定決策主題→制定決策方案→方案討論或聽證（或公眾參與）→形成決策決定。黨的十九屆三中全會指出，“強化黨的組織在同級組織中的領導地位，更好發揮黨的職能部門作用，統籌設置黨政機構”[12]。黨通過政府的決策將其執政的理念、主張、決策付諸實踐。[13]公共危機決策是在極具緊張和壓力的情境下，匯聚多方相關主體共同作出。按照黨總覽全局、協調各方的原則，“地方黨委在公共危機管理中的職責和權力主要包括：貫徹執行權責、重大問題決策權責、協調各方力量權責”[14]，黨委在公共危機決策中應當發揮領導核心作用。因此，對失誤的公共危機決策進行行政責任追究，也應當考慮黨委在決策中的地位和作用。

（二）探索行政責任追究方法

行政責任的追究屬于多因素綜合作用的系統問題，涉及眾多主體和要素，影響范圍廣，但存在相關法律位階低與規則滯后的問題。同時，其他規章制度間也存在標準不一，語言抽象、模糊等問題，二者在權威性、兼容性和可操作性方面亟待提升和完善。AHP-FCE方法是一種將AHP（The analytic hierarchy process，層次分析法）和FCE（Fuzzy Comprehensive Evaluation，模糊綜合評價法）相結合的綜合性評價方法。適用于結構復雜且不易量化的決策問題，是一種減少主觀隨意性、綜合各類專家經驗判斷的有效方法。[15]該方法可以根據行政責任追究的影響因素進行拆解，分出層次，進而構建指標體系，然后構建行政責任追究遞階層次結構模型。第一層次是目標層，即該模型要解決的問題是公共危機決策追責中的行政責任追究;第二層次是準則層，是目標層在內容上的分解，可根據決策的參與者、決策的具體內容、決策情境條件和決策的結果分為決策主體、決策事項、決策環境和決策后果;第三個層次是指標層，將影響決策的各要素根據準則層的事項要素進行更加細致的劃分。具體可將行政主體要素劃分為決策者在決策動機方面的差異和決策經驗多少，決策的具體事項要素可進一步細分為決策程序、決策目標的實現程度;決策情境要素主要是指決策時是否具備相關條件，如決策信息是否真實、詳盡，決策的緊急程度等。決策的結果主要是指是否實現了預期目標，具體可以考察結果是否符合預期目標，是否造成經濟損失，社會影響如何。通過對指標層各因素權重賦值，在確定模糊評價因素集基礎上，設計行政責任追究評價調查表，最后結合模糊數學的運算方法，得出分析結果。與傳統的行政責任追究相比，該方法的分析過程是定性分析與定量分析的結合，并且兼顧了責任追究中模糊因素的量化處理。具有更富彈性的評價過程的特點，因而所得結論相對更具客觀性與科學性。另外，該方法還可以根據不同事件的屬性重新設計評價模型、量表，重新對影響因素的權重賦值，具有可在多種情境應用的優點。

（三）規范行政責任追究程序

嚴謹完善的責任追究程序是對責任追究結果與效果的保障。否則，既無益于發揮追責的懲戒、警示與教育作用，也會挫傷公共危機條件下決策者勇于擔責決策的積極性和主動性。對公共危機決策失誤進行責任追究，程序的設置應當遵循法治、確鑿、公平、可追溯的原則，規范行政責任追究的啟動程序、立項與調查程序、決定與執行程序。啟動程序是行政責任追究的起始，主要有兩種啟動方式，分別是有權追究行政責任的部門依據其監督職責啟動和依職權啟動部門以外的相關機構、人員向有權追究行政責任的部門提交申請啟動。對于符合立項與調查標準的將由追責機關進行調查。其中，要注意保障被追責人員陳述與申辯的權利，如案件需要執行回避制度，應嚴格執行。最后在決定與執行環節應繼續推動責任追究結果、過程與責任追究依據向公眾公開水平的提升。需要注意的是，對涉嫌犯罪的禁止“以罰代刑”，進一步推動行政執法機關與人民檢察院在相關決策追責涉罪移送中的溝通與配合，完善涉罪移送案件的審核與辦理機制，推動涉罪移送案件在思想認識與程序上的改進。

（四）健全行政責任追究的救濟機制

盡管當前行政責任追究的相關制度不斷完善，但是由于公共危機決策影響因素的多樣性和評價的復雜性，難以避免發生疏漏甚至錯誤。因此，必須要健全對失誤公共危機決策的行政責任追究救濟機制。救濟機制主要是對兩方面內容的保障：一是行政責任追究過程中對決策者合法權益的保障;二是對錯誤行政責任追究結果的糾正。對此，應當強化救濟機構的獨立性與中立性，不斷豐富救濟方式，避免責任追究與權利救濟在同一機關內流轉。此外，相較于普通公職人員，對公共危機決策失誤進行行政責任追究救濟的特殊之處在于，公共危機決策者因其在行政系統的領導職權和領導地位，主動尋求救濟的意愿并不強烈，因此，在完善相關救濟機制的同時，也應提升其運用救濟機制保障自身合法權益的意識。

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責任編輯 ?王 ?雨

[收稿日期]2020-12-22

[基金項目]遼寧省社科基金青年項目“基層社區在突發事件防范與應對中的角色定位與能力建設研究”

（L20CZZ001），主持人肖俏;遼寧師范大學博士科研啟動項目“地方政府公共危機治理效能及提升路徑研究”（BS2020W014），主持人肖俏。

[作者簡介]肖俏（1990— ），女，遼寧本溪人，遼寧師范大學政府管理學院講師，主要從事政治學、行政學與應急管理研究。