中國共產黨黨內法規建設的百年歷程及經驗啟示

[摘 ?要]建黨100年來，黨內法規建設經歷了四個階段：新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代。黨在黨內法規建設方面成績顯著，也收獲了寶貴經驗：必須堅持正確的價值取向，增進黨內法規制度建設的理念認同;必須以黨章為根本依據和重要遵循，抓好黨內法規制度的內部協同;必須堅持依規治黨與依法治國的有機統一，實現黨內法規與國家法律的銜接協調;必須堅持系統觀念，著力提升黨內法規的立法水平。

[關鍵詞]黨內法規;百年歷程;經驗啟示

[中圖分類號]D21 ?[文獻標識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）04-0037-06

黨內法規是中國共產黨宣示自身理論主張和目標、明確自身政黨性質和定位、確定組織體系和原則、規范黨員個體行為、賦予黨員權利等的重要制度形式。作為擁有9100多萬黨員的大黨[1]，中國共產黨自成立之日就始終堅守“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”的初心，100年來，帶領全國各族人民進行革命、建設和改革開放，積極推進理論創新，在制度建設上不斷取得新的進展，尤其在黨內法規建設方面成效顯著。從歷史演進的角度，回顧中國共產黨黨內法規建設的百年歷程，總結黨內法規建設的成功經驗，將為我們全面推進依法治國、深入推進依規治黨提供理論依據，并精準把握黨內法規建設的現實路徑。

一、中國共產黨黨內法規建設的百年歷程

中國共產黨黨內法規伴隨中國共產黨成立而產生，隨著黨的建設的偉大實踐不斷發展，發揮了凝聚全黨共識、加強組織領導、夯實基層基礎、規范黨員行為的重要作用。黨內法規建設與特定的時代背景密切關聯，具有鮮明的時代烙印，呈現不同的時代特點。根據中國共產黨百年歷史常見的分期方法，我們可以把中國共產黨黨內法規建設的演進歷程分為四個階段。

（一）新民主主義革命時期的黨內法規建設

新民主主義革命時期是黨內法規建設的起步期和探索期。1921年7月，在上海召開的中國共產黨第一次全國代表大會討論通過了《中國共產黨綱領》，它共有十五條，規定了黨的名稱、性質，以及黨的奮斗目標、組織原則、發展黨員、組織機構等。《中國共產黨綱領》是黨的歷史上的第一部黨內法規，而且是具有黨章性質的黨內法規。

真正意義上的黨章是1922年黨的二大通過的《中國共產黨章程》，它對黨員條件、黨的各級組織和黨的紀律作出具體規定，鮮明地體現民主集中制原則，拉開了中國共產黨黨內法規建設的“序幕”。黨章在黨內法規體系中具有“母法”的性質，為黨內其他法規的制定提供依據。黨的二大后，先后制定了《中國共產黨中央委員會組織法》（1923年）、《關于堅決清洗貪污腐化分子的通告》（1926年）、《中央巡視工作條例》（1931年）等黨內法規。十多年的艱辛探索，中國共產黨人對黨內法規的認識不斷深化，在1938年召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東強調：“為使黨內關系走上正軌……須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”[2]528。他首次使用“黨內法規”這一概念。這次會議通過了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》等多部黨內法規文件。此后，中央還通過《關于增強黨性的決定》（1941年）、《關于在職干部教育的決定》（1942年）、《關于審查干部的決定》（1943年）等黨內法規。總體上看，新民主主義革命時期的黨內法規建設以黨章為重點，調整的黨內關系主要涉及黨的組織、黨的紀律、黨的干部、黨員發展、黨費收繳、黨員干部學習與教育等多個方面，對于統一全黨的思想，嚴明黨的紀律，加強黨領導全國人民奪取新民主主義革命的勝利起到了積極作用。

新民主主義革命時期的黨內法規建設具有兩個顯著特點：一是構建了中國共產黨黨內法規建設的框架，涉及黨的建設多方面內容。據統計，這一時期中國共產黨共出臺黨內法規性文件131個，其中，黨章和黨章性法規10個，黨的組織法規42個，黨的宣傳、教育法規20個，黨員和黨的干部法規11個，黨的紀律性法規10個，黨的軍事性法規19個，其他類型法規19個。[3]72-75二是規范性和穩定性不足。比如，黨內法規名稱不夠規范，多以“決定”“規定”的形式出現，執行力偏弱。保密性較強，公開性不足，黨內權利義務的規定不夠明確具體，對黨的高級領導干部的約束不夠，等等。應當看到，這一時期的黨內法規的理論認識和立法實踐，對后來中國共產黨黨內法規建設產生較為深遠的影響，既包括思想和價值層面，也包括方法論和技術層面。

（二）社會主義革命和建設時期的黨內法規建設

如何在社會主義條件下加強黨的建設，并建構與之配套的制度，中國共產黨仍然需要進行艱辛探索。中華人民共和國成立后，中國共產黨以“趕考”的心態不斷強化自身建設，有重點地推進與黨紀約束有關的法規建設。1949年11月，設立中央和各級黨的紀律檢查委員會，負責檢查中央直屬部門和各級黨的組織。此后，相繼制定、發布《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》（1950年）、《關于增強黨的團結的決議》（1954年）等黨內法規，對于增強黨的團結、保持黨的純潔性和紀律性、加強黨的建設發揮了積極作用。

1954年制定的《中華人民共和國憲法》是賦予中國共產黨執政黨地位的憲法依據。1956年，黨的八大通過的《中國共產黨章程》，體現中國共產黨作為執政黨對黨的建設的新認識、新規定，特別是突出黨的領導地位和如何領導的問題，并對加強對黨員干部的約束監督，防止其利用職權謀取私利作出明確規定。黨的八大后，出臺的重要黨內法規有《黨政干部三項紀律、八大注意（草案第二次修正稿）》（1961年）、《關于加強黨的監察機關的決定》（1962年）等，在基層組織建設、統一戰線工作等方面取得一定成效。應當看到，“中國是一個封建歷史很長的國家，……種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威”[4]39。由于主客觀因素的影響和制約，從新中國成立到改革開放前的29年間，黨制定出臺的黨內法規還存在一些不足。如，應急性和工具性比較明顯，規范性和穩定性不足，這一時期出臺的黨內法規就成為后來黨內法規清理工作的重點。[5]總體上看，這一時期的黨內法規建設雖然取得一些進展，但也留下諸多亟待總結的黨內法規建設的教訓。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期的黨內法規建設

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，開啟改革開放和社會主義現代化建設新時期。鄧小平充分認識到黨規黨法的重要性，1978年12月13日，他在中央工作會議閉幕會上強調：“國要有國法，黨要有黨規黨法，黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[6]137指出黨內法規對于國家法律貫徹實施的重要影響力，凸顯黨內法規對于管黨治黨和國家治理的重要性。1982年，黨的十二大通過的《中國共產黨章程》，在中國共產黨黨章發展史上具有重大意義，由于指導思想正確、立法技術比較成熟，成為之后歷次黨章修改的藍本。黨的十二大黨章具有六個方面的突出特點：其一，總綱比黨的八大黨章更為完整，對中國特色社會主義道路、戰略步驟和方針政策作出規定;其二，對全體黨員、黨員干部提出更為嚴格的要求;其三，吸取歷史教訓，對黨的民主集中制作較為系統、具體的規定;其四，對黨的中央和地方組織體制作出新的規定;其五，對加強和改善黨的領導作出一系列具體規定;其六，首次將入黨誓詞寫入黨章，體現黨對入黨誓詞的重視。20世紀80年代，中央和相關部委制定的黨內法規主要涉及黨的領導、組織建設、紀律建設、黨的工作程序等方面，印發了《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（1980年）、《機關檔案工作條例》（中辦、國辦1983年）、《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例》（中共中央、國務院1986年）、《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》（中紀委1987年）等。

1990年，中央印發《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，代表著黨內法規制定工作步入初步規范化和體系化階段。1992年黨的十四大將“黨內法規”首次寫入黨章，1997年，黨的十五大報告將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國理政的基本方略。自20世紀90年代后，黨內法規的制定和修改進入相對頻繁階段，僅從條例來看，從黨的十四大到黨的十八大的20年間，黨中央圍繞領導干部選拔、黨的地方組織選舉、黨內干部監督與紀律處分、黨員權利保障、干部教育培訓等方面，先后制定《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》（1995年）、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》（1998年）、《中國共產黨紀律處分條例》（2003年）、《中國共產黨監督條例（試行）》（2003年）、《中國共產黨黨員權利保障條例》（2004年）、《干部教育培訓工作條例（試行）》（2006年）等31個條例，其中由中央制定的29個，由中紀委制定的2個。尤其是2012年印發的《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規的概念進行了科學界定，明確黨內法規的調整范圍、制定主體、遵循原則、規范與計劃，以及黨內立法的程序、適用與解釋、備案、清理與評估等。《中國共產黨黨內法規制定條例》是黨內第一部正式的“立法法”，標志黨的立法制度進入更高的水平。

這一時期的黨內法規建設呈現出良好的勢頭，黨內立法的質量明顯提高，一些急需的黨內法規及時出臺，黨內法規的可執行性有所加強。但是，這一階段黨內法規的制定和修改仍存在一些不足，比如，在頂層設計和整體規劃上考慮不夠全面，黨章、準則、條例等有原則性規定，但沒有具體的規則、規定、辦法、細則與之配套，致使很難落細落實;在調整內容上有所失衡，對黨的組織建設、紀律建設方面出臺的法規較多，但對黨的宣傳工作、政法委工作、統一戰線工作關注不夠，缺乏綜合性和基礎性的主干條例作為支撐;在黨內法規的理論研究上比較薄弱，不僅研究成果數量少，在學理研究上不夠深入，邏輯性、嚴謹性也有待進一步提高。

（四）中國特色社會主義新時代的黨內法規建設

黨的十八大以來，我國發展站在新的歷史起點，“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”[7]61。進入中國特色社會主義新時代的黨內法規建設呈現五個明顯特點。

1.黨內法規建設日益完善。黨的十八大后，習近平總書記指出：“黨員領導干部要做學習黨章、遵守黨章的模范。各級領導干部要把學習黨章作為必修課，走上新的領導崗位的同志要把學習黨章作為第一課，帶頭遵守黨章各項規定。”[8]622016年4月，習近平總書記在安徽調研時強調：“黨章是黨的根本大法，是全面從嚴治黨的總依據和總遵循，也是全體黨員言行的總規矩和總遵循。”[9]2017年6月，全國黨內法規工作會議在北京召開，習近平總書記就加強黨內法規制度建設作出重要指示，強調“以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系”[10]。黨的十九大對黨章作了較大修改，總綱和章程部分共修改107處，把黨的十八大以來實踐發展中的成功經驗和黨的理論創新成果寫入黨章。進入中國特色社會主義新時代，黨內法規建設的步伐明顯加快，黨內法規體系日益完善。

2.黨內立法的計劃性明顯增強。黨的十八大對黨的建設作出新的部署，堅持黨要管黨、從嚴治黨，提出“全面提高黨的建設的科學化水平”的總要求，為全面加強黨的建設奠定了思想基礎。2013年，中央印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》，對黨的十八大以后最初5年的黨內立法提出科學具體的計劃與規劃依據，明確立法的任務書、時間表、路線圖。在取得成效的基礎上，2018年，中央又印發《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2018—2022年）》，對黨的十九大之后最初5年黨的建設及立法重點任務等作出具體部署和安排。通過兩個“五年規劃”可以看出，黨在黨內立法方面更加注重頂層設計、協調銜接，更加注重抓好黨內立法的統籌問題。2021年1月中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》，設專章“建設完善的黨內法規體系，堅定不移推進依規治黨”對黨內法規建設的目標、任務等進行重要部署。

3.黨內立法覆蓋面明顯擴大。2014年召開的黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國重大問題的決定》，首次將黨內法規與國家法律統一起來，將黨內法規納入社會主義法治體系。中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，明確任務要求，提出要堅持目標導向和問題導向，完善“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系。此后，加快黨內立法的步伐，在統一戰線工作、政法工作等以前在黨的立法上比較薄弱的領域實現制度突破，制定出臺統一戰線、政法工作條例，給相關部門開展工作提供基本遵循。對黨務公開、黨支部工作、黨員教育管理等予以規范，印發了《中國共產黨黨務公開條例（試行）》（2017年）、《中國共產黨黨支部工作條例（試行）》（2018年）、《中國共產黨黨員教育管理工作條例》（2019年）、《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（2020年），填補了諸多黨內立法的空白。

4.建立了一支專門人才隊伍。中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》，對加強黨內法規工作機構建設、充實配強力量提出明確具體的要求。從中央層面看，有中共中央辦公廳法規局;從省級黨委層面看，在辦公廳設立法規處;從地市級黨委層面看，在市委辦公室設立法規科;從縣區級黨委層面看，根據具體情況，或成立部門承擔法規工作，或指定專人承接相關任務。全國范圍內已建立一支數千人的綜合素質好、專業能力強的專門人才隊伍，為加強黨內法規建設提供了組織保障和人才支持。

5.黨內法規理論研究不斷深入。近年來，部分綜合性大學、政法類大學和省級黨校紛紛成立黨內法規研究中心，會聚一大批從事憲法學、行政法學、法理學、黨史黨建等學科研究的學者和實務工作者，從多領域、多層面進行深入研究，為提升黨內法規的學理水平、立法水平發揮了積極作用。

新時代的黨內法規的規范化、科學化、體系化程度明顯提升，黨內法規在制定、清理、備案等方面日趨嚴謹、規范，文字更加精練，邏輯更加嚴密，格式更加規范，合法性、完備性、針對性、可操作性明顯增強。隨著黨內法規建設持續取得新進展、新突破，全面治黨、從嚴治黨也取得顯著成效，宣示中國共產黨人堅持全面從嚴治黨、依規治黨的決心，增強人民群眾對堅持黨的全面領導和建設社會主義法治國家的信心。

二、中國共產黨百年來黨內法規建設的經驗啟示

建黨100年來，黨在黨內法規建設方面取得諸多成績，總結一些寶貴經驗，對今后推進黨內法規建設具有重要意義。

（一）必須堅持正確的價值取向，增進黨內法規制度建設的理念認同

一是堅持馬克思主義與中國實際相結合。馬克思主義經典作家在革命實踐中，強調黨的章程、黨的法律法規、黨的紀律對黨員思想和行動約束的重要性。毛澤東結合中國革命的實際，推動形成黨的嚴明的紀律體系，提出制定一系列關于黨的思想建設的黨內法規。2020年11月召開的中央全國依法治國工作會議上，黨正式提出習近平法治思想，是當代馬克思主義的重要組成部分，不僅具有理論和實踐意義，而且具有重要的政治和法治價值，是全面依法治國及依規治黨的根本遵循和行動指南。二是黨要管黨、從嚴治黨。黨要管黨、從嚴治黨，是在黨長期領導人民群眾進行革命、建設和改革的偉大實踐中總結的重要經驗，它要求黨要有進行自我約束、自我規范、自我凈化、自我提高的理論和行動自覺，對黨內法規建設提出更高要求。近年來，黨中央出臺大批關于黨的紀律建設方面的黨內法規，就突出體現了紀在法前、紀嚴于法的特點，反映了黨內法規的更高標準。

（二）必須以黨章為根本依據和重要遵循，抓好黨內法規制度的內部協同

黨章在黨內法規的位階上高于其他黨內法規，對其他黨內法規起到指導和制約作用。一是從理論層面看，黨章是黨的性質和宗旨、黨的理論路線方針政策、黨的重要主張的集中體現。作為黨章的具體化，黨內法規的其他表現形式——準則、條例和規則、規定、辦法、細則，要在理念上、價值觀上與黨章保持一致。二是從制度效力看，黨章具有最高的效力，黨內的其他法規不得與黨章相抵觸。它的制度效力體現在兩個方向：一方面，溯及既往的，如果黨章修改之前的黨內法規有與黨章相抵觸的，就要在全面評估的基礎上進行清理或修訂;另一方面，指導現在和今后的，對當下的或將來的黨內立法工作，既要在內容上符合黨章的精神要求，還要在制定主體、適用范圍、調整原則等方面符合黨章的要求。

（三）必須堅持依規治黨與依法治國的有機統一，努力實現黨內法規與國家法律的銜接協調

中國共產黨的領導是中國特色社會主義法治的根本特征，依規治黨也是社會主義法治的內在要求，因此依法治國與依規治黨具有統一性。2021年1月，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》強調“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，努力形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[11]。根據近年來的探索和經驗，做好黨內法規與國家法律之間的銜接和協調應重點做好以下幾個方面的工作。一是強化規則共識，做到基本精神的融通。事實上，黨內法規與國家法律之間存在著統一性，二者賴以產生的經濟基礎、指導思想都是一致的，都體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，都是全面推進依法治國的重要規則基礎，都是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。二是保持兩個規范體系的相對獨立、自洽周延。黨內法規與國家法律之間有一定的差異性，體現在二者的制定主體不同、制定程序不同、適用范圍不同、實施方式不同、行為規范標準不同等方面。如在行為規范標準上，黨內法規對黨組織和黨員的要求明顯比對其他組織和公民的要求更為嚴格、標準更高，“生活奢靡、追求享樂”行為不會受到國家法律懲處但卻會受到黨內法規規制和黨的紀律的處分。三是建立健全工作機制，消除二者之間調整的重疊、空白現象。按照黨章總綱所規定的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”和《中華人民共和國憲法》第五條中“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”的要求，堅持在憲法框架下加強黨內法規的體系建設，構建起科學完備、運轉有效的黨內法規體系。構建黨的立法部門與國家立法部門的聯動機制，做好黨內法規與國家法律的銜接和協調，努力減少邊界模糊、權限不清等現象，避免和消除沖突。完善黨內法規的事后評估制度，健全內部審查機制，完善清理工作機制，進一步形成黨內法規與國家法律相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

（四）必須堅持系統觀念，著力提升黨內法規的立法水平

系統觀念是馬克思主義哲學所倡導和堅持的科學思想方法和工作方法，“全面依法治國是一個系統工程，必須統籌兼顧、把握重點、整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性”[7]285。一段時期，黨內法規在制定上多采用問題導向的推進策略，即什么問題突出就著重解決什么問題，沒有很好地解決急用先立與體系完備的關系，就其實質而言就是缺乏系統觀念的表現。用系統觀念指導黨內法規建設，要做好三個方面的工作。一是要把握整體性，以系統思維加快構建黨內法規體系。黨內法規制度按照“5+2”的黨建總體布局，從內容上可以劃分為以下8種類型：黨章及相關黨內法規的總體布局、政治、思想、組織、作風、紀律、制度、反腐敗斗爭。突出整體性，既要從學理上闡釋清楚黨內法規總體布局的必然性及其邏輯關聯，為加強黨內法規體系建設提供理論支撐，還要能夠找準在某個領域或重點環節存在的空白或短板，作好立法計劃，進一步提升黨內立法規劃的科學化程度。二是要把握結構性，加強現有黨內法規的整合與配套完善。一方面，黨內法規由于制定主體的不同，它們所調整的內容著力點也呈現出具體的差異，如黨中央黨內法規著眼于“面”，部委黨內法規著眼于“條”，地方黨內法規著眼于“塊”，理想的狀況是實現“統分結合、以上率下、上下貫通、一體推進”，但由于各方立法隊伍素質參差不齊，認識理解水平各異，黨內法規之間不協調的現象是客觀存在的，亟須進行整合。另一方面，黨內實體性法規與程序性法規不協調的問題比較突出，具體表現為比較重視實體性法規的制定，忽視程序性法規的制定，導致黨內法規的實際操作性不強。鑒于此，亟須細化黨內法規中的程序性規定，力求黨內法規制度立得住、行得通、可操作、能落地，促進黨內法規的科學化、規范化。三是把握動態性，在實踐中修訂完善黨內法規。黨內法規的生命力在于執行力，而執行力則來自實踐的內在要求。近年來，黨在修訂完善《干部教育培訓工作條例》（2015年）、《中國共產黨巡視工作條例》（2017年）、《中國共產黨宣傳工作條例》（2019年）、《中國共產黨問責條例》（2019年）之前，都組建了起草組，深入黨政機關、企事業單位，廣泛聽取意見，精準把握各領域、各方面的現實情況和真實需求，及時進行修訂完善，體現了與時俱進的特點。

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[11]中共中央印發：法治中國建設規劃（2020—2025年）[N].人民日報，2021-01-11（2）.

責任編輯 ?宮秀芬

[收稿日期]2021-02-18

[作者簡介]劉金峰（1969— ），男，江蘇沛縣人，中共蕪湖市委黨校副教育長，公職律師，主要從事黨史黨建研究。