新形勢下政府績效審計評價體系構建研究

牛菊芳 劉利

[摘要]開展政府績效審計評價是新形勢下推動服務型政府建設的必然選擇，也是國家審計深入發展的必然要求。然而，鑒于我國政府績效審計評價起步較晚、發展尚未成熟，評價體系仍處于初步探索階段，還存在評價內容不全面、評價結果客觀性有待提升等問題。新形勢下構建政府績效審計評價體系應通過制定科學、準確的評價目標，完善相關法律法規，加強審計人員隊伍建設等舉措，提升政府績效審計評價效能，進一步促進政府職能完善和推進服務型政府建設。

[關鍵詞] 國家審計? ? 政府績效審計? ? 評價體系

本文系西南民族大學2019年中央高校基本科研業務費專項資金項目“新形勢下政府績效審計評價體系構建研究”（2019SYB70）階段性研究成果

一、引言

推進國家治理體系和治理能力現代化建設，是新形勢下完善中國特色社會主義制度體系和新時代深入推進改革開放應對風險挑戰的戰略性舉措，國家審計作為國家重要監督體系之一，對此發揮著重要作用，而政府績效審計是判定經濟效益、社會效益的重要尺度和衡量政府行為的重要標準，是現代政府職能變革背景下約束政府行為最有效的辦法之一。新形勢下政府績效審計工作相較于發達國家發展仍較為緩慢，尚未建立科學合理、可操作性強、指標全面、標準明確、成熟有效的審計評價體系。因此，構建新形勢下政府績效審計評價體系是完善政府職能的迫切要求，也是政府政務公開趨勢背景下經濟發展的客觀要求，更是推動政府績效審計服務于國家治理體系現代化轉型的需要。

我國政府績效審計工作起步相對較晚，目前處于探索發展階段。隨著審計機關對政府績效審計工作的重視，國家先后確立了構建中央部門預算執行績效審計評價體系和財政績效審計評價體系的目標。但從現有政府績效審計評估體系來看，尚未建立一套完整、具有參考意義、科學合理的評價體系，也沒有出臺明確規范的法律法規，導致政府績效審計工作進展滯緩。

二、存在的問題

（一）評價內容不全面

公共資金的使用結果和社會效益應是政府績效審計評價的重點，國外政府績效審計評價內容已從經濟效益（“2E”）發展為經濟、效率、效果、公平和環境（“5E”），但當前我國政府績效審計評價仍以財政收支審計為主，評價內容主要關注公共資金使用的經濟性、效益性和效果性，很少對社會效益情況進行評價。我國政府績效審計評價內容不全面，沒有將教育醫療、養老資源配置的公平性以及環境、民生、國家安全、公眾訴求等納入評價體系，也沒有將非財務指標、定性評價指標和反映審計對象未來發展價值以及風險預警指標納入評價指標體系。新形勢下，政府績效審計評價內容應不僅限于經濟效益，還應關注社會效益、公眾對于政府服務效率質量的滿意度以及影響政府績效的體制、機制、制度和政策問題。

（二）評價結果客觀性有待提升

評價結果的客觀性和準確度依賴于評價指標和評價標準，但當前評價指標尚不全面、評價標準尚未明確和統一，并且評價方法相對簡單，績效審計評價流程不科學，尤其是對社會效益的評價缺乏明確標準。同時評價標準是基于大量同行業、同地方、同性質的相關基礎數據進行加工測算而形成，而實際操作中績效指標相關基礎數據存在缺失，導致評價標準未能準確客觀衡量政府行為與政府職能履行情況。此外，由于缺乏成熟的政府績效審計評價體系，我國審計機關在對政府進行績效審計評價時主要依靠審計人員的從業經驗和主觀評價，導致審計結果偏離目標值，影響審計質量。

（三）評價體系規范化程度不高

目前，我國尚未出臺關于政府績效審計評價的法律法規，導致政府績效審計評價工作缺乏規范化和法律保障，不僅影響審計質量，還降低了審計機關的公信力。同時，我國尚未建立統一規范的政府績效審計評價體系，各地審計機關進行績效審計評價時所采取的評價標準、指標均存在較大差異，缺乏可比性，難以保證評價結果的客觀性。

（四）評價指標體系可操作性不強

當前審計機關在開展政府績效審計評價的實踐中主要參考目前僅有的企業績效和地方政府績效評估指標體系，但這兩套指標體系一方面是評價企業績效，不適用于政府部門，另一方面指標體系不夠完善，忽視了社會效益等，并且指標體系不夠靈活、可操作性低，在實踐中難以應用。

（五）政府績效審計評價缺乏應有的獨立性

當前相關法律將政府績效審計和財務審計糅合在一起，并未將績效審計作為一個獨立性的審計類型來安排，對于實施績效審計的流程方法、審計對象、審計內容和審計標準等也未作出明確界定，導致政府績效審計評價工作無法獨立開展，影響績效審計的客觀性和質量。

三、成因分析

（一）審計人員專業能力有待提升

政府績效審計工作具有特殊性，對審計人員綜合素質和專業能力要求較高，但在現實實踐中，審計人員基礎知識、理論儲備、專業能力、綜合素質、邏輯分析能力和實際操作能力與開展政府績效審計的要求不相匹配。以某省審計機關人員學歷統計調查為例，其中本科以上學歷占比67%（會計和審計專業占比70%，法律類、工程類、計算機類占比分別為5.9%、3.3%、2.1%）。從專業分布來看，我國審計人員知識結構較為單一，專業偏向于財務，缺少金融、財政、投資等專業人才，難以滿足新形勢下政府績效審計對復合型審計人才的需求。

（二）對政府績效審計認識不足

一方面，政府績效審計評價工作的順利開展離不開政策支持和公眾關注，但政府績效審計一直未得到相應重視，處于低水平發展階段;另一方面，審計機關對審計評價還缺乏全面的認識，具體表現為績效審計方法相對簡單，以比較、統計、圖表分析法為主，跨學科、跨領域的技術方法和數學建模、統計計量分析思維欠缺;新形勢下大數據、云計算、智聯網等科技尚未在績效審計領域全面推廣;評價多采用財務性指標和模糊性評價，較少采用非財務性指標和定量性評價。

（三）政府績效審計評價缺乏應有的基礎支持

真實、合法、有效、充足的數據資料和審計依據是科學、客觀、完整地反映政府活動和績效的重要保障，但在現實實踐中，我國財務系統內的違法違規行為仍然比較嚴重，導致財務資料和非財務資料完整性、真實性、合法性較低，審計證據不充分，審計結果不準確。同時，我國市場體制仍處于發展階段，社會信用體系還不夠成熟，對被審計單位的非財務資料獲取難度較大，造成原始審計資料缺失和信息不對稱性，使得績效審計評價效率和結果準確性下降。

（四）政府績效審計評價考核機制缺乏科學性

當前政府績效評價過多關注GDP硬性指標，導致政府職能“錯位”和“缺失”現象仍較為嚴重，還沒有充分運用財務預算收入、政府稅收、社會投資和民生保障、環境投入等政策手段實現經濟效益、社會效益最大化和生態環境保護目標，并且我國經濟評價考核機制以目標責任制、組織考察和工作檢查為主，評價方式多為單位上下級、同行業之間以及內部自身評議為主，呈現明顯的單向性特征，使得政府績效審計評價缺乏公眾的參與、監督和批評，導致評價目標偏離公眾需求。

（五）未確立統一、可操作性的政府績效審計評價標準

一方面，政府活動具有特殊性，其提供的公共服務不以營利為目的，政府工作成果難以量化，導致政府績效審計評價標準難以通過清晰的量化指標來確定，評價難度較大;另一方面，政府績效審計對象具有多樣性，不同的審計項目包含的目標、職責、提供的服務和管理方式均存在差異，依賴審計人員主觀判斷的審計方式導致審計標準和指標也存在差異，加大了政府績效的審計風險。

（六）政府績效審計評價法律制度不夠健全

相關法律法規規定了財政財務收支效益審計的監督職責，但并未對政府績效審計的目標、內容、范圍、標準、職責作出明確規定，導致被審計單位和其他部門的責任義務沒有法律約束力，一定程度上影響審計結果的獨立性、客觀性和公正性。

四、構建新形勢下政府績效審計評價體系的對策

新形勢下，服務型政府職能的轉變對政府績效審計提出了更高的要求，從審計角度科學評價政府績效是準確衡量政府活動實際效果、推進政府管理行為改善、促進政府公共管理水平提升的重要途徑。基于我國政府績效審計評價發展現狀，探索構建新形勢下政府績效審計評價體系，是客觀反映政府行為、科學評價政府績效、防范化解審計風險、推進政府目標實現的必然要求。

（一）明確評價目標和原則

1.制定科學、準確的評價目標。明確政府績效審計目標是實施審計評價的出發點和歸宿點。借鑒國外將經濟性、效果性、效率性、環保性和公平性作為政府績效審計評價目標的經驗，我國政府績效審計評價目標應是真實合法、社會效益和經濟效益兼顧。真實合法應要求政府績效審計評價體系能夠準確反映被審計單位的經濟活動和行為取得的效果，發現財務收支數據造假問題，充分發揮審計監督的作用;社會效益應作為政府績效審計評價的主要目標，這是建設服務型政府的必然要求，包含民生、社會保障、環境保護、國家安全等;經濟效益是確保經濟社會發展總目標實現的重要基礎，是社會效益的基礎。三大目標相互聯系、相輔相成。新形勢下構建政府績效審計評價體系應厘清三大目標之間的關系，綜合考量三大目標與審計工作所面臨的真實環境的相容性，在綜合權衡和結合實際的基礎上加以使用，避免出現評價片面的情況。

2.完善評價方法。新形勢下，審計理論已逐漸發展為風險導向審計，審計方法和手段也應與時俱進，政府內部監測評價和外部獨立審計評價相結合是開展政府績效審計評價的重要方法。一方面，政府各級部門應采取先進技術手段，對政府投入、活動及產出建立內部管理監測體系，實時分析行政的成效、影響和收益情況，為新一輪行政設計提供參考和借鑒。另一方面，審計機關應形成定期檢查政府行政執行情況的工作機制，并開展執行過程評價和政府行政完成后總結性評價。同時，為確保政府績效審計評價的公正性、準確性和合理性，還應引入第三方評價機構，可由政府部門牽頭通過遴選方式選聘外部專家提供專業技術支持，審計部門對評價方法、審計依據、資料來源進行嚴格規定，利用定期工作會議完善政府績效審計評價報告。

3.明確績效審計評價原則。政府績效審計評價體系的客觀性、公正性一定程度上取決于審計評價原則，新形勢下構建政府績效審計評價體系應遵循以下原則：一是科學性和可操作性相結合。可將創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念原則作為績效審計評價體系的一般原則，評價指標的選取、評價標準的設置應符合科學思維、具有科學依據，同時，在考慮科學性的基礎上，應重視可操作性，即審計評價體系的內容應清晰明了、易于表述理解，選取的評價指標應具有可獲得性、相關性，明確的評價標準應具有可比性、可驗證性。二是定性與定量相結合。對于可以量化的因素盡可能地設置量化評價指標，而對于無法量化的因素應運用定性的評價方法進行評價。同時，在政府績效審計評價的實踐中應將定性和定量相結合，防止出現片面化評價風險。三是全面性和重要性相結合。政府績效審計評價體系是一個含有不同層次、不同要素、多種因素相互聯系作用的綜合系統，在審計評價的實踐中應處理好全面性和重要性關系，即在收集審計資料和依據時既要根據審計對象特點全面收集相關因素指標、標準等材料，又要注重指標選取的代表性、典型性。四是財務指標和非財務指標相結合。新形勢下政府活動愈加復雜，傳統的財務指標很難反映未來發展狀況，難以全面客觀反映政府行為，應將非財務指標納入績效評價體系，彌補財務指標的缺點和不足，推進政府績效審計評價體系的科學化、合理化。

（二）制定評價指標及考核標準

1.構建完善的評價指標體系。評價指標是“評價內容的載體”，是“評價體系的核心”。政府績效審計評價指標體系要圍繞真實合法、經濟績效、政治績效、社會績效和發展績效五個維度的評價目標（見表1）來構建。

2.制定科學合理的評價標準。當前評價標準主要有國際標準、國家標準、行業標準、被審計單位自制的標準以及審計機關制定的標準等，鑒于評級標準的多樣性和政府績效審計的特殊性，新形勢下構建政府績效審計評價體系應在遵循以國際、國家標準和國家法律法規為最高標準的基礎上，充分與審計對象溝通，通過協商達成雙方都認可的評價標準，以確保最終審計結論的接受度和采納度。同時，由于審計內容和審計指標具有靈活性，評價標準也應具有動態性，能在符合客觀實際的情況下隨著外部環境變化而調整。此外，評價標準也應具有時間上的連貫性和空間上的可比性，以準確評價分析審計對象的管理成效和改善程度。

（三）重視審計過程和結果

1.強化審計分析以完善審計評價。強化審計分析過程是確保審計結果科學、合理、客觀的必要前提。基于上述評價指標的特性，應采取定性分析和定量分析相結合的分析方法，即在分析政府行為真實合法這一定性指標時，僅憑審計對象提供的數據資料、財務收支報表很難進行全面評價，可增加違紀違法懲罰頻次、違紀資金率等量化分析指標，實現評價結果的全面性和合理性。同時，新形勢下政府績效審計評價也應將平衡計分法評價模式和分層計分評價模式方法運用到審計分析中，通過建立評價模型實現評價結果的科學性。

2.強化審計結論總結梳理，確保評價結果科學、客觀。鑒于各個維度的單一評價指標形成的評價結果具有局限性，無法全面真實反映政府績效情況，應將各個維度的評價結果綜合起來進行總結梳理，即在對每一個維度深入分析形成審計結果的基礎上，將其視為一個整體進行綜合分析和總結，最終得到綜合性的審計評價結果。

3.促進評價結果的利用。一是政府部門應將績效審計評價結果納入政府年度考核、領導干部業績和選拔任用考核體系，提升審計評價結果的重要性。二是應建立政府績效審計評價結果公開制度，并建立配套的激勵機制，推進審計結果的利用。三是審計機關應借助新聞媒體、微信公眾號、講座論壇等形式積極宣傳普及績效審計的作用，加大對審計結果的宣傳力度，以爭取各方支持和信任，推進政府績效審計評價工作的深入開展。

（四）加強法律和人才基礎建設

1.完善相關法律法規。完善的法律法規是審計評價工作順利開展的重要保障，我國可根據現實國情，充分學習借鑒西方國家經驗，制定政府績效審計法律法規和相關準則。一是從立法層面制定政府績效審計法，確保評價流程、評價標準和評價結果具有法律依據。二是制定政府績效審計相關準則和操作指南，通過制定一系列標準規則和行動指南確保審計評價程序依照規章運行。

2.加強審計人員隊伍建設。新形勢下單一的會計、財務或審計人才已難以滿足現實要求，培養復合型人才成為新的方向。一方面，大學應在會計、審計等專業課程體系中加入計算機、經濟學、統計學、運籌學、數學等課程，為審計機關輸送復合型人才;另一方面，審計機關可通過外聘方式吸收專業人才和適當提升非審計類專業人才比例來改善審計隊伍結構，也可通過社會審計和內部審計力量來強化隊伍整體能力。同時，審計機關應建立常態化培訓機制，通過組織論壇、案例研討、技能培訓、專題演示等方式提高審計人員綜合素質和專業能力。

（五）注重經驗積累和大數據運用

1.加大審計評價實踐經驗積累。當前我國開展政府績效審計評價工作實踐經驗較為缺乏，應在公共財政、政府項目投資等重點領域開展政府績效審計評價試點，包含資金投入大、占比高、政策性強的部門，比如行政管理、科技教育、社會保障、國家安全等財政支出的重點部門，應從中選取具有代表性和典型性的項目開展審計評價工作，積累實踐經驗。

2.強化大數據審計在評價中的運用。一是持續完善審計數據平臺。由于我國績效審計信息系統尚不健全，大部分考核系統還處于只能由數據中心統一處理的系統模式，影響審計評價的效率，政府相關部門應配合審計機關搭建信息管理系統，審計機關應進一步整合內部審計和特派辦審計資源，構建全國統一的云審計數據庫平臺，提升審計效能。二是完善政府績效審計評價反饋系統，可通過大數據挖掘技術和多維度分析技術研發智能分析軟件，開展對評價指標和標準的智能模擬，根據政府行為的特殊性選取最適用的評價指標，并將分析后的指標匯總到管理績效評價系統、公共資源耗費評價系統等，再利用數據分析處理平臺形成可供參考的評價結果，提升審計評價效率和精準性。

（作者單位：西南民族大學商學院，郵政編碼：610041，電子郵箱：liuliemail88@sina.com）

主要參考文獻

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