自治視域下中國足球協會調整改革研究

黃 璐

(華北理工大學 體育部，河北 唐山 063210)

過去5年，我國足球行業迎來了最好的政策紅利期，從2015年3月國務院辦公廳發布《中國足球改革發展總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，到《中國足球協會調整改革方案》(以下簡稱《調整方案》)和《中國足球中長期發展規劃(2016—2050年)》《教育部等6部門關于加快發展青少年校園足球的實施意見》等一攬子配套政策的出臺實施，顯示了黨和國家大力發展足球事業的決心。作為我國足球事業的領導者和破冰者，集公法授權和社會賦權于一體的中國足球協會調整改革的重要性不言而喻，2015年8月發布的《調整方案》指出，“調整改革中國足球協會是中國足球改革發展的關鍵……做好中國足協調整改革工作，發揮帶動足球改革的龍頭作用……建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制。”[1]經過5年的攻堅克難，中國足協調整改革進展如何？突破了哪些關鍵問題？或者說在“政社分開、權責明確、依法自治”原則的指引下，中國足協的自治結構與運行狀況是否達到了《調整方案》的預設目標？本文引入自治概念，基于自治主體涵蓋的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的基本特征，對中國足協調整改革的階段性工作進行學理討論，以期深化對中國足協調整改革的認識，為中國足球改革發展提供理論參考。

1 自治視域下中國足協調整改革的基本定位與全新布局

1.1 中國足球行業自治的基本狀況

依據“維基百科”的解釋，“自治”(Autonomy)是指理性的個體做出明智的、非強制性決策的能力。“自治”概念在廣義上通常等同于獨立(Independence)或自由(Freedom)，在狹義上等同于自我治理(Self-government)或民族自決(Self-determination)。在討論國家自治時，通常等同為“國家主權”，這是國際法的基本概念[2]。體育界一直以自我制定的規章制度進行自我管理，各方利益主體在相對封閉的組織網絡間相互協商，并未受到明顯的外部權力干預，直到新世紀體育商業化的沖擊，國際體育組織內部監管缺位導致行業自治危機，外部司法力量才開始介入，對體育行業組織善治的呼聲越來越高[3]。

“自治”可以簡單理解為自我決策、自我管理。依據《總體方案》的改革定位，“中國足球協會作為具有公益性和廣泛代表性、專業性、權威性的全國足球運動領域的社團法人……主要負責團結聯系全國足球力量。”[4]這里的“全國足球力量”是指廣泛的足球利益共同體，包括政府部門、地方及行業足協、競賽主體(運動員、教練員、裁判員)、職業聯賽組織及投資主體、各級贊助商、媒體、專業人士、球迷、社會公眾等利益主體。調整改革前的中國足協陷于“兩塊牌子”的治理困境，代表中國足協“自治”狀況的行業規范，源自國家法律讓渡的“公權”屬性與公民自由結社的混合體[5]。國家體育總局足球運動管理中心的行政主體身份，讓中國足協偏向于“為國爭光”的價值實現，對俱樂部投資人、球員等多元利益主體重視不足[6]。

調整改革前的中國足協體現了國家體育行政部門的根本訴求，第一是以管理者身份要求市場主體助力國家隊層面的“為國爭光”價值實現[7]；第二是以大股東身份燙平職業聯賽市場主體的投資收益，引發政府與市場之間緊張的博弈關系[8]。改革開放以來，中國足球改革收效甚微的根本原因在于資源高度集中在代理機構及代理人手中，導致決策權的高度集中[9]，限制了市場主體的做多動能[10]，2009年10月開啟的足壇重拳整治成為中國足球改革“黃金十年”的挽歌。

1.2 中國足協調整改革是“政府授權”和“社會賦權”的高度統一

中國足協調整改革一方面來自全國足球組織和個人自由結社這一“社會賦權”，一方面來自法律授權和政府委托管理這一“公權”屬性。《調整方案》對此進行了解釋與確認，“調整改革后的中國足協既是團結全國足球組織和個人共同發展足球事業、具有公益性質的社會組織，又是根據法律授權和政府委托管理全國足球事務、具有公共職能的自律機構，承擔體育部門在足球領域的管理責任。改革應當全面反映并實現中國足協的職能定位。”[11]中國足協的地位在足球行業“基本法”中得以進一步確認，《中國足球協會章程(2019年)》第3條第2款明確規定，“中國足協是團結全國足球組織和個人共同發展足球事業、具有公益性質的社會組織，根據法律授權和政府委托管理全國足球事務，依法自主開展活動。”由此可見，調整改革后的中國足協是公法授權與社會賦權緊密結合的統一體，彰顯了黨的十九大對于加強和創新社會治理的精神內涵。

黨的十九大要求“打造共建共治共享的社會治理格局”[11]，黨的十九屆四中全會要求，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度……完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。”[12]可見，加強與創新社會治理工作呈現出兩大變化，一是實現由“政社分開”向“共建共治共享”的轉變，二是實現由“政府主導”向“黨委領導、政府負責”的轉變。“政社分開”的基本內涵是指政府權力從社會組織中退出，給予社會組織在人事、財政等方面的自主權。“共建共治共享”理念與“政社分開”并不矛盾，政府權力嵌入社會治理實現共建，多元化治理主體發揮各自優勢實現共治，政府資源與社會資本實現共享。

在“共建共治共享”的精神指引下，中國足協作為行業治理主體被賦予了合法性，形成了足球行業自治與公權力監管的共治格局。學界關于國際足球行業自治與公權力監管之間關系的研究，已經形成了“在尊重足球行業自治傳統與內部規則的基礎上，保留外部公權力介入監管的必要性與可能性”[13]這一理論共識。同時，建立中國特色的體育行業自治規則，是在法治之下的自治，應當受到政府的合法規制[14]。中國足協調整改革堅持“依法自治”的原則，指的是在遵守憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章等法律法規制度的前提下，建立責任明確、多方參與、民主協商、合法合規、公開透明、科學高效的足球行業內部治理規則。

1.3 中國足協調整改革的基本定位

基于此，調整改革后的中國足協進一步明確了“承擔體育部門在足球領域的管理責任”，由“政府主導”轉向“黨委領導”，并從黨的十九大精神中得到了政策指引和合法保障。《中國足球協會章程(2019年)》第4條第1款充分體現了黨的十九大的精神內涵和治理走向，即“堅持中國共產黨的全面領導，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動，為黨組織的活動提供必要條件。本會設立黨委，由體育總局黨組領導。”由此確立了中國足協“黨委領導”的全新格局。一些學者敏銳發現了社會治理理念的新變化，從技術治理層面來看，以技術性的手段保持公共權力機構內嵌，實現政府權力“柔性控制，隱形嵌入”[15]，是體育社會組織改革的重要特征。換言之，政府對中國足協嵌入型治理的基本立場是保持脫鉤不脫嵌[16]，政府仍然進入市場資源配置中并起關鍵作用[17]。

中國足協調整改革明確了“公法授權”與“社會賦權”的雙重屬性，撤銷了國家體育總局足球運動管理中心的建制，通過“法律授權和政府委托管理”政策聲明等技術性治理手段，將公法授權與社會賦權合二為一，統一定義為“中國足球協會”。依據行政部門發布的政策聲明，政府權力并入中國足協的治理結構，調整改革后的中國足協事實上仍在代表政府行使足球領域的行政管理職能[18]。這一技術性治理的創新之處在于，足球運動管理中心的建制已經撤銷，相關人員已經注銷行政編制，調整改革后的中國足協繼續行使“足球運動管理中心”的行政管理職能，代理人可以名正言順地參與足協治理與市場經營活動，可以繼續要求市場主體來保障國家隊建設。2018年中國足協財務報告顯示，2018年中國足協各項收入總計8.4億元，其中各級國家隊建設和各類競賽支出4.6億元。

1.4 中國足協調整改革的全新布局

改革開放40年中國經濟與社會發展取得了舉世矚目的偉大成就，確立了政府、市場與社會“三駕馬車”的治理格局，一個充滿活力的“強市場”與“強社會”，有能力實現足球行業的自給自足和自我管理，政府不可行“有條件自治”的代理權。充分尊重市場與社會主體的權利訴求是政府權力向善的應有之義，是中國足協“團結聯系全國足球力量，推廣足球運動”的職責所在。市場投資主體和社會行動主體已經具備了足球行業的主體資格和自我管理的行動能力，具備了市場自我決策和社會自我成長的能力，具備了行業自治的充分條件、能力儲備和行動基礎。政府應該發揮“監督”之長，以提升足球行業自治效率為改革目標，避免陷入全能政府的治理困境。足球行業自治能夠全面激發市場活力和社會動能，極大提升足球行業的治理績效水平，促進中國足球改革發展行穩致遠。同時《總體方案》提出，“按照政社分開、權責明確、依法自治的原則調整組建中國足球協會”[4]，《調整方案》提出，“全面調整改革中國足協，破除制約中國足球發展的體制機制障礙，創新中國足球管理體制，逐步形成依法自治、民主協商、行業自律的組織框架”[1]，標志著中國足協“依法自治”改革拉開大幕。

小到一個企業，應當執行企業內控制度；大到一個行業，應當遵循內部治理標準。國際奧委會現行的內部治理結構遵循了“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”的原則，確立了以會員代表大會制度為主的決策權，以執委會和常設機構為主的執行權，以內設道德委員會為主的監督權這“三駕馬車”的自治架構。2016年國際足聯治理改革計劃，包括引入任期限制、實行“政管分離”改革、提升透明度、提高參與性、進行常務委員會改革、遵循善治標準等方面內容，對完善決策權、執行權、監督權這一內部治理架構提出了一系列改革舉措。中國足協調整改革緊跟國際體育組織治理改革實踐，提出了建立健全內部治理結構的改革構想。《總體方案》提出“完善中國足球協會內部治理結構、權力運行程序和工作規則，建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制。”以下從決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的角度進行學理討論。

2 中國足協“決策權”改革——會員身份及會員代表大會制度

2.1 會員身份及表決權改革

在《調整方案》出臺后，中國足協依據政策精神，對足協章程進行了修訂，在會員身份方面擴充為7類組織，分別為“省、自治區、直轄市的足球協會，地區、城市的足球協會，行業、系統的足球協會，青少年足球組織，女子足球組織，各類足球聯賽組織，會員大會同意接納的其他組織。”較之《中國足球協會章程(2005年)》關于“各省、自治區、直轄市、足球改革重點地區或城市的足球協會、各全國性行業、系統的足球協會及中國人民解放軍足球運動組織”的會員范疇更具廣泛代表性，切實落實了《調整方案》關于“鼓勵和支持足球協會，聯賽、女子、草根、五人制等足球組織，逐步吸納各方代表成為中國足協會員”[1]的改革要求，會員身份趨于多元化和廣泛代表性，表明了中國足協調整改革的開放趨勢。

在一個開放且正義的自治主體中，會員身份及表決權改革對于組織立法與重大決策實踐活動具有重要的價值導向作用，一個具有廣泛代表性的會員結構，表征立法表決和重大決策的正義性。《中國足球協會章程(2005年)》將“會員種類”分為單位會員和個人會員，第10條第2款關于個人會員制度實質上是一種榮譽設置，需要經過執委會的許可，同時個人會員不具有實質性的表決權。《中國足球協會章程(2016年)》擴大了單位會員的認定范圍，對于個人會員仍處于半封閉的探索階段，在第3章“榮譽職務”中專設個人榮譽會員，受邀列席會員大會，不具有大會表決權。《中國足球協會章程(2019年)》第11條“會員入會”僅接受“組織會員”，(即“單位會員”)，不承認個人會員，表征體育行業“金字塔”自治的傳統，個人申請加入基層足球運動組織，個人意志集中反映在基層足球運動組織的利益訴求中。

2.2 會員代表大會制度改革

中國足協暫不開放個人會員申請，由正式入會的“單位會員”行使會員大會表決權，會員大會是中國足協的最高權力機構。中國足協會員身份改革趨于廣泛代表性的理想初衷值得稱贊，但在操作性層面與改革初衷有所疏離。《中國足球協會章程(2016年)》明確規定，“會員大會由47個會員構成”，中國足協一級會員單位包括4個直轄市足協(北京市足協等)，22個省足協(河北省足協等)，13個地市足協(沈陽市足協等)，5個自治區足協(新疆自治區足協等)，4個行業足協(大學生足協等)，這些會員單位脫胎于省區市體育局行政系統，在短期內很難實現社團法人的社會化、實體化，這也意味著中國足協會員身份及會員代表大會制度沒有實質性改變，仍然偏向于政府權力引導下的“為國爭光”價值實現。

以中國足協領導機構換屆工作為例，2019年5月24日中國足協召開執委會擴大會議，經國家體育總局黨組同意成立中國足協換屆籌備組，由籌備組擬定換屆工作方案，陳戌源任籌備組組長，在2019年8月舉行的中國足協會員大會上，籌備組組長陳戌源成功當選足協主席。從中可以看出這樣一條技術性路線，在會員身份準入方面受到行政化力量的層層限制，由代表“為國爭光”價值的行政化力量行使會員大會決策權，并由執行主體負責足協領導班子候選人遴選工作，經過合法合規的技術性投票程序，產生代表政府權力和國家意志的足協領導機構。這一技術性操作程序導致中國足協主席、副主席、執委會等領導機構選舉形式化，實質上是變相的領導機構“委任制”，足球行業自治沒有擺脫行政化力量的干預，是一種公法授權下的“有條件自治”模式。換言之，通過操作層面的技術性治理手段，實現政府權力的“柔性控制，隱性嵌入”[15]。

總而言之，由于中國足協會員身份實行嚴格的準入制，正式會員單位集中體現了政府權力和國家意志，會員大會表決權乃至中國足協整個決策權仍然掌握在國家意志代理人手中，中國足協決策權改革在名義上撤銷了“足球運動管理中心”的建制，實質上是政府權力嵌入足協治理，實行政府全面領導與層級管理。

3 中國足協“執行權”改革——廣泛代表性與專業化建設

中國足協“執行權”改革延續了“管辦分離”的思路，將政府權力“有形之手”定位于執行主體建設，由各行各業的精英人才推進足協專業化建設，政府、市場與社會發揮各自專長，促進政府資產保值增值，提升市場投資與運營效率，完善社會協同、公眾參與路徑，實現足球行業的共建共治共享。以往中國足協“兩塊牌子”的建制模式下，體育行政干部的專長是行政管理與市場監督，而不擅市場經營，導致市場運營效率和資源配置效率低下，其作為政府權力與市場利益的雙重代理人，一方面缺乏勤勉盡責的職責使命擔當，一方面缺乏對市場基本規律的敬畏。中國足協“執行權”改革主要從領導機構建設、內部機構自主權建設、專業人才建設三個方面展開。

3.1 優化領導機構

《總體方案》提出，“中國足球協會不設行政級別，其領導機構的組成應當體現廣泛代表性和專業性，由國務院體育行政部門代表、地方及行業足球協會代表、職業聯賽組織代表、知名足球專業人士、社會人士和專家代表等組成。”《調整方案》將中國足協領導機構改革定義為“優化執委會結構”，嚴格執行《總體方案》關于優化領導機構的改革目標。中國足協領導機構成員應當包括主席、副主席、秘書長、執委會成員等關鍵的“執行權”崗位，在中國足協第十一屆會員大會第一次會議上，足協領導班子完成換屆選舉，陳戌源任足協主席，杜兆才、孫雯、高洪波任副主席，執委會成員35人，以第一身份統計，分別來自各級政府職能部門(7人)、各省區市足協(9人)、中國足協(5人)、文化企業與集團(4人)、大中小學校(4人)、體校及訓練中心(3人)、媒體(2人)、職業俱樂部(1人)。《總體方案》未設改革時間表，在改革方案落地4年之后，中國足協領導機構基本實現了“減少政府體育行政部門代表，增加職業聯賽組織代表、經濟界或法律界的社會人士代表”的政策預期，詮釋了漸進式改革分步推進的政策精神。

3.2 專項委員會的自主權建設

《調整方案》提出，“中國足協依法獨立運行，在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業交流等方面擁有自主權。”[1]專項委員會是中國足協各項工作的執行主體，其專業化程度與績效直接影響足球行業的治理水平。以往的專項委員會建設缺乏自主權，產生了專業不對口、治理績效較低、兼職現象嚴重且利益盤根錯節、代理人困境等一系列問題。對專項委員會實施放權并實現“依法自治”，深入理解足球運動發展的基本規律，讓市場的歸市場，旨在提升足球行業治理績效水平，有力維護中國足協政府層面的核心利益，一是國家足球隊建設產生的國家榮譽與社會認同效應；二是提高政府資產的市場收益，《總體方案》提出，“加大中國足球協會市場開發力度。不斷增加聯賽、杯賽、國家隊等的市場開發收益。”放開專項委員會自主權，與“黨委領導”并不矛盾，猶如現代企業治理的“金股”模式，由專業人士負責專項委員會建設，將足球市場做好做大，政府資產從中實現最大化收益[19]，政府權力依靠技術性嵌入治理，仍然對重大的或特定的事項享有“一票否決”權。

3.3 注重專業人才建設

《總體方案》提出，“加強自身建設，廣納賢才，吸收足球、體育管理、經濟、法律、國際專業交流等領域優秀人才充實工作隊伍，提高人員素質。”《調整方案》在此基礎上進一步突出“加強人才隊伍建設，適應工作發展的要求……優化人才隊伍結構……中國足協具有用人自主權”[1]。在中國足協新一屆領導班子成員中，孫雯、高洪波擔任足協副主席要職，邵佳一等足球專業人士，許基仁等專業媒體人，張亞東等商界精英擔任執委，將中國足協的權威性與專業性建設推向新的歷史高度。《總體方案》提出，“不斷完善人員績效考核方式，建立科學規范的用人制度”，伴隨政策落地、分步推進，逐步建立足協領導班子及專項委員會成員的考核機制，由此可以確保中國足協治理水平與績效預期處于可評估的范疇。

總而言之，中國足協“執行權”改革延續了“管辦分離”的發展思路，賦予了足協內部機構“依法自治”的自主權，從足協領導班子的結構優化，到專項委員會的自主權建設，以及專業人才招募與建設，呈現出一個開放納新、充滿活力的“執行權”改革實踐局面。

4 中國足協“監督權”改革——法律機構的獨立性

一個開放且正義的自治主體必須實現內部權力的制衡，創建獨立的監督機構，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的自治體系，即“把權力關進制度的籠子”。國際體育組織普遍采取法律機構實體化、中立性和獨立性的建構方式，同時在監督機構人員選任方面執行嚴格的獨立性標準，建立真正意義上的法律監督體系，不受組織內部人員利益和“執行權”的干預。《中國足球協會章程(2019年)》第52條指的“法律機構”包括紀律委員會、道德與公平競賽委員會、仲裁委員會。富有中國特色的足協“法律機構”是“監督權”體系的重要表現形式，“監督權”體系的獨立性主要體現在兩個方面，一是法律機構的實體化，二是法律機構任職人員的獨立性標準。

4.1 法律機構的實體化

從法律機構的實體化來看，組織內部爭議解決機制是協會自治的有力體現，國際體育仲裁院(CAS)是體育行業自治的集中表現[20]。體育界通過修改行業法律體系簡化了歐盟體育法的基本程序，并依據行業內部的法律規則解決爭端，國際奧委會于1983年創建了國際體育仲裁院，以解決體育領域的各類糾紛，瑞士最高法院于1993年承認國際體育仲裁院的獨立性，國際足聯于2002年承認國際體育仲裁院的行業地位，國際體育仲裁制度的發展推動了全球體育法(Lex Sportiva)的形成[21]，國際體育仲裁院不受各國政府勢力、國際足聯等國際體育組織的影響，成為一個獨立的實體化法律機構。相比較而言，中國足協仲裁委員會屬于協會的下設機構，由執委會管理。《中國足球協會章程(2019年)》明確規定，“仲裁委員會是本會的爭議解決機構，為本會的分支機構”“執委會負責制定三個委員會的工作規則和準則。”這一制度規定將具有中立性、獨立性的仲裁委員會置于“執行權”的管轄下，致使執行權嵌入仲裁機制，可能產生的影響是，仲裁委員會對涉及行政主體的爭端進行最大限度的規避處理，這一弊端引發了北京國安俱樂部主導的“G7”等中國足壇大事件。同時，《體育法》第32條規定，“在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁。體育仲裁機構的設立辦法和仲裁范圍由國務院另行規定。”全國性的體育仲裁機構至今沒有設立，法律落實遙遙無期。

中國足協內設的紀律委員會、道德與公平競賽委員會同樣面臨“執行權”管轄問題，《中國足球協會章程(2019年)》明確規定，“紀律委員會、道德與公平競賽委員會是本會的紀律、道德機構，為本會的分支機構。執委會負責制定三個委員會的工作規則和準則。”紀律委員會屬于行政性質的機構，不具有嚴格意義上的司法性質[20]。道德與公平競賽委員會兼具行政與法律監督雙重性質，“公平競爭”涉及足球比賽主體的監管問題，“道德”不僅涉及比賽主體，也涉及行政主體乃至整個足球行業生態的監管。《紀律準則》和《道德準則》由執委會負責制定這一規定，影射執行權嵌入法律機構的現實狀況，從制度源頭上排除了對行政主體的道德審查情形。中國足協“道德與公平競賽委員會”與國際足聯“道德委員會”的功能定位存在一定差異，中國足協道德機構側重于對比賽主體的審查，極少出現由組織內部審查行政主體的“道德”案件。國際足聯道德機構側重于行政主體的審查，但事實上也存在一定的行政主體道德審查缺位的問題，造成組織內部監督機制的效力不足、由外部公權力不定期介入監管的現象。

4.2 法律機構任職人員的獨立性

從法律機構任職人員的獨立性標準來看，中國足協初步實現了監督與執行的分離與相對獨立[20]。《中國足球協會章程(2019年)》規定，“紀律委員會、道德與公平競賽委員會、仲裁委員會的成員不得同時擔任本會其他機構職務。”這一規定初步實現了執行部門與法律機構人員身份的分隔，但在獨立性身份的認定方面較為模糊，也缺少一個更嚴格的任職人員獨立性標準清單。借鑒2016年國際足聯治理改革主要成果——《國際足聯治理條例》(FGR)第5條關于“獨立性準則”的規定[22]，“獨立性準則是指在本人第一個任期的前4年時間里，包括本人及其直系親屬不得：現在或曾經是理事會、執委會、監委會、任何聯盟或會員協會的成員；并且現在或曾經與國際足聯、任何聯盟或會員協會有實質性的經濟關系；并且現在或曾經是國際足聯、任何聯盟或會員協會的有償雇員。”同時，治理條例文本對“直系親屬”“直系家庭成員”“實質性經濟關系”“有償雇員”進行了明確的定義解釋。這一嚴格的獨立性準則成為國際足聯紀律委員會、道德委員會、上訴委員會任職人員的必要條件，同時規定國際足聯治理委員會、財務委員會、發展委員會至少一半以上的任職人員必須滿足獨立性準則要求，由審查委員會對任職人員的獨立性身份進行資格審查。

相比于國際足聯的獨立性準則，中國足協調整改革只是規定法律機構成員不得同時擔任足協其他機構職務，并未明確法律機構任職人員的獨立性標準，也沒有明確法律機構成員的選任程序。囿于政府權力嵌入足協治理的現狀，法律機構的組織制度與規則由執委會制定，人員配置則由主席會議批準[20]，《中國足球協會章程(2019年)》指出，“由執委會決定分支機構負責人和成員，其中法律機構負責人由會員大會決定。”法律機構負責人如何遴選、提名、獨立性身份資格審查、表決產生等一系列民主程序不甚清楚，執行機構對任職身份標準具有自由裁量權和解釋權，候選人無法避免與執行機構產生千絲萬縷的利益關聯。同時依據理性人假設，執行機構更可能推選國家意志的代理人，以技術性治理手段實現執行權對法律機構的垂直管理，形成行政化的政府利益與法律監督實踐的勾連。

總而言之，由于中國足協法律機構屬于協會內部的下設機構，機構組成、管轄權、仲裁程序等重大事項受到執委會這一執行主體的管轄，并非一個獨立的實體化法律機構，同時缺少嚴格的任職人員獨立性準則，致使中國足協法律機構缺乏形式上與事實上的獨立性。無論從法律機構的實體化方面，還是從法律機構任職人員的獨立性方面，“監督權”難以擺脫“執行權”的干預，中國足協“監督權”改革仍然在路上。

5 對地方足協改革的現實意義

中國足協調整改革為地方足協走向真正意義上的實體化改革，建立健全組織內部治理結構，實現較高程度的行業自治提供了新的可能。同時，中國足協調整改革的全新布局和工作落實，必須依靠地方足協的全力支持才能實現，地方足協的實體化改革對于夯實中國足協的行業基礎和執行力建設具有重要意義。地方足協改革的目標是，全面深化地方足協的去行政化改革、社會化改革與專業化建設。地方足協的去行政化改革是指依據《總體方案》《調整方案》《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》等文件精神，在地方足協建制上與地方政府、地方體育行政部門脫鉤，取消地方足協管理人員的行政編制，地方政府代表進入地方足協工作，參照中國足協調整改革的階段性成果，在地方足協設立黨委，由地方體育管理部門黨組領導，保持脫鉤不脫嵌，同時實行嚴格的內控制度管理，提升地方足協的服務意識和運行效率。地方足協的社會化改革是指破除以地方政府利益為中心的單向度取向，實現政府、市場與社會的共建共治共享，單位會員與個人會員來源具有廣泛代表性，并在參與地方足協會員大會決策方面享有平等的表決權，在地方足協重大決策方面體現政府、市場與社會的共同利益訴求。地方足協領導機構實現“減少政府體育行政部門代表，增加職業聯賽組織代表(市場方面)、經濟界或法律界的社會人士代表”的政策預期，由政府、市場與社會方面的利益代表共同推進地方足協的決策實施工作。加強任期限制、透明度、民主化、問責制、參與機制、內部權力制衡機制等善治機制建設，切實推動地方足協的實體化和民主化改革。地方足協的專業化建設是指廣泛招募各行各業的管理精英人才進入地方足協工作，破除以往的“外行領導內行”“全能政府”的治理困境，增強地方足協在社區、城市或區域的專業認同與社會影響力。

地方足協的實體化改革對于完善中國足協“決策權”建設具有深遠意義。如圖1所示，虛線框表示不存在的事實，一是已經撤銷國家體育總局“足球運動管理中心”的建制；二是作為自治主體的中國足協缺乏獨立的監督權。中國足協“執行權”改革步伐較大，“監督權”改革止步不前，“決策權”改革取決于會員代表大會的民主化建設，即會員協會的實體化改革。

圖1 中國足協調整改革主要內容架構圖

借鑒中國足協調整改革的成功經驗，地方足協應當大力推進“執行權”改革，包括專項委員會的自主權建設、優化領導機構、專業人才建設三方面內容。地方足協“監督權”改革不可逾越上級管理部門的紅線，法律機構屬于地方足協專項委員會建制，受到地方足協領導機構的管轄，不具有名義上和事實上的獨立性，主要崗位的人員選任由地方足協會員代表大會產生。地方足協“決策權”改革主要針對實體化、民主化建設而言，地方足協會員身份能否實現廣泛代表性，能否在會員代表大會中行使平等的表決權，對于破解以往政府權力“一家獨大”的局面，做出符合政府、市場與社會層面共同利益的決策，選舉代表廣泛的利益相關者利益訴求的領導機構，促進中國足協會員協會的實體化建設具有深遠意義。換言之，如果中國足協會員協會能夠普遍擺脫以往地方體育行政權力的掣肘，體現市場與社會層面的最大化利益訴求，那么就會在中國足協“決策權”層面，將中國足協的實體化改革和民主化建設推向一個嶄新的高度。

6 結論

在“決策權”改革方面，中國足協會員身份實行嚴格的準入制，個人會員缺乏大會表決權，地方足協實體化改革進展遲緩，致使會員代表大會制度改革缺乏實質性進展。

在“執行權”改革方面，從足協領導班子的結構優化，到專項委員會的自主權建設，以及專業人才招募與建設，呈現了一個開放納新、充滿活力的改革實踐。同時，中國足協調整改革對于地方足協改革具有借鑒參考意義，地方足協的實體化改革對于完善中國足協“決策權”建設具有深遠意義。

在“監督權”改革方面，中國足協法律機構不是獨立的實體化法律機構，缺少嚴格的任職人員獨立性準則，中國足協“監督權”改革仍然在路上。

中國足協調整改革全面貫徹落實了《總體方案》《調整方案》的政策內容和精神實質，是公法授權與社會賦權緊密結合的統一體。政府權力嵌入足協治理，打造共建共治共享的足協調整改革治理格局，表現出“有條件自治”的基本特征，開啟了中國足協調整改革的全新布局，體現了國家社會治理的新變化，詮釋了新時代中國特色社會主義思想的精神實質和豐富內涵。