“民主國家峰會”與拜登政府的對華戰略*
——基于布魯金斯政策報告話語的框架分析

張虹倩

美國民主黨向來是所謂“價值優先”。2020年初時暴發的新冠肺炎疫情給全球發展和世界格局帶來了前所未有的震蕩，也使美國的全球領導地位遭遇了極大的挑戰。為此，拜登在競選中便宣稱，“比以往任何時候都更需要在國內和全球為民主和人權說話”，(1)Witney Schneidman, “Biden, Democracy and Africa”, https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2021/01/22/biden-democracy-and-africa/.并由此提出了“價值觀外交”戰略，承諾捍衛民主價值觀將是他的外交政策議程的核心，進而宣布計劃在他上任的第一年召開一次全球“民主國家峰會”。此論不僅僅是一種競選話語，更是一項重大政治設計，不但牽涉中美關系，更可能對全球的中國形象建構產生重大影響。不過，迄今為止，拜登上臺后尚未公開“民主國家峰會”議題的具體宣示。那么，如何才能預判美國政府未來的可能行動，進而未雨綢繆？借助對美國頂級智庫最新涉華政策報告的話語分析，或可提供一條有效的途徑。

一、“民主”與“中國”：布魯金斯知識生產的“視域性框架”

在國際思想市場上，智庫尤其是頂級智庫，不僅是國家和政府決策的重要信息源，也是國家和政府政策走向的“消息樹”，更是本國形象和他國形象建構最敏銳的推手之一。從當年強調中美合作的“中/美國”概念，到新近妖魔化中國的“4+1(中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮+極端勢力)的威脅”話語，幾乎都是出自有關智庫的知識生產。據2021年1月28日全球著名智庫評價機構美國賓夕法尼亞大學“智庫研究項目”(TTCSP)編寫的《全球智庫報告2020》(2020 Global Go to Think Tank Index Report)，美國有2203家智庫，是全球擁有智庫機構最多的國家。其中，作為“卓越智庫”(Center of Excellence)的布魯金斯學會(Brookings Institution)，更是憑借高質量、獨立性和影響力而聞名世界。(2)據《全球智庫報告2020》，布魯金斯學會作為“卓越智庫”，同2019年一樣，未列入全球頂級智庫綜合榜單。該學會曾連續三年(2016年至2018年)入選此榜單首位。按評定規則，任何連續三年被評為某一類別頂級智庫首位的智庫，都將被視為“卓越智庫”，未來三年內不會被列入該類別的排名中。那么，是否能夠以布魯金斯學會的研究報告為樣本展開分析？如果可以，又該如何分析？

“知識決定行動，行動生產知識。”(3)胡范鑄、張虹倩、周萍：《特大疫情防控中信息治理的觀念重構與行動選擇——一個基于“文化治理”視域的分析框架》，《文化藝術研究》2021年第1期。在國際輿論場中，一種“知識”經過傳播，可能引發一系列行動，而這一系列行動又將可能轉化為一種新的“知識”。不過，導致重要行動的“知識”通常都不是零碎的，而是組織成某種“框架”進行的。所謂“框架”(Frame)，即“關于特定知識的統一框架組織，或者是對經驗的一種圖式表征”。(4)C. J. Fillmore, “Frames and the Semantics of Understanding”, Quaderni di Semantica, Vol.6, No.2, 1985, pp.222-254.美國社會學家戈夫曼(Goffman)認為，“人們在情景中對事物的解釋或對行為鏈條的解釋，是通過可感知的、環繞它的藍圖和所引發的框架來進行的”。“當人們看待這個世界的時候，他們會利用一個框架來界定：什么是將要勾勒的，什么是需用戈夫曼所謂的框架的邊框(Rim of the Frame)來過濾掉的。人類的經驗是由框架——為確切的事物和‘行為鏈條’提供了解釋性‘框架’或‘參照系’——來組織的。”(5)[美] 喬納森·特納：《社會學理論的結構》，邱澤奇等譯，華夏出版社2006年版，第391頁。圍繞同一議題，可能存在多個不同的解釋性“框架”，分別指向不同的主體認知或話語效果。框架之間存在的競爭關系“對于特定議題的生命周期可能產生重大影響”。(6)潘亞玲：《安全化與冷戰后美國對華戰略演變》，復旦大學出版社2016年版，第52頁。由此，“人類的知識積累便是在不斷的框架與再框架過程中發展的”。(7)潘亞玲：《安全化與冷戰后美國對華戰略演變》，復旦大學出版社2016年版，第51頁。

我們認為，所謂“框架”，作為一系列信息篩選、強調與再現的原則，至少包含了三重不同而又相關的含義：一是“視域性框架”或者說“議程性框架”，即論述哪些事物，各種事物如何聯系成“線”，形成什么樣的“邊”，從而勾勒出怎樣一個“視域”，在這一視域中關注的重點又是什么；二是“議題性框架”或者說“修辭結構性框架”，即在關注一個議題時，將分解為多少個子命題，分別得出什么結論，子命題與結論、子命題與子命題、結論與結論之間如何“統一”；三是“認知性框架”或者說“價值性框架”，即在一系列話語背后，構筑了一種什么樣的“價值標準”。

由此而論，首先便需要考察布魯金斯學會知識生產的“視域性框架”是如何呈現的，其重點是什么。作為美國國家安全問題和中國問題的頂級智庫之一，據布魯金斯學會官網簡介，該學會是美國第一個致力于在國家層面分析公共政策問題的私人組織。它強調獨立、深入研究，為解決社會面臨的問題提供務實和創新的思路。學會匯集了來自世界各地的300多位政府和學術界的頂尖專家，代表了思想、經驗和個人背景的多樣性。他們提供高質量的研究、政策建議和對一系列公共政策問題的分析。

作為“聯結美國政治和智力成果之間的主要手段”，(8)張寧、王靜君：《聚合與偏離：美國智庫和政府部門涉華議題屬性網絡的比較分析》，《湖北社會科學》2019年第12期。美國智庫“既可以通過呈送內參等方式直接影響政策制定者，又可以借助公眾和輿論的力量間接影響政策制定者”，(9)張寧、王靜君：《聚合與偏離：美國智庫和政府部門涉華議題屬性網絡的比較分析》，《湖北社會科學》2019年第12期。也就是說，在政府部門決策以及公眾認知、輿論引導等方面都發揮著舉足輕重的參與作用。不過，對于布魯金斯學會來說，它還有著三大特點：第一，布魯金斯學會是一個高度關注涉華議題的頂級智庫。近年來，隨著中國在全球治理中地位的變化，這一特點愈加凸顯。根據對布魯金斯學會官網(https://www.brookings.edu)的考察，2021年1月1日至2月28日，該官網公開發布的研究報告共594篇，而以“China/Chinese/CCP(10)CCP為“中國共產黨”的英文縮寫。鑒于同一時段內搜索CCP全稱“Chinese Communist Party”時，官網會將這三個單詞拆分開，顯示結果為分別含關鍵詞“Chinese”“Communist”“Party”的文章總和，不符合檢索要求，且采用關鍵詞“China/Chinese/CCP/Beijing”檢索所得涵蓋了“China/Chinese/CPC/Beijing”的檢索結果，因此，最終采用CCP作為關鍵詞之一。/Beijing”為關鍵詞進行檢索，采集到的涉華報告(包括論文、訪談等)高達131篇，(11)經人工核讀篩選，剔除個別無關文章后所得。超過全部報告的1/5。其中，1月份79篇，2月份52篇。由此可見，布魯金斯學會不但思想產品的生產量相當高，其中涉華產品的比重也相當大。

第二，布魯金斯學會也是一個特別關注“民主國家峰會”議題的頂級智庫。在布魯金斯涉華報告中，話題涉及政治、經濟、公共衛生、科技、軍事、氣候等各個領域(見圖1)。進一步考察，在涉華報告中特別值得注意的關鍵詞詞頻和位次分別為：“政治”(Policy)914/3、“經濟的”(Economic)517/11、“新冠病毒”(COVID)358/21、“人工智能”(AI)347/24、“軍隊”(Military)346/25、“氣候”(Climate)299/29。“民主”(Democracy)詞頻426次，居于第16位；“民主的”(Democratic)詞頻339次，居于第26位，二者合計達804次，幾乎高于同期所有具體議題(見表1)。在這一時段中，涉華報告中牽涉“民主價值觀外交”乃至“民主國家峰會”的有70篇，覆蓋率約為53.4%。顯然，“民主國家峰會”是布魯金斯學會關注最多的話題之一，稱其為這一構想的重要謀劃者當不為過。

圖1 布魯金斯學會2021年1月至2月涉華報告關鍵詞

表1 布魯金斯學會2021年1月至2月涉華報告前100個關鍵詞詞頻

第三，布魯金斯學會也是與美國政府存在強大“旋轉門”關系的智庫。據布魯金斯學會官網報道，拜登上臺后已有16位學會成員被選入拜登政府，擔任國家安全和外交政策方面的要職，包括國家情報局局長、負責軍備控制和國際安全事務的副國務卿、主管政治事務的副國務卿、負責東亞和太平洋事務的副助理國務卿、負責國際安全事務的首席副助理國防部長、負責南亞和東南亞事務的副助理國防部長、國家安全委員會中國事務主任、國家安全委員會發言人等。布魯金斯學會向來自稱“無黨派”，“自富蘭克林·D.羅斯福以來的每一位美國總統”在位時，它都有成員“在國家安全委員會、國務院或國防部任職”。(12)Brookings Institution, “Brookings Foreign Policy Experts Selected to Join Biden Administration in Leadership Roles”, https://www.brookings.edu/news-releases/brookings-foreign-policy-experts-selected-to-join-biden-administration-in-leadership-roles/.因此，通過布魯金斯學會的研究動向大體可了解拜登政府的可能舉措。

既然布魯金斯學會既是美國智庫“中國知識”生產的典型，也是“民主國家峰會”議題生產的代表，那么，通過對布魯金斯學會131篇涉華報告的“議題性框架”分析，也許可能發現在“民主國家峰會”議題上，美國智庫是如何認識中國，又是試圖如何推動“民主國家峰會”這一議題的實施。

二、“民主國家峰會”：布魯金斯研究報告的“議題性框架”

美國學者羅伯特·M.恩特曼(Robert M.Entman)曾指出，“對于任意議題而言，框架的作用都可歸結為以下四個方面：第一，界定問題(Define Problems)，分析社會問題如何解決、其所需付出的成本和獲得的利益、反映整個社會文化價值觀；第二，診斷問題原因或歸因(Diagnose Cause)，判定和區別問題產生的原因；第三，作出道德判斷(Make Moral Judgment)，評估社會問題的影響與結果；第四，提供解決方法(Suggest Remedies)，提供對于問題的補救方法并預測補救方法可能的效果”。(13)Robert M.Entman, “Framing: Toward Clarification of A Fractured Paradigm”, Journal of Communication, Vol.43, No.4, 1993, pp.51-58，轉引自潘亞玲《安全化與冷戰后美國對華戰略演變》，復旦大學出版社2016年版，第51-52頁。根據對布魯金斯學會涉華報告的話語分析可以發現，“民主國家峰會”呈現出一個包含目標設定、議程設置、組織機制、成員資格、標準制定、時機選擇、主要成果等子命題的“議題性框架”。

(一)“民主國家峰會”的目標設定與中美關系

布魯金斯學會總裁約翰·艾倫(John R.Allen)在談論《在2021年恢復美國領導地位》時認為，中國和俄羅斯對“基于價值觀的國際社會、基于規則的國際社會”形成了“真正挑戰”，民主峰會將是實現美國恢復全球領導地位這一目標的平臺。他強調，美國必須“領導一個民主國家聯盟”，并使這些國家為民主政體的共同利益而走到一起。不過，盡管認為中俄構成了“挑戰”，但面對中美關系的發展走向，約翰·艾倫仍然冷靜而謹慎地作出了判斷：雖然“兩黨都對與中國建立更具建設性的關系持懷疑態度，這并不意味著他們希望與中國建立對抗關系”，“我們應該尋求與中國建立建設性關系的機會”。他駁斥特朗普在演講中認為“貿易戰很有趣”的說法，認為美國為此遭受了相當大的痛苦，且中美關系“最終從一種戰略競爭走向了戰略對抗”。在他看來，“一項單純依靠對抗來取得成效的政策是一項失敗的政策”。作為美國海軍陸戰隊退役四星將軍，約翰·艾倫還特別強調戰爭的巨大破壞性，“當你的政策是全面對抗時，從對抗到沖突的距離是相當短的。一旦流血，就很難回頭”。(14)John R.Allen，David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.

布魯金斯學會高級研究員杜大偉(David Dollar)和喬納森·斯特羅姆塞思(Jonathan Stromseth)在《美國須加緊重新考慮其在亞洲的經濟政策》中也同樣指出，中美貿易爭端的弊端在于“這場戰爭也打擊了許多美國伙伴”，“通過讓中國從美國購買來剝奪其他國家的出口，進一步削弱了美國在亞洲經濟中的作用”，與此同時，“中國在‘一帶一路’框架下積極推動基礎設施建設(包括水電大壩、石油和天然氣管道以及廣泛的鐵路網)，而美國將該倡議稱為債務陷阱外交的努力并未引起東南亞國家的共鳴”，他們主張“美國不應錯過與中國競爭的機會，美國要為本國投資者帶來利益”。(15)David Dollar, Jonathan Stromseth, “The US must Urgently Rethink Its Economic Policies in Asia”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/17/us-must-urgently-rethink-its-economic-policies-in-asia/.同樣，他們也不認為全面對抗是中美關系的最優選項。

概言之，布魯金斯學會的代表性意見是：“民主國家峰會”的目的在于恢復美國的全球領導者身份，而非“與中國全面對抗”。中美關系發展應倡導“戰略競爭”，而非“全面對抗”，更不能上升至“軍事沖突”。

(二)“民主國家峰會”的議程設置

關于“民主國家峰會”的議程設置，前布魯金斯學會學者林賽·W.福特(Lindsey W.Ford)和布魯金斯學會研究員何瑞恩(Ryan Hass)在《亞洲民主》中提出，拜登政府關注的將是“捍衛法治、人權和民主治理”。(16)Lindsey W.Ford, Ryan Hass, “Democracy in Asia”, https://www.brookings.edu/articles/democracy-in-asia/.布魯金斯學會研究員維特尼·施耐德曼(Witney Schneidman)在《拜登、民主與非洲》中則指出，“預計受邀國家將在以下三個領域作出一系列承諾：第一，打擊腐敗；第二，反對獨裁；第三，在國家、區域和全球各級促進人權”。(17)Witney Schneidman, “Biden, Democracy and Africa”, https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2021/01/22/biden-democracy-and-africa/.布魯金斯總裁約翰·艾倫則強調，“普選理念”“婦女的權利”“實現聯合國的可持續發展目標”十分重要，具體包括“從制止對婦女的暴力到清理海洋，再到處理我們孩子的教育問題，再到氣候變化”等17項目標。(18)John R.Allen, David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.對于布魯金斯學會設想的這些議題，如果抽象地看，似乎與中國的社會主義核心價值并無絕對矛盾。

(三)“民主國家峰會”的組織機制：“社區”而非“聯盟”

對于“民主國家峰會”的組織性質，約翰·艾倫指出，“民主國家峰會”的機制不是“聯盟”，由此可以最大化地爭取一致，并化解某些國家的憂慮。他謹慎地解釋道：“它不應該是一個聯盟……但它可以是一個社區。在這個社區的背景下，我們可能會發現自己在我們的立場上非常接近。什么是人權？什么是價值觀？對于我們來說什么是重要的原則？我們致力于婦女權利、少數民族權利、人權和法治。我們以自己的方式、自己獨特的民主機制致力于憲政民主政體。我想這就是我們在很多方面團結在一起的原因。”進而言之，“民主國家峰會”“不是一個聯盟，而是民主國家在一起談判、在一起締造和平。民主國家如果受到不自由、獨裁、恐怖主義實體或跨國犯罪組織的威脅，它們有能力在必要時迅速自衛”。(19)John R.Allen, David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.

不過，也有布魯金斯學會學者有意無意地使用了“聯盟”概念。研究員皮科恩(Ted Piccone)在《民主峰會召開前，從國內開始行動，并聽聽國外盟友的聲音》中指出，“為了避免峰會僅僅是一場空頭支票式的合影，拜登政府應該致力于建立志同道合的政府聯盟，通過一系列相關國際組織和平臺進行有意義的合作，以修復和復興民主治理”。當然，與此同時，他也感嘆：“不幸的是目前還沒有客觀的衡量標準來評估各國政府是否真正致力于在其外交政策中推進自由民主、權利和法治。”(20)Ted Piccone, “Ahead of A Democracy Summit, Start at Home and Listen to Our Friends Abroad”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/02/ahead-of-a-democracy-summit-start-at-home-and-listen-to-our-friends-abroad/.就此而論，在布魯金斯學會主流意見看來，以“聯盟”形式遏制中國發展缺乏可行性。

(四)“民主國家峰會”的成員資格：地緣政治重組

舉行“民主國家峰會”勢必遇到哪些是“民主國家”的問題。研究員皮科恩提出，“為了確保就民主峰會的基本原則達成共識，拜登政府應在邀請誰的關鍵問題上謹慎行事，在遵守民主和法治標準方面有據可查。華盛頓應參考各種客觀指標來制定邀請名單，如世界自由、世界正義工程法治指數和民主報告。這些研究多年來通過國內調查和外部評估跟蹤了民主治理、法治和人權的指數。他們的數據表明，首先是歐洲的一小部分忠實和堅定的合作伙伴，加上加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭、韓國以及來自拉丁美洲和加勒比地區(如烏拉圭、哥斯達黎加、巴巴多斯和智利)及非洲(21)維特尼·施耐德曼認為，“大多數非洲國家處于民主政府和非民主政府之間的中間地帶”，“非洲的民主倒退是一個現實”。參見Witney Schneidman, “Biden, Democracy and Africa”, https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2021/01/22/biden-democracy-and-africa/。(如納米比亞、博茨瓦納和南非)的前三四名領導人。華盛頓還應與當地可靠的民間社會組織密切協商，并向各種非政府聲音開放其程序”。(22)Ted Piccone, “Ahead of A Democracy Summit, Start at Home and Listen to Our Friends Abroad”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/02/ahead-of-a-democracy-summit-start-at-home-and-listen-to-our-friends-abroad/.對此，研究員維特尼·施耐德曼也指出，“站在促進民主實踐前線的民間社會組織預計將參與首腦會議。私營部門的代表也將包括在內，特別是來自技術和社交媒體公司的代表，因為他們對重要機構的健康和民主規范非常重要”。(23)Witney Schneidman, “Biden, Democracy and Africa”, https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2021/01/22/biden-democracy-and-africa/.

由于存在民粹主義等一系列問題，布魯金斯學會專家對于是否吸納“像印尼、印度和巴西這樣的”國家存在意見上的分歧。因為在他們看來，這些國家并不屬于典型的民主國家，而是在“非民主”到“民主”之間“苦苦掙扎”，他們對于美國方面作出的“協調有利于民主和人權的共同立場”的努力，經常表現出排斥或抵制的態度。(24)Ted Piccone, “Ahead of A Democracy Summit, Start at Home and Listen to Our Friends Abroad”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/02/ahead-of-a-democracy-summit-start-at-home-and-listen-to-our-friends-abroad/.普林斯頓大學教授約翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)在布魯金斯學會舉辦的線上研討會“自由民主的未來：與約翰·伊肯伯里的對話”上，主張應該將印度納入其中。他指出，還是“把印度放在我們稱之為自由民主的廣闊世界里”，因為“所有自由民主國家都在發展中……應該謙虛地承認那些站在自由民主名人堂的國家，他們一開始肯定不是這樣的”；他強調，民主是一個歷史過程，必須注意“美國民主的原罪——奴隸制”，很多問題需要“跨越幾代人來解決”。(25)Bruce Jones, G.John Ikenberry, “The Future of Liberal Democracy: A Conversation with G.John Ikenberry”, https://www.brookings.edu/events/the-future-of-liberal-democracy-a-conversation-with-g-john-ikenberry/.換言之，他主張團結一切可以團結的國家。不過，也有學者如布魯金斯學會高級研究員、印度問題專家坦維·馬丹(Tanvi Madan)對此表示擔憂，“在討論德里和華盛頓的民主議程時，焦點往往是他們之間的分歧。美國觀察家們感嘆，印度沒有更積極地支持民主化或美國對民主促進的努力。印度觀察家們既哀嘆美國以促進民主為理由的干涉主義，也哀嘆美國對各種獨裁政權的支持。有時，美國人認為印度是一個主權鷹派，而印度人認為美國太喜歡評論其他國家的政權和內政。兩國在言論自由、國家安全與公民自由的平衡以及如何應對非民主國家等問題上也存在分歧。如果民主峰會的議程和邀請名單有所發展，這些分歧可能會再次出現”。(26)Tanvi Madan, “Democracy and the US-India Relationship”, https://www.brookings.edu/articles/democracy-and-the-us-india-relationship/.

可見，在“民主國家峰會”成員資格認定上，美國已經陷入兩難境地。不過，基于印度特殊的地緣政治環境，其受邀成為“峰會”成員應該是大概率事件。

(五)“民主國家峰會”并不意味著一定是“美國標準”

“民主國家峰會”離不開對于“何為民主”的界定。約翰·伊肯伯里強調，“自由民主政體有著不同的形態和規模、不同的制度和運作理念。支持建立一個充滿活力的民主社會的理由之一是我們相互學習”，比如“澳大利亞及其投票方式”“德國的醫療保健”等，“所以有一種民主的實驗室，就像在美國聯邦體系中討論的那樣，我們的各個州是國家的實驗室，在全球層面也是如此”，他還特別指出，“少談中國，多談我們自己的制度”，“成為加強自由民主世界結構的倡導者，而不必引發冷戰”。(27)Bruce Jones, G.John Ikenberry, “The Future of Liberal Democracy: A Conversation with G.John Ikenberry”, https://www.brookings.edu/events/the-future-of-liberal-democracy-a-conversation-with-g-john-ikenberry/.布魯金斯學會研究員杜大偉、何瑞恩(Ryan Hass)以及耶魯大學法學院蔡中曾中國中心高級研究員、前美國國務院代理助理國務卿董云裳(Susan A.Thornton)等在《美歐在華合作路線圖》中也強調，“特朗普之后的跨大西洋對華外交如果遵循以下幾個原則，就最有可能推進具體目標：第一，承認特朗普政府向歐洲施壓給中國造成的損害；第二，希望向前看，而不是向后看；第三，認識到重建歐洲對美國在處理中國問題上的信任和協調能力需要時間和美國的謙遜；第四，認識到美國的領導能力將來自其圍繞共同問題召集、傾聽和動員的獨特能力”。(28)Ryan Hass, Susan A.Thornton, David Dollar, Craig Allen, Robert D.Williams and Paul Gewirtz, “A Roadmap for US-Europe Cooperation on China”, https://law.yale.edu/yls-today/news/trans-atlantic-collabora-tion-china.可見，布魯金斯研究報告在批評他國的同時，采用了承認自己的問題、不說滿話的話語策略，而這一策略相對來說更容易奏效。

(六)“民主國家峰會”的時機選擇

布魯金斯學會總裁約翰·艾倫希望拜登在執政初期就舉辦“民主國家峰會”。他主張在第一年內就“人權、(聯合國)發展目標、匯集(新)技術”等領域召開首次峰會，并以此為起點舉行定期會議。(29)John R.Allen, David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.但布魯金斯學會外交政策項目高級研究員米蕾婭·索利斯(Mireya Solís)則認為，“首先最緊迫的是啟動復蘇議程，集中精力提升國內經濟競爭力。第二是需要厘清民主聯盟內部的重要分歧，湯姆·賴特(Tom Wright)恰當地將其描述為‘恢復主義者’和‘改革主義者’之間的分歧。后者對全球化更持懷疑態度，相信與中國的強硬競爭，支持產業政策和徹底改革自由貿易協定”。(30)Mireya Solís, “Is America Back? The High Politics of Trade in the Indo-Pacific”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/01/04/is-america-back-the-high-politics-of-trade-in-the-indo-pacific/.研究員皮科恩更明確表示并不贊成本屆政府在今年舉行大型峰會。他認為，“應首先做兩件事：通過一系列國內改革展示我們自我糾正的能力，并開始就全球民主復興議程的目標和方式與最親密的民主朋友進行磋商。這兩個步驟將有助于支撐我們自己分裂和日益危險的政治，并激發世界其他民主國家之間更大的信心與合作”，原因在于“過去幾年的事件，以1月6日的暴動為高潮，從內部提出了一個生存的挑戰，美國必須正面應對。同時它還面臨著一個更具侵略性的崛起大國，在世界各地推行自己的權威治理體系。解決這兩種威脅的最佳辦法是首先解決國內政治和經濟復興的迫切需求，包括重建社會安全網，以便有效地提供公平的衛生和司法服務。此外，它可以開始建立一個多層次、多目標的民主政體聯盟，以便在2022年或以后召開一次首腦會議。只有這樣，它才能恢復其作為世界領導人的信譽，與其他堅定的民主伙伴一道，謙卑地攜手努力，完善一個更加包容和公平的社會模式”。(31)Ted Piccone, “Ahead of A Democracy Summit, Start at Home and Listen to Our Friends Abroad”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/02/ahead-of-a-democracy-summit-start-at-home-and-listen-to-our-friends-abroad/.

結合主流意見，這一峰會大概率在今年年底或者明年召開。不過，在這之前，美國政府關于“民主國家峰會”將可能實施逐步推進、由易到難的策略，尤其在成員資格認定上。比如，日本很可能將會是較早進入峰會的亞洲成員國之一。近期美日發布了新時代全球伙伴關系聯合聲明，涉華內容消極，其中，談及美日“就中國的行動對印太地區和世界和平與繁榮的影響交換了意見，并對中國不符合國際規則秩序的活動表示關切”，并表示兩國將繼續在普世價值和共同原則的基礎上相互合作……重申反對中國在南海的非法海事主張和活動……我們對香港和新疆維吾爾自治區的人權狀況表示嚴重關切”，當然同時也提及“美日認識到與中國坦誠對話的重要性，重申有意直接分享關切，并承認有必要在共同關心的領域與中國合作”。(32)U.S.-Japan Joint Leaders’ Statement, “U.S.-Japan Global Partnership for A New Era”, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/16/u-s-japan-joint-leaders-statement-us-japan-global-partnership-for-a-new-era/.

(七)“民主國家峰會”的主要預期成果：制定“民主戰略”及其路線圖

“美國的民主戰略應該是峰會的主要成果。”布魯金斯學會研究員帕特里克·W.奎克(Patrick W.Quirk)認為，民主峰會“首腦會議是必要的，但遠不足以應對民主面臨的許多全球性挑戰……拜登政府應該利用這次峰會來強調這些挑戰，激發人們對解決這些挑戰的支持，并與志同道合的盟友合作制定解決方案。但它必須超越這一點，制定成功的路線圖，并采取后續的政治行動來鞏固進展。這意味著制定一個全面的美國民主和人權戰略，包括所有相關機構和支持工具”；“該戰略必須包括明確的短期和長期目標以及實現這些目標的理論模型，并為選定的重點領域制定可衡量的目標”，“美國的首要長期目標應該是一個民主作為主要治理形式的世界，因為民主是為公民提供和平與繁榮的最佳機會模式。鑒于相互競爭的戰略優先事項和有限的資源，該戰略將需要闡明國家和區域的優先事項以及取得成功的遠景”；“首先，它應該支持具有重要戰略意義的國家的核心民主制度。第二，加強民主與保護民主相結合，使各國能夠防止和反擊俄中的干涉。第三，它應該支持一個積極的愿景，即技術如何實現民主原則，如何回擊數字獨裁。第四，它應該再次承諾與盟國合作，以支持國外的民主。最后，它必須以強有力和有原則的外交手段支持這些倡議，與民主活動家站在一起，大聲反對獨裁者和暴君”；“政府的民主和人權戰略還應包括振興國內民主的步驟。一個雙重的國際和國內民主戰略將反映出美國政府如何在國內外優先處理這一重要問題，并通過明確承認(和利用資源克服)美國民主實踐中的弱點，提高海外行動的可信度”。(33)Patrick W.Quirk, “The Democracy Summit must be Paired with A Democracy Strategy”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/19/the-democracy-summit-must-be-paired-with-a-democracy-strategy/.

可見，擬議中的“民主峰會”并不是一場簡單的首腦會議，而是被設計為戰略性計劃的一環。帕特里克·W.奎克還進一步主張“拜登政府應該將民主戰略寫入國家安全指令，就像白宮對待COVID-19的做法一樣”，“除了將美國的民主方法編撰成法典，以提高該戰略有效的可能性之外，總統的一項指示還向我們的盟友以及威權人士發出了一個強烈的信號，即美國對加強海外民主是認真的”；他還強調“拜登政府舉辦這次峰會是正確的，并以此向世界表明美國對民主的承諾。它應該利用這次峰會來宣布其更廣泛的民主戰略，并確保所有機構迅速實施這一戰略”。(34)Patrick W.Quirk, “The Democracy Summit must be Paired with A Democracy Strategy”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/19/the-democracy-summit-must-be-paired-with-a-democracy-strategy/.由此可見，“民主國家峰會”并非一個簡單的國際外交事件，而是試圖在全球輿論場上構筑并不斷強化一個遏制中國的“認知性框架”。

三、民主/非民主：“民主國家峰會”構筑的“認知性框架”

在全球輿論場上，以往常常采用“西方/東方”的敘事框架。然而據布魯金斯學會研究報告，“西方陣營”概念面對中國時已經失靈，故而需要新的話語設計。在布魯金斯學會舉辦的線上研討會“自由民主的未來：與約翰·伊肯伯里的對話”中，約翰·伊肯伯里即提出“需要對全球——自由的國際敘事——進行一種重構”，以“管理相互依存關系”。(35)Bruce Jones, G.John Ikenberry, “The Future of Liberal Democracy: A Conversation with G.John Ikenberry”, https://www.brookings.edu/events/the-future-of-liberal-democracy-a-conversation-with-g-john-ikenberry/.與此同時，約翰·艾倫更明確表示，“我們經常使用‘西方’這個詞”，“是因為東方是蘇聯和中國，所以這個區別是有意義的”，但“隨著時間的推移，這一點變得不那么有意義”，“西方在許多方面已成為一個排他性的詞，而不是一個包容性的詞”，因為“當今世界上一些最具活力的民主國家是東亞的民主國家，它們擁有高效的經濟、先進的技術，并奉行與我們相同的價值觀”，此外還有印度“這個世界上最大的民主國家”。因此，在他看來，“民主社會比‘西方’概念要大得多”，是一個全球性的概念，是一種“能夠為21世紀的民主創造積極的競爭能力”的“組織方式”。(36)John R.Allen, David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.

可見，美國政府“民主國家峰會”構想的框架背后不僅僅是建立一個外交平臺，更是構建一種“全球話語權”，以重塑、恢復和維護美國在國際舞臺上的全球領導者身份，同時達到遏制中國的政治目的。這一計劃一旦實施，將從兩個方面對中國構成重大挑戰：

第一，直接污名化中國的國際形象。事件哲學家德勒茲曾指出，哲學以概念突出了事件。(37)參見劉陽《生成、表面與藝術：德勒茲事件理論探賾》，《文化藝術研究》2021年第2期。其實，政治更是以概念生產事件。冷戰結束以后，國際社會固然有種種“國家群”的區分，但主要是依據三種標準：一是地緣政治，如“東方/西方”“亞太”；二是文化標準，如“阿拉伯國家”“佛教國家”；三是經濟標準，如“G20”“發達/發展中國家”等。但“民主國家峰會”計劃一旦實施并不斷強化，在全球輿論場上無疑將構造出“民主國家”和“非民主國家”的對立，變相構造出一個“非民主乃至反民主陣營”，進而也為某些力量進一步污名化中國構建了一種認知框架。“民主國家峰會”最后要構筑的其實就是這樣一種認知性框架(見圖2)。顯然，這一框架的設立和實施將會產生十分消極乃至惡劣的話語效果，從而極大威脅中國特色社會主義形象的國際傳播。

圖2 “民主國家峰會”構筑的認知性框架

第二，嚴重干擾中國與世界各國人民的交往乃至各種全球活動。“國家身份是分析國家利益和行為的重要起點”，(38)趙良英：《中國負責任大國身份的構建：兼評西方“中國責任論”》，中國財富出版社2014年版，第8頁。國家形象是國際交往最大的軟實力，也是各國政府政策和民間行動的重要依據。中國形象一旦被構建為“民主國家”的對立面，便可能引發更多的政治想象和話語模式。布魯金斯學會高級研究員、外交政策研究主任邁克爾·奧漢隆(Michael E.O’Hanlon)在簡報《其他“4+1”：來自生物、核、氣候、數字等的挑戰和內部危險》(布魯金斯“美國復興與繁榮藍圖”系列政策簡報的一部分)中提出了兩類“4+1”威脅：一是俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗和跨國暴力極端主義組成的“4+1”集團；二是“生物武器和流行病、核武器、氣候變化、數字技術的邪惡面，以及美國自身日益削弱的內部凝聚力和力量”組成的“4+1”。(39)Michael E.O’Hanlon, “The Other 4+1: Biological, Nuclear, Climatic, Digital and Internal Dangers”, http://www.brookings.edu/research/the-other-41-biological-nuclear-climatic-digital-and-internal-dangers/.這并非邁克爾·奧漢隆一人的認識，布魯金斯學會研究員弗雷德·杜斯(Fred Dews)在《一月份我們在布魯金斯學到的10件事》中也曾專門對此加以介紹。(40)Fred Dews, “10 Things We Learned at Brookings in January”, https://www.brookings.edu/blog/brookings-now/2021/02/01/10-things-we-learned-at-brookings-in-january-6/.中國形象一旦被“固化”為“民主國家”的對立面，則無論是推進中國自身的發展和“一帶一路”倡議的實現，還是推進人類命運共同體的構建，都將增添許多障礙和阻力。

對于“民主國家峰會”所構建的這一認知框架及其對中國國家形象建構可能造成的負面影響，我們必須從“反向認知”和“再框架化”角度提出應對之策。

四、何為民主：重塑民主話語權，努力實現“再框架化”

在21世紀，無論對于國家治理還是全球治理，“民主”都已經成為全球普遍認同的價值觀念。林賽·W.福特和何瑞恩認為，“當今地緣政治競爭的核心是一場關于什么樣的治理模式最能滿足公民的需要和發揮公民潛力”。(41)Lindsey W.Ford, Ryan Hass, “Democracy in Asia”, https://www.brookings.edu/articles/democracy-in-asia/.于是，美國竭力搶占“民主話語”的制高點。

不過，“民主”觀念并不專屬于西方，而是人類文明發展的一種思想成就，也是我國社會主義核心價值觀的組成部分。因此，面對美國在全球輿論場上的“民主”攻勢，我們應該理直氣壯地與之展開“民主”話語的競爭(而非攻擊)，消解“民主峰會”的負面作用。具體而言，我們應該嘗試通過破解基于“美式民主價值觀”的“民主國家”框架認知，積極構建一種新的“民主國家”解釋性框架，以期對沖和消解原框架的負面效應，實現對“民主國家峰會”的反向認知和“民主國家”概念的再框架化。

第一，主動開啟對話，尋找民主議題上的共同關切。約翰·艾倫認為，“拜登確實有機會翻開中美兩國關系的一頁，但他將不得不面對一個持懷疑態度的國會，因為兩黨都對與中國建立更具建設性的關系持懷疑態度”。(42)John R.Allen, David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.應該說在西方對中國的質疑聲音中，既有對于中國社會發展歷史缺乏了解所產生的誤解，也有基于對“民主”觀定義不同而產生的認識；既有故意抹黑中國的攻擊，也有對全球和諧發展的善良愿望。約翰·艾倫還表示，希望中國能夠將自己“視為一個偉大的戰略對手”。他指出，“在很多地方，我們可以找到一種與中國人合作或協作的方式。例如，我們必須給全球各地接種疫苗”，“美國和中國現在有機會發揮領導作用，與我們的合作伙伴一起尋找方法，為全球接種疫苗，并建立一個全球醫療監測系統，防止此類情況再次發生”，“我們也許可以通過某種方式進行合作，找出他們的成功或失敗之處以及我們如何從中吸取教訓”。(43)John R.Allen, David Dollar, “John R.Allen on Restoring American Leadership in 2021”, https://www.brookings.edu/podcast-episode/john-allen-on-restoring-american-leadership-in-2021/.由此，在處理中美關系問題上，我們不宜一聽到批評性意見就以為是敵對性行動，不宜輕易將話語的“競爭”上升為話語的“對抗”，更不宜輕易將政治的“競爭”轉化為政治的“對抗”。努力主動開啟對話，尋找民主議題上的共同關切，強化民主議題上的“可合作性”，這更符合我國長遠發展利益。

民主不僅是一種理念，更是一種生活秩序。作為“生活秩序”，中美在民主觀上可以尋找到不少共識，如“反腐敗”“保障女性權利”“減貧”“禁毒”“就業保障”等。布魯金斯學會高級研究員喬治·英格拉姆(George Ingram)就曾強調，應該“為美國國際開發署在氣候變化和人道主義援助等共同發展目標上與中國的合作提供空間”。(44)Joshua P.Meltzer, “Blueprints to Strengthen Governance in Addressing Global Challenges”, https://www.brookings.edu/research/blueprints-to-strengthen-governance-in-addressing-global-challenges/.布魯金斯學會官網也曾專門刊發美國杜克大學崔特拉(Tra Tran)、湯勝藍(Shenglan Tang)、毛文慧(Wenhui Mao)等人的文章，強調后疫情時代全民醫療保險(UHC)對于實現聯合國2030年可持續發展目標的決定性影響，同時高度贊賞中國和越南為全民醫保所作的努力。(45)Tra Tran, Shenglan Tang and Wenhui Mao, “Getting to Universal Health Coverage in China and Vietnam”, http://www.brookings.edu/blog/future-development/2021/02/03/getting-to-universal-health-coverage-in-china-and-vietnam/.

帕特里克·W.奎克和國際美慈組織(Mercy Corps)政策及宣傳主任里士滿·布雷克(Richmond Blake)也指出，在后疫情時代，COVID-19除了對公眾健康造成破壞外，還使全球社區更容易遭受暴力和沖突。這一流行病造成的次生影響即對全球饑餓、貧窮、兩性平等和可持續和平的影響將更為嚴重和持久。“我們已經在目睹這一流行病如何削弱信任、散播謠言、擴大武裝和暴力極端組織的影響以及加劇資源競爭。”據聯合國發布的《2021年全球人道主義概覽》預測，到2022年，“需要人道主義援助和保護的人數將猛增至2.35億——全球每33人中就有1人，而這場沖突(引者注：COVID-19引發的沖突)是全球流離失所和饑餓的主要驅動力”。(46)Patrick W.Quirk, Richmond Blake, “How the Biden Administration can Get the Global Fragility Strategy Right”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/01/05/how-the-biden-administration-can-get-the-global-fragility-strategy-right/.可見，在后疫情時代，對于國家安全、國家利益的關切，對于抵制暴力、穩定局勢的承諾和擔當，提示著中美兩國未來合作的巨大可能性。如果準備充分，我們不妨就這些雙方共同關注的話題，包括“全球禁毒與社會治理”“民主建設與社會治理”“‘一帶一路’國家社會發展與民主建設”等，發起對話或論壇，主動構建全面的“負責任大國形象”，這將部分消解國際社會對于中國“一帶一路”倡議與當地社會發展關系的猜疑。

第二，重新定義民主，倡導“民主”概念的多元性認識。對于“民主”的理解，亞洲與西方有著明顯差異。如前所述，約翰·伊肯伯里強調，“自由民主政體有著不同的形態和規模，不同的制度和運作理念”。(47)Bruce Jones, G.John Ikenberry, “The Future of Liberal Democracy: A Conversation with G.John Ikenberry”, https://www.brookings.edu/events/the-future-of-liberal-democracy-a-conversation-with-g-john-ikenberry/.帕特里克·W.奎克在《為什么支持有彈性的政治體系是成功的：拜登民主議程的關鍵》中也提出，需要“增強民主制度的‘彈性’”。(48)Patrick W.Quirk, “Why Supporting Resilient Political Systems is Key to A Successful Biden Democracy Agenda”, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/01/26/why-supporting-resilient-political-systems-is-key-to-a-successful-biden-democracy-agenda/.林賽·W.福特和何瑞恩在《亞洲民主》中則進一步指出：“亞洲各國普遍支持民主原則，例如，自由和定期選舉、公正和透明的司法程序等。然而，各國對具體民主理想的重視程度不同。這表明在民主制度下，亞洲各國公民對‘什么最重要’的評價存在顯著差異。例如，在日本，只有18%的皮尤(調查)受訪者將宗教自由列為‘非常重要’的原則，而在印度和印度尼西亞，這一比例接近80%。同樣，整個地區只有不到50%的受訪者認為媒體自由、公民社會的自由和反對黨的自由非常重要。這些發現有助于闡明……在許多情況下，最重要的是地方問題，而不是地緣戰略考慮。”(49)Lindsey W.Ford, Ryan Hass, “Democracy in Asia”, https://www.brookings.edu/articles/democracy-in-asia/.

據此，我們完全可以以我們的思想成果提示這一“彈性”的可能性。例如，美國學者習慣于以“普選制”為核心來定義民主，那么，我們是否可以以“民生”為核心來定義民主？美國學者習慣于構筑“民主/非民主”的認知框架，那么，我們能否構建“這點上甲更民主，那點上乙更民主”的認知框架？在此基礎上，我們可以發起“全球民主與多樣性”的討論。與此同時，我們還可以考慮籌備“亞洲社會與民主發展論壇”，努力構建“亞洲民主國家”指標體系，以“亞洲民主國家群體/歐美民主國家群體/其他類型民主國家群體”的認知框架來化解美國構建的“民主國家群體/非民主國家群體”的認知框架。

第三，設置新的議程，塑造民主實踐不斷發展的認識。“民主”的形式是多樣的，“民主”的實踐也是發展的。約翰·伊肯伯里同樣承認：“所有自由民主國家都在發展中。”(50)Bruce Jones, G.John Ikenberry, “The Future of Liberal Democracy: A Conversation with G.John Ikenberry”, https://www.brookings.edu/events/the-future-of-liberal-democracy-a-conversation-with-g-john-ikenberry/.全世界都看到了中國經濟的巨大發展，可是，這一發展不僅意味著經濟性的，也是政治性的；不僅意味著國家實力日益“強大”，也意味著人民權益獲得更多的“保障”。就此而言，中國消滅絕對貧困不僅是中華民族史上的大事，也是全球發展史上的大事，更是國際輿論場上最能激發各種利益群體普遍認同的偉大實踐。可惜迄今為止，對“脫貧故事”與“民主故事”的關聯，我們敘述得還相當不充分。我們可以考慮主動開設“全球民主與減貧論壇”，介紹中國的民主建設道路，推進全球民主的發展；我們還可以考慮研發“全球民主發展速率報告”，依據全面的民主標準(如女性地位、少數民族權利、減貧、禁毒等)，揭示各國民主建設的發展速率，構建“中國的民主建設發展速度很快”的認知框架。

第四，加強高端智庫之間的深度對話，助力“中國聲音”和全球治理。“智庫是國家軟實力的重要構成要素”，“對外傳播”是其重要功能之一。(51)胡鍵：《中國智庫的對外傳播研究》，《現代傳播(中國傳媒大學學報)》2018年第5期。在國際輿論場中，智庫作為重要的言說者與傳播者，其地位不容小覷。據《全球智庫報告2020》，中國智庫數量躍居世界第二位，僅次于美國，且多家智庫入選全球頂級智庫分類排名。可以看出，中國智庫的國際影響力和知名度正在逐步提升。盡管如此，“中國智庫并沒有完全轉為國家的軟實力”。(52)胡鍵：《中國智庫的對外傳播研究》，《現代傳播(中國傳媒大學學報)》2018年第5期。早在2017年的“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上，習近平總書記即強調，“要發揮智庫作用，建設好智庫聯盟和合作網絡”。(53)習近平：《攜手推進“一帶一路”建設——在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講》，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-05/14/c_1120969677.htm，2017-05-14。在后疫情時代，全球發展面臨諸多不確定性因素，新形勢下中國智庫需要進一步加強頂層戰略設計，加強與國際知名智庫的深度對話，促進文明交流互鑒，凝聚發展共識，提升引導國際話語方向的能力，助推國際合作和全球治理。(54)梁昊光、靳怡璇：《“一帶一路”全球治理與智庫話語權》，《深圳大學學報(人文社會科學版)》2017年第6期。

結 語

拜登政府的“民主國家峰會”構想既是美國民主黨基于“價值觀外交”的重要政治設計，也是“西方陣營”概念失靈后新的話語策略。這一構想以“捍衛民主價值觀”為核心，意圖重塑美國作為全球領導者的國家身份。布魯金斯學會作為美國國家安全問題和中國問題的頂級智庫之一，積極參與了這一構想的謀劃。基于框架理論對布魯金斯學會的政策報告展開話語分析，逐層考察其框架背后的目標設定、議程設置、組織機制、成員資格、標準制定、時機選擇、預期成果等，從中可以探知美國政府的相關決策動向。

所謂“民主國家峰會”的構想不但牽涉中美關系，更可能對全球的中國形象建構產生重大影響。“政治是各種不同的利益集團依據一定的價值觀為了使得本集團利益最大化的博弈，更應該同時成為在全球視域下不同的利益集團就全人類發展最優化的非零和博弈。”(55)胡范鑄、胡亦名：《政治傳播語言學的邏輯起點》，《社會科學》2021年第1期。據此，為應對將來可能的嚴峻挑戰，我們需要未雨綢繆，通過多渠道、多路徑積極應對，以“民主形式的多樣性”“民主實踐的發展性”的話語，構建“民主國家”議題上的反向認知，有效實現“民主”概念的再框架化，維護中國全球形象，推進中國形象的國際理解。