基層涉農建設資金審計全覆蓋的維度選擇

劉錫平

[摘要]針對“三農”建設的長期性和建設內容的多樣性，如何做好審計監督覆蓋工作，是基層審計長期面對和探索的重要問題。本文基于這一視角，闡述了如何把握多樣化，分析了覆蓋的必然性和增強審計方式的適應性。

[關鍵詞]農業農村? ? 審計全覆蓋? ? 基層審計? ? 維度選擇

黨的十九屆五中全會在“十四五”規劃建議中明確要求，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，并強調要保持財政投入力度總體穩定。中央農村工作會議也特別強調要全面推進鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。中央的戰略決策，體現了“三農”工作重心的歷史性轉移。全面推進鄉村振興落地見效，既要把黨和國家的政策決策落到實處，還要有相應的財力作為支撐和保障。在國家保持財政投入力度總體穩定的大前提下，如何對“三農”投入實現審計全覆蓋，確保財政資金發揮應有效益，需要基層審計加以深入思考和積極探索。

一、“三農”資金管理使用的特點

首先，農業農村建設具有長期性。我國是個農業大國，農村人口多，人均耕地少，農業產出與社會需求長期矛盾突出。新中國成立以來，黨和國家就把農業問題作為國民經濟的基礎抓在手上，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。黨的十八大以來，始終堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，始終堅持農業農村優先發展。堅持農業農村優先發展的總方針具有內在的長期性和重點性，基層審計服務“三農”建設，必須把握和順應這一趨勢和特征。

其次，“三農”建設項目追求質效性。農業農村農民工作是一項系統工程，在全面推進鄉村振興戰略的落實中，既需要突出提高農業質量效益和競爭力，又明確要求必須堅持綠色發展和建設農業現代化，總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。實現這一目標，不僅需要國家保持財政投入力度的總體穩定，而且亟須相繼建設與既定目標相適應的農業農村發展項目。因此，在“三農”建設中，既要在建設的“量”上保持針對性和投入的穩定性，又要在建設項目的“質”上有優先性和保障性，還要在建設項目的“效”上保持可行性和安全性。由于各地情況不同，涉農建設項目差別較大、進度不一，涉農建設項目的質效問題普遍引起當地農民和社會公眾的關注。基層審計在服務“三農”和跟進監督中，必須認清和把握這一形勢和焦點。

再次，涉農資金管理存在多重性。在農業農村發展中，既有農業產業和支持保護項目，又有涉及農業農村發展的基礎設施建設項目，還有關系到農業農村發展的綜合服務與科技推廣項目等，這些建設項目是由各級財政預算投入的，尤其是按照事權和支出責任劃分后，中央財政預算投入占比最大。農業農村相關建設項目是由不同部門謀劃、設計和主管的，隨著部門對項目建設的主導和管理，有的建設資金由財政部門直接撥付到基層或建設單位，有的由財政部門撥付到相關部門管理和使用，還有的由上級相關部門另行管理和下撥使用。這種預算資金的管理使用既有多重性又有分散性，多重性的管理格局和形式，極易在管理使用環節發生問題，亟須審計與相關部門加大風險防控措施和監督力度。

最后，涉農建設資金亟須約束性。堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，是黨中央總結歷史經驗和根據國情作出的長遠謀略和決策。根據農業農村優先發展的歷史定位，國家投入“三農”的財政預算在穩定的同時還會不斷擴大增幅，以確保“三農”健康發展和實現農業現代化的目標。但是，國家對“三農”投入的預算資金，需要保證資金內在的經濟效益、社會效益和生態效益。特別是在新的歷史時期，不僅要對預算資金實行績效管理，追求效益最大化，而且特別強調要強化預算約束，其根本目的就是通過預算約束達到績效管理和實現應有效益的目的。審計部門須理解和把握涉農建設資金的預算約束和績效管理的態勢，有針對性地強化審計監督。

二、“三農”資金審計全面覆蓋的必然性

一是審計全覆蓋是推動“三農”政策決策落實的必然。為確保鄉村振興戰略的全面實施，國家還將陸續出臺強農惠農富農政策和決策。黨和國家的政策決策以及財政預算資金成為推進農業農村優先發展的有力保障和支撐。地方能否著力推進鄉村振興，關鍵看地方是否實施有效措施推進“三農”政策決策的落實，以及是否有針對性地推進“三農”建設資金的績效管理。要實現基層黨委政府和縣直相關部門在“三農”建設中積極作為、勇于擔當、優先謀劃，有效途徑就是加強常態化、重點性、全覆蓋式的審計監督，通過揭示問題與矛盾，促使地方政府能夠正視問題和采取措施加大審計整改力度，從而促使各方齊心協力推進鄉村振興戰略的實施。

二是審計全覆蓋是推動涉農資金績效管理的必然。“三農”建設資金中的國家投入占比最大，主要是通過專項資金、轉移支付等形式下撥到縣級財政部門，按照法律法規和政策要求，涉農預算資金有的必須按照既定用途或預算科目管理使用，有的明確了可以捆綁使用，特別是基層涉農建設資金基本上是多頭管理、分類使用、一并決算，這就為總體績效管理增加了難度。基于這種情況，涉農預算資金的管理使用亟需規范和強化常態監督。因此，在全社會重視農業農村的大環境中，需要基層審計立足服務農業農村優先發展這個大局，在地方黨委政府的統一領導下，最大限度地對“三農”建設資金實行審計監督全覆蓋。

三是審計全覆蓋是推動健全投入保障機制的必然。鄉村振興是長期的戰略任務，需要持久的資金投入作為基礎保障。為推進農業農村現代化，必須從當地實際出發，健全和完善多元投入保障的機制制度，加快形成政府財政投入為主導，金融、行業和社會資本多元投入的基本格局。因此，審計監督就成為推動健全完善多元投入保障機制的必然?；鶎訉徲嬕袑嵃盐者@種客觀社會需求，堅持對“三農”建設資金全覆蓋式的審計監督，針對發現和揭示的矛盾與問題，提出科學的整改措施，從而加快多元投入保障機制在農業農村優先發展中發揮更大作用。

四是審計全覆蓋是維護農民切身利益的必然。推進鄉村振興戰略和加快推進農業農村現代化，是黨和國家為廣大農民謀利益、促進全體人民共同富裕的一項重大舉措。維護和發展農民群眾最現實的利益已成為審計工作價值取向的必然?；鶎訉徲嬕浞掷脤徲嫳O督手段，始終堅持以農民為中心，嚴肅查處農業農村建設資金管理使用中的違法違紀和損害農民切身利益等問題，用審計成果和審計整改監督的方式回應農民群眾的關切，推動農民和全體人民共享改革發展成果。

三、增強全面覆蓋審計方式的措施

一是針對審計全覆蓋注重審計計劃性。由于多種因素的制約，基層涉農建設資金審計全覆蓋的實際效果并不理想?；鶎訉徲嬓枰匈Y源、集中力量，選擇涉農資金管理使用推進審計全覆蓋。要結合當地實際，以農業農村現實的財政投入為審計主線，堅持涉農資金審計的計劃性，明確審計全覆蓋的目標要求，統籌人力資源，科學組織分工，全程質量控制，確保農業農村優先發展資金審計有序跟進、全面覆蓋。要及時總結涉農資金審計全覆蓋的經驗教訓，不斷完善審計組織方式，加大審計過程管理。

二是開展網上巡查增強監督靈活性。地方政府機關和事業單位不斷加強信息化建設，縣級設立了政務信息平臺，涉農部門與政府聯網互通程度不斷提高，農業農村發展信息日趨透明化?；鶎訉徲嫗楦玫胤辙r業農村優先發展工作，要充分利用現有信息化設備和科技資源，按照涉農資金審計全覆蓋的目標要求，積極開展網上巡查監督工作，提高審計監督工作的針對性和靈活性、及時性。同時，通過網上跟蹤巡查，及時反饋巡查出的突出問題，以利于跟進審計整改。為整體推進基層審計的網絡審計水平，上級審計機關要有針對性地強化對基層的科技培訓工作，提高基層的科技應用能力，為審計全覆蓋奠定堅實的科技基礎，提高審計效率和效果。

三是利用數據資源提升審計科學性。當前，基層審計要以落實“十四五”規劃為契機，以創新驅動發展為動力，嘗試利用大數據資源增強審計工作的科學性和創新性。要將利用大數據資源開展審計工作納入年度工作計劃，在積累經驗教訓的同時，逐步向深層次推進。在涉農資金審計中，要由專人專責采集相關大數據或利用數據進行分析，從大數據中發現或揭示存在的突出問題。一方面可以利用同類項目的大數據，從整體上進行綜合分析和研判;另一方面可以選取具有代表性的重點項目，利用既有數據進行審計分析，找出有規律性的東西，以提高審計效率和增強科學性。

四是推行縱橫組合形成審計聯動性。農業農村工作涉及范圍廣、建設項目多，省級以下各級審計機關負有共同的監督與服務責任，既需要省級審計機關加大統一組織力度，又需要從實際需求出發創新和完善組織方式。為有效擴大“三農”工作審計覆蓋面，當前亟須推進縱向和橫向多種形式的組合，形成與任務相適應的聯動性，增強審計監督合力。在縱向上，要在不斷擴大“上審下”比重的同時，采用上下組合、以上帶下、跨區域組合等形式開展審計，提高效率，擴大覆蓋面，力求公正，從而更好地服務“三農”建設。在橫向上，要積極探索國家審計與內部審計合作配合的審計路徑。要充分利用涉農部門和鄉鎮內審熟悉情況和履行監督的優勢，既可以選擇國家審計為主、內部審計配合，又可以采取國家審計與內部審計共同開展的組織方式，大力探索或創新審計組織方式，盡快適應新形勢新任務和社會對審計工作的客觀需求。

（作者單位：吉林省安圖縣審計局，郵政編碼：133600，電子郵箱：lxp13843334043@163.com）