全民健身視域下學校體育場館運行機制障礙及推進路徑

徐 磊，王慶軍，黃東亞

(1.南京師范大學 體育科學學院，南京 210023；2.鹽城師范學院 體育學院，江蘇 鹽城 224002；3.南京鐵道職業技術學院 體育教學部，南京 210031)

黨的十九大報告提出“要廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設。”體育場館作為開展全民健身運動的主要物質載體，其資源運行的效率直接影響到全民健身運動開展的廣度和深度。而學校體育場館資源豐富，其潛力尚未被挖掘出來，思考如何科學、高效地運行學校體育場館資源更好地服務全民健身有著重要的現實意義。當前，學界對學校體育場館運行機制及內部結構等方面的研究較為缺乏，本研究從經濟社會學的視角審視學校體育場館運行機制的內部結構及其面臨的現實阻礙，進而探尋其運行機制具體有效的推進路徑，提高體育場館的運營效率，助力全民健身運動的高質量發展。

1 我國學校體育場館的現狀、運行模式與機制

1.1 學校體育場館社會共享率低

現階段，我國體育場館資源短缺與閑置并存。隨著國發〔2014〕46號文件出臺，全民健身上升為國家戰略，人民群眾健身需求日益增長，體育人口隊伍不斷壯大。截至2019年8月，我國體育人口已超過5億[1]。群眾健身需求急劇增加與體育場館資源短缺之間的矛盾不斷加深，嚴重阻礙了全民健身運動的普及和發展。而現實情況是，我國很多學校體育場館資源存在大量閑置，并沒有得到合理有效的配置和利用。據全國第六次體育場地普查數據顯示，我國現有體育場館資源60%以上分布在學校，但對外開放率僅為29%[2]。

學校體育場館作為服務全民健身的重要物質載體，肩負著新時代滿足人民大眾健身需求的重任。為了提高學校體育場館對外開放率，從國家到地方都出臺了一系列的激勵、優惠政策，如國家出臺了大型體育場館免費或低收費開放財政補助政策、水電氣費減免政策、土地稅費優惠政策[3]等，地方也采取了完善安全管理制度、實行保險制度、建立校領導責任制度、創設先進學校評選優先制度、推行學校和社區協同管理+第三方托管相結合管理模式[4]等措施來促進學校體育場館對外開放，但實際上我國學校體育場館共享率卻不到30%。學校體育場館運行模式的選擇直接關系到我國學校體育場館資源的配置效率。因此，首先要明晰當前我國學校體育場館運行模式與運行機制及其內部結構，并分析其在服務全民健身中面臨的現實阻礙，才能探尋出切實可行的推進路徑，促進全民健身運動高效發展。

1.2 學校體育場館的運行模式與運行機制

當前，依據產權屬性，我國學校體育場館可分為公立學校體育場館和私立學校體育場館。2017年智研咨詢發布的《中國體育場館行業發展現狀分析報告》顯示，學校體育場館產權有近60%屬于國家和集體，僅有35%屬于企業和個人。占大多數的公立學校體育場館的對外開放政策在很大程度上影響著場館資源的配置與社會共享的效果。我國現行的學校體育場館運行模式都是在國家相關法律、政策的引導下，由地方學校體育場館主管部門依據各學校的實際情況因地制宜施行的?，F階段我國學校體育場館運行模式主要有三種。一是政府模式，以政府的力量來配置學校體育場館資源，實現政府主導，從上而下推動學校體育場館運行和發展；二是市場模式，部分學校自發地依靠自身和市場機制的調節，自下而上實現學校體育場館資源的優化配置；三是政府—市場合作模式，政府和學校、市場相結合，共同促進學校體育場館的運行和發展。對三者作簡要橫向比較，政府模式有利于實現對學校體育場館運行的整體宏觀調控，但不利于從微觀層面調動學校體育場館運營的積極性；而市場模式正好與政府模式相反；只有政府—市場合作模式較好地實現了兩者的優劣互補，宏觀和微觀層面的結合可以更好保障學校體育場館的良好運行[5]。

學校體育場館運行機制是指學校體育場館制度各要素之間相互作用的方式及其功能和結構配置關系的總稱。學校體育場館運行機制是引導學校體育場館運行和管理決策，制約體育場館運行中的人、財、物等相關活動的基本準則，其內部各要素之間的結構關系影響到學校體育場館資源優化配置的效率。學校體育場館運行機制內部結構由管理機制、安全保障機制、反饋機制、政策導向機制、資金扶持機制、評估考核機制等子機制組成[6]。在學校體育場館服務全民健身過程中，各子機制相互聯系、相互促進、相互融合，共同保障學校體育場館的有效運行。其中，政策導向機制對于學校體育場館運行進行宏觀調控，推動學校體育場館服務全民健身規范、有序、合法的開展；安全保障機制為學校體育場館安全運行保駕護航；資金扶持機制通過政府提供專項補貼，拓展融資渠道為學校體育場館正常運行提供資金支持，解決學校體育場館服務全民健身的后顧之憂；管理機制創新思路、優化管理，提升學校體育場館服務全民健身的共享效率；反饋機制暢通反饋渠道，收集反饋意見，使學校體育場館資源合理配置，優化服務全民健身工作；評估考核機制發揮監督改善的作用，是實現學校體育場館良好運行的根本保證。

2 我國學校體育場館運行機制在服務全民健身中存在的障礙

2.1 運行的支撐點不牢

2.1.1 運行的體制不健全

一個國家體育事業的發展取決于科學、合理的體育管理體制和管理辦法。我國過去受計劃經濟的影響，體育實行舉國體制，學校體育場館資源的建設和發展均由政府統一規劃和配置。在學校體育場館服務全民健身的運行過程中，政府不僅是體育場館運行的主導者，而且是提供場館服務的壟斷者，其服務體制基本上是“一元”的。相關統計顯示，截至2015年，在被調查的150座體育場館中，有67%的場館都是由財政撥款建設的，仍屬于傳統事業單位性質的比例占53.4%[7]，這一定程度上保障了學校體育場館的正常運行，但也造成了政府財政負擔過大、學?！暗?、要、靠”思想嚴重等問題，很大程度上影響到學校體育場館服務全民健身的質量與效率。

隨著市場經濟的不斷成熟和深化，政府主導的管理模式弊病漸顯，已經落后于實際的發展需要。當前大多數學校體育場館，尤其是公立學校體育場館仍然采用事業單位管理體制和政府主導的發展模式，這使學校體育場館在服務全民健身的運行中缺乏方向性、主動性。盡管國家針對學校體育場館對外開放出臺了《全民健身條例》《“健康中國2030”規劃綱要》《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》等一系列文件，但是沒有形成學校體育場館運行的分工協作、規范管理和問責制度，也沒有形成可持續的財政支持制度，事實上造成了學校體育場館運行機制服務全民健身指標的軟化，影響到服務的效率。

2.1.2 運行的機制不完善

學校體育場館作為服務全民健身的重要載體，其運行的機制是否完善直接關系到服務全民健身的質量。實際中，我國多數公立學校體育場館都是在政府的主導和推動下進行資源配置及運行的，學校始終處于被動服從的地位。由于缺乏完善的考核評估機制和激勵機制，部分學校體育場館在服務全民健身的政策執行上表現不積極。私立學校體育場館大多遵從市場規律，將經濟利益放在首位，對于服務全民健身的公益事業缺少積極性。隨著市場經濟發展的深入，政府職能也在發生轉變，部分公立學校、政府和企業合資的學校體育場館在逐步采用政府—市場合作的運行模式，具體來說包括委托經營、服務外包、租賃經營等，通過分離體育場館所有權和經營權，借助職業機構的專業優勢，提高體育場館的運營水平。如浙江的“慈溪模式”，政府引入社會組織參與協同管理，表面上是委托體育社會組織進行運營，但實際上是構建起政府、學校和體育社會組織共同參與的協同治理機制[8]；上海的“楊浦模式”，政府通過購買將學校體育場館對外開放的日常管理工作委托給“社區體育健身俱樂部”這個公共服務機構負責；江蘇的“太倉模式”，政府委托專業的體育公司來運營學校體育場館，服務人民群眾的健身需求。這些都一定程度上提高了學校體育場館的社會共享效率。但由于缺少健全的監督機制和信任機制，部分學校體育場館運行出現了“搭便車”“損公肥私”等問題，嚴重影響到學校體育場館服務全民健身的效果?？傊?，我國學校體育場館運行體制在變革，相應的配套機制卻沒跟上，在服務全民健身過程中發生體制與機制的失衡、理論與實踐脫節的問題，對學校體育場館社會共享造成了阻礙。

2.2 運行的推動力失衡

學校體育場館服務全民健身的推動力既有政府宏觀調控，也有居民體育健身需求的拉動。宏觀調控包括國家在政策上的傾斜、經費上的投入、社會共享方式的變革等。大眾體育健身需求拉動指隨著大眾體育健身需求、精神文化發展的內在需求增加，其對學校體育場館服務全民健身起到有力的反向刺激與拉動作用。

但當前學校體育場館服務全民健身過程中，存在上層推動力不充分、下層推動力過度的失衡狀況，具體體現為：①學校體育場館服務全民健身供給不均衡。有數據顯示，我國東部、中部、西部地區的體育場地數量供給存在明顯的區域性差異(表1)，東部地區的學校體育場館社會共享的數量和面積明顯高于中西部地區。②學校體育場館服務全民健身的作用發揮不充分。雖然國家出臺了一系列相關政策文件，但實際很多學校體育場館，尤其是中小學體育場館執行政策不徹底、落實不到位。很多體育場館的對外開放附加各種限制條件，如限時、限量、限館，并未做到真正意義上的社會共享。第六次全國體育場地普查數據顯示，我國教育系統場地66.05萬個，對社會開放的只有20.92萬個，其中全天候開放的只有5.61萬個，僅占教育系統場地總數的8.49%[2]。③學校體育場館服務全民健身的供給方式不豐富?，F階段，隨著全民健身運動的不斷深入，大眾健身需求更加多樣化。而實際中，學校體育場館受場館種類、開放時段、管理制度等方面的影響[9]，有的僅周六和周日上午對外開放；有的只對外開放室外場館，禁止開放籃球館、羽毛球等室內場館；有的只負責提供場地設施，要求健身群眾自備運動器材和裝備等等，難以滿足大眾健身的多元化和個性化需求。

表1 我國東、中、西部地區體育場地分布情況

2.3 運行的保障系統不完備

在學校體育場館服務全民健身過程中，如何在提高對外開放率的同時，做到維持正常的教學秩序，防止或減少意外事故的發生，確保學校體育場館正常運行，建立科學完善的保障系統是關鍵。而目前相關保障系統尚不健全，如政策供給不充分、政策落地性不強、監督評估機制不健全、激勵機制不完善、宣傳機制和信任機制不全面。

從宏觀層面看。雖然國家出臺了一系列的學校體育場館對外開放政策，但對于學校體育場館服務全民健身過程中的結構、布局、組織等政策供給不足，亟需補齊政策供給短板。如2009年國務院出臺的《全民健身條例》中只提出“公辦學校應當積極創造條件向公眾開放體育設施，國家鼓勵民辦學校向公眾開放體育設施”，2012年國家發改委頒布的《“十二五”公共體育設施建設規劃》中僅提出“創造條件，鼓勵和引導學校、機關、團體和企事業等單位的體育設施對社會開放”，2016年國家體育總局發布的《體育發展“十三五”規劃》中也只提出“鼓勵機關、學校等企事業單位的體育場館設施向社會開放”等，這些政策規定都過于宏觀，也多停留在鼓勵的層面上。從中觀層面看。學校體育場館服務全民健身的政策落地性不強。自2009年頒布實施《全民健身條例》以來，全國各省市基本都制定了學校體育場館服務全民健身相關政策，但在具體的實踐過程中，由于監督評估機制不健全、激勵機制不完善，部分學校僅僅是做做表面開放工作，在應付完上級檢查后便關閉場館，還有的學校達不到公示的開放時間，開門晚閉館早等，這些都反映政策并未得到有效的落實。從微觀層面看。由于宣傳機制、信任機制、安全防護等保障系統不健全，在學校體育場館對外開放中經常出現亂丟垃圾、損壞器材、安全傷害事故等現象。這些都在一定程度上影響到學校體育場館的社會共享效果，制約了全民健身運動的可持續、高質量發展。

3 我國學校體育場館運行機制在服務全民健身中的推進路徑

3.1 完善體育場館運行體制機制

3.1.1 深化體制改革，增強運行活力

《體育產業發展“十三五”規劃》指出，對行政機關和事業單位所屬的體育場館，推動“所有權屬于國有，經營權屬于公司”兩權分離的管理體制改革，以緩解學校體育場館服務全民健身中的供給矛盾。具體操作層面上，調整學校體育場館的所有制結構，實行經營權和所有權分離。將全國的學校體育場館資源所有權交付國家發改委，由國家發改委牽頭，國家體育總局、教育部共同參與組成國家學校體育場館設施領導小組對全國學校體育場館資源進行總體調配和管理。國家學校體育場館設施領導小組委托專業的體育資產管理公司負責具體的運營業務。以此下推，由地方發改委牽頭成立地方學校體育場館設施領導小組，并委托地方體育資產管理公司對地方學校體育場館資源進行合理配置。學校根據自身教學和訓練任務的需要，向所在地區的發改委報告學校體育場館數量和使用時間。而在學校體育場館閑暇時間段，則會向社會有序開放。由地方體育資產管理公司安排相應的管理、指導和服務人員提供服務，同時接受人民群眾的監督。

但要注意，學校體育場館具有一定的特殊性，主要任務是服務于學校的教學訓練工作。一方面，要充分發揮體育資產管理公司這個體育社會組織的核心管理作用，由其負責聯系政府、學校、社區等各方參與主體，共同參與學校體育場館的運營和管理?？梢岳没ヂ摼W技術，搭建智能化場館管理平臺，對學校體育場館的使用情況實時監控，提供精細化服務，及時、合理、高效地調配學校體育場館資源，更好地服務學校教學和社會大眾需求。另一方面，要加強政府財政部門的保障作用，設立專門的學校體育場館服務基金，用于場館的改造升級、維護和場館開放運營的補貼，為學校教學和對外開放創設良好的軟硬件條件。

3.1.2 建立供給主體多元競爭機制，完善運營體系

在學校體育場館服務全民健身實踐中，只靠政府的力量遠遠不夠，要引入供給主體多元競爭機制，完善運營體系。這樣不僅可以打破傳統的政府壟斷地位，分擔政府財政壓力，而且可以實現資源互補，彌補運營短板，提高全民健身服務的質量和效率。當前，我國學校體育場館服務全民健身供給主體包括政府、企業、第三部門(基金會、紅十字會、社區自治組織等公益組織)。首先，要明確多元供給主體間的競爭層次和目的。第一層次是“公公競爭”，即政府各單位或機構之間的供給競爭?！肮偁帯钡哪康氖谴蚱茐艛嘈缘募信渲茫稚⒐┙o服務，促使政府各單位或機構進行內部競爭。第二層次是“公私競爭”，即政府和企業之間的競爭?！肮礁偁帯钡哪康氖谴蚱普畨艛喔窬郑尪喾N市場主體參與進來，產生鯰魚效應，攪活市場活力，提升整體服務質量。第三層次是“私私競爭”，即企業之間的競爭。其目的是通過企業之間競標，最大限度提高資源配置效率。第四層次是第三部門與政府、企業之間的競爭。其目的是發揮社會公益團體的公益、自愿、專業等優勢，結合社會大眾健身的個性化和多元化需求，因地制宜地為百姓提供便利、實用的全民健身服務。其次，實現多元主體間的優勢互補。政府、企業和第三部門各具優勢，應充分發揮政府作為決策者、組織者、管理者、監督者的功能與作用，為企業和第三部門提供政策、制度上的保障，防止學校體育場館服務全民健身過度市場化；同時，完善企業的有效激勵機制、管理機制，發揮第三部門形式多樣、滲透性強、靈活機動的優勢，補齊政府在提供學校體育場館服務全面健身中的供給不足、配置不優的短板，最大限度地滿足全民健身需求。

3.2 均衡運行推動力，加大供給側結構性改革力度

《“十三五”規劃綱要》指出，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化需求。要進行供給側結構改革，有效提高與群眾健身需求側的契合度，最大限度地優化配置學校體育場館資源，實現供給側和需求側雙向均衡發力，推進學校體育場館服務全民健身的長效、穩定運行。

第一，深化制度供給。進一步貫徹落實黨的十九大精神，推進簡政放權，放管結合，優化服務改革，增強政府公信力和執行力，不斷增加制度供給，為學校體育場館服務全民健身營造良好環境。一方面，加強政府的監督和服務職能，放寬群眾或社會團體舉辦賽事的審批權，鼓勵社會力量舉辦賽事；另一方面，推進政府在監管、服務、信用等方面的政策供給力度，為學校體育場館服務全民健身運行提供政策保障。

第二，優化場地供給。圍繞推進“五位一體”的總體布局，以滿足群眾健身需求為落腳點和出發點，加強學校體育場館建設的土地要素供給，合理規劃和布局學校體育場館服務全民健身點和練習點。均衡經濟發達地區與落后地區、東部與中西部地區、城市與農村之間的學校體育場館資源供給布局。同時，加強場地設施供給形式多元化發展，根據不同地區、不同健身人群的健身需求，提供不同的健身場地設施。

第三，堅持創新驅動，豐富市場供給。全面貫徹落實《體育發展“十三五”規劃》提出的創新發展的基本理念，充分發揮市場主體的創新作用，大力培育學校體育場館服務全民健身的新模式、新平臺、新科技，開發更多符合大眾體育健身需求、形式豐富多彩的產品和服務。①拓寬融資渠道，增加社會資本供給。鼓勵社會資本投資學校體育場館建設和運營，積極探索基金會管理、體育俱樂部管理等學校體育場館運營管理新模式，充分利用移動互聯網、物聯網等新技術，構建“智慧場地”服務全民健身平臺，讓群眾實時共享學校體育場館服務信息。②培育市場主體，促進產品供給形式多元化。推進體育類社會團體、基金會、民辦非企業單位等社會組織的發展，鼓勵其參與進來，通過市場化的方式打造一批運動休閑與相關服務高度融合的全民健身服務中心，擴大全民健身附屬產品供給的豐富性，吸引更多人參與，促進全民健身運動項目的多樣化發展。③挖掘體育場館文化，增加文化供給。體育場館不僅是舉辦各種比賽、大眾健身的場所，更是一個傳承體育文化，讓人獲得集體感和榮譽感的歸宿地。一方面，應突破傳統模式，建立雙重體育場館文化展示體系，將體育場館有形的“物”(運動員雕塑、球衣、球拍等)和無形的“物”(感人事跡、勵志格言等)相結合，形成一整套體育文化展示體系[10]。在體育場館設置獨立的體育場館文化博物館或閱覽室供人參觀。另一方面，依托數字媒體、互聯網技術，建立動態的體育場館文化展示平臺，擺脫過去依托實物展示、解說形式單一的弊端，發展文字、圖片、動畫、視頻相結合的動態展示體系[11]。通過構建體育場館文化展示體系，推進體育場館文化供給，從精神層面引領全民健身的可持續發展。

3.3 建立完善的運行保障系統

第一，要強化政策落地，完善政策供給機制。不僅要關注宏觀政策的制定和優化，而且要強化政策的落地和執行。宏觀層面上，政府應進一步優化學校體育場館服務全民健身的布局、結構、組織、保障等方面的政策，加大相關政策的供給力度。微觀層面上，要加大對學校體育服務全民健身的財政投入力度，制定相關的稅費優惠政策等。

第二，要完善領導協調機制。一方面，成立由國家發改委牽頭，國家體育總局、教育部共同參與組成的國家學校體育場館設施領導小組，統一優化配置學校體育場館資源。另一方面，各省市(區)成立由省市(區)領導、體育局、教育局相關負責人督促下校長負責的學校體育場館服務全民健身領導小組，聯合公安、財政、衛生、街道、社區等部門，共同推進學校體育場館服務全民健身的協調工作。

第三，要完善安全保障機制。排查、梳理學校體育場館服務全民健身過程中，可能發生的安全傷害事故、財產安全等問題，建立應急事件處理制度、安保制度和參與人投保制度，如無錫江陰市財政局為開放的學校統一購買了3 000元/年的公眾責任險。

第四，要完善管理機制。深入貫徹落實《全國體育人才發展規劃(2010—2020年)》，鼓勵校企合作，加大力度培養復合型體育管理人才。引入現代企業管理理念和管理辦法，制定學校體育場館服務全民健身運行管理制度。在體育場館運營管理中引入強制性招標(CCT)政策，分離學校體育場館的所有權和經營權，充分發揮專業機構的優勢，提高學校體育場館的運營管理水平和服務全民健身效率。

第五，建立激勵和監督評估機制。建立第三方監督評估系統，把學校體育場館服務全民健身工作的實效納入到“示范?！焙臀拿魃鐓^、單位的考核中。同時，對實施效果好的學校給予一定的獎勵，以提高其服務的積極性，進而形成良性循環。

第六，要構建信任機制。建立信任機制不僅會簡化場館供求雙方的交易流程，提高學校體育場館共享效率，而且可以規范學校體育場館服務全民健身運行的秩序。其一，通過移動互聯技術建立誠信數據庫，促進市場經濟信任體系的完善。其二，搭建社會信任互動平臺，完善風險保障機制，實現共享方式多元化。其三，動員政府監督部門、體育行政機構、企事業單位、社會團體等進行綜合聯防，不斷完善信用獎懲機制。其四，加強道德與法律的宣傳、教育工作，讓誠信文化滲透到學校體育場館服務全民健身的各個環節。