淺析業(yè)主方如何做好新形勢下的長輸管道建設管理工作

劉正華 陳璨

摘 要：2019年12月9日，國家管網(wǎng)集團公司在北京掛牌成立，拉開了我國油氣體制改革的新篇章。對比歐美等發(fā)達國家的長輸管道里程，我國的長輸管道建設還有很大的發(fā)展空間。國家管網(wǎng)集團作為新時期投資主體，如何優(yōu)質(zhì)高效完成長輸管道的建設任務，是管網(wǎng)公司必須深入研究的課題。在系統(tǒng)總結(jié)梳理長輸管道建設管理模式的基礎(chǔ)上，對各種管理模式進行對比分析，提出“建管融合”管理理念，對后續(xù)長輸管道建設具有借鑒參考意義。

關(guān)鍵詞：國家管網(wǎng) 長輸管道 建設 項目管理

中圖分類號：F270

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-035-03

引言

國家管網(wǎng)集團主要從事油氣干線管網(wǎng)及儲氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設施的投資建設和運營，負責干線管網(wǎng)互聯(lián)互通和與社會管道聯(lián)通，以及全國油氣管網(wǎng)的運行調(diào)度。實行“管住中間、放開兩頭”的“X+1+X”經(jīng)營模式。管網(wǎng)公司作為投資主體，全面負責投資建設我國的長輸管道，同時在投資中也鼓勵引入民間資本，逐步推進市場公平開放競爭。

一、長輸管道項目管理模式發(fā)展歷程

（一）會戰(zhàn)模式

上世紀60年代，我國油氣管道建設開始起步。起初，主要采取會戰(zhàn)模式，即組建好指揮部后，從全國各地抽調(diào)人員，按照“勘探、開發(fā)、建設”齊頭并進的原則開展建設任務。在這樣的建設模式下，我們完成了從無到有的轉(zhuǎn)變，逐漸積累了人才隊伍，也積累了寶貴的精神財富。這種模式是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，現(xiàn)在已不適應項目管理需要。

（二）平行發(fā)包模式

隨著1988年中國石油天然氣總公司的組建成立，管道建設模式也逐步發(fā)生變化。國家逐步引入市場化運作機制，中國建設監(jiān)理制度也正式建立。“油公司”管理理念開始推行，國有大型集團公司開始組建專業(yè)化的子公司，實行業(yè)主責任制、建設監(jiān)理制和招投標制度。同時，參建涉及到的勘察設計、施工、監(jiān)理、檢測等承包商的權(quán)責義務逐漸明確，合同管理開始推開，DB、DBB、CM等模式也逐步開始在國內(nèi)興起。

平行發(fā)包模式有利于專業(yè)化分工的發(fā)展，有利于加快推進各項工作，業(yè)主方對于設計、采購、施工各環(huán)節(jié)均可直接參與管理，對項目的掌控程度較好，但需占用業(yè)主方的管理資源，需要業(yè)主方有較高的項目管理水平。在一些技術(shù)條件簡單、工程復雜程度低的項目較為適用。

（三）建管分離與EPC模式

進入21世紀后，三大油公司開始進行集團內(nèi)部的整合，分開主業(yè)與輔業(yè)、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)，并剝離企業(yè)的社會職能，開始與國際公司運行模式接軌。在這一階段，基本按照項目法人制、招投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制等國際通行做法實施。各大公司按照設計、采購、施工、監(jiān)理、檢測等均開始組建集團內(nèi)部的專業(yè)化子公司。同時，EPC模式、PMC模式、IPMT模式的獨立運用與組合運用呈現(xiàn)多點開花局面。在中石油內(nèi)部，實行集團內(nèi)部的建管分離，并大力推廣EPC模式，逐漸形成了EPC一體化發(fā)展模式。在中石化內(nèi)部，同步推進“E+P+C”模式優(yōu)化，并探索EPC模式。

建管分離的優(yōu)勢在于能夠?qū)崿F(xiàn)“專業(yè)的人干專業(yè)的事”管理理念，節(jié)約管理資源，有助于行業(yè)發(fā)展。但缺點在于建管兩個責任主體，在交接中容易出現(xiàn)問題。

EPC模式是目前國內(nèi)大力推廣的管理模式，有利于業(yè)主機構(gòu)設置，可以充分發(fā)揮EPC單位的專業(yè)優(yōu)勢及先進管理經(jīng)驗，減少設計采購施工各環(huán)節(jié)的問題。投資易于控制，風險可有效轉(zhuǎn)移。

二、國內(nèi)主要長輸管道項目管理模式簡介

作為國內(nèi)油氣長輸管道投資建設主體單位，中石油與中石化分別承擔了具有代表意義的西氣東輸與川氣東送管道，這兩條管道的項目管理水平，均反映了當時國內(nèi)領(lǐng)先的項目管理理念，因此本文重點介紹這兩條管道。至于其他的漠大線、蘭鄭長、澀寧蘭、忠武線、中俄東線、榆濟管道、新疆煤制氣管道、青寧管道、鄂安滄管道等，均是上述兩個管道管理模式的組合，本文不再贅述。

（一）西氣東輸管道

西氣東輸管道一線工程在2002—2004年間建設，設置項目經(jīng)理部，下面采取設計、采購、施工、監(jiān)理等平行發(fā)包模式，根據(jù)距離長度，設置不同的項目管理分部負責具體管理，同時創(chuàng)造性的開展了全球公開招標及監(jiān)理的中外合作，對國內(nèi)長輸管道建設項目管理起到了借鑒意義。

西氣東輸管道二線工程在2008—2012年間建設，采用“業(yè)主+監(jiān)理+EPC”項目管理模式，線路、站場、道路、外電等分開設置標段進行招標，也是EPC模式積累經(jīng)驗、走向成熟的階段。

西氣東輸三線工程于2012年開工建設，目前已完成西段和東段的建設。經(jīng)過了一二線的管理經(jīng)驗積累，在三線管理中采用了“PMT+EPC+屬地化”項目管理模式。其中PMT為業(yè)主方項目管理團隊，從中石油項目管理公司及西氣東輸屬地管理處抽調(diào)人員組成。EPC為總承包商，屬地化為西氣東輸屬地管理處，承擔施工期間的部分現(xiàn)場管理工作，這樣的設置，就規(guī)避了建管分離帶來的許多問題。

（二）川氣東送管道

川氣東送管道于2007—2009年間建設，由中石化投資建設，采取集團內(nèi)建管一體化模式運行。項目采取“IPMT+E+P+C”管理模式，借鑒EPC管理模式，按照模擬EPC管理的方式實施具體的操作管理。雖然是集團內(nèi)建管一體化，但在項目完工移交階段，運營接收單位發(fā)現(xiàn)了較多的遺留待整改問題。

三、建管分離模式優(yōu)缺點分析

（一）建管分離優(yōu)點

長輸管道由于其建設特點，往往投資巨大，且投資回收期較長，一般民間資本難以進入。長輸管道任務往往由三大油公司投資興建。作為大型跨國能源公司，三大油公司均在企業(yè)管理與項目管理上進行了探索。就集團而言，對于大型長輸管道建設項目，采取建管分離模式有以下優(yōu)點：

1.有利于提高項目管理水平。項目經(jīng)理部的人長期從事項目管理工作，在反復的項目管理歷練中，有助于加深對項目管理理論的認識，提高應用理論加強項目管理的水平。

2.有利于提高投資收益。建管分離模式下，建設單位與運行單位主體責任清晰，建設單位追求最短的工期完成項目，有利于投資管控。

3.有利于提高集團的整體競爭力。作為大型公司，在集團內(nèi)部實施建管分離有助于培養(yǎng)專業(yè)化的隊伍。如中石油成立的項目建設經(jīng)理部，專門負責集團內(nèi)管道建設，大大提高了建設效率。同時，在集團內(nèi)部可相應成立設計、施工、監(jiān)理、運行等專業(yè)化公司，通過加強內(nèi)部建設，提高各個專業(yè)版塊的管理水平，實現(xiàn)對內(nèi)建管分離，對外建管一體的最優(yōu)效果。

4.有利于推進項目管理創(chuàng)新。在國家層面，實行建管分離，可以充分發(fā)揮監(jiān)理公司、項目管理咨詢公司在工程建設中的作用，有利于國家層面項目管理的深入推進。

（二）建管分離缺點

遺留設計審查問題。在完全的建管分離模式下，如果在項目建設階段沒有確定運營單位，那么在設計審查階段，將會忽視許多影響后期生產(chǎn)運行的問題，這些問題設計一旦在現(xiàn)場建設完成，將對后期的運行管理造成影響，同時會增加維修改造成本。同時，由于設計標準更新，有些新的設計理念會對后期運維產(chǎn)生較大影響，這些設計理念一旦無法落實，將會影響后期運維。同時，對于建設單位而言，如果采取先進技術(shù)，會降低后期運維成本，但會增加工程投資;如果采用老技術(shù)，則會增加后期運維成本。

施工質(zhì)量難以完全監(jiān)督。在建管分離模式下，現(xiàn)場施工質(zhì)量主要由承包商和監(jiān)理管控，運營單位難以全程跟蹤施工管理過程。而且，目前我國國內(nèi)工程建設市場機制不夠完善，分包單位實力參差不齊，轉(zhuǎn)包或者違法分包嚴重，管道運營單位通常只能通過竣工驗收進行質(zhì)量控制，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也會影響正常交接。對后續(xù)投產(chǎn)帶來影響。

不利于實施管道完整性管理。建管分離模式下，由于運營單位沒有全程跟蹤建設，對于工程建設資料掌握不全，一些隱蔽質(zhì)量問題難以發(fā)現(xiàn)，給管道信息管理造成困難。在外協(xié)方面，施工單位在施工時為了加快施工，會采取一些臨時性的補償措施，待建設任務完成后，施工單位撤場，管道運營單位往往會成為地方居民索要補償款的對象，不利于后期管道保護。

工程保修實施存在困難。運營單位接管后，發(fā)現(xiàn)問題即使在保修期內(nèi)，反映給施工單位后，施工單位很難會在短時間內(nèi)響應，有時受設備動遷、人員組織等影響，會等待很長時間進行問題整改，一定程度上將影響管道的正常生產(chǎn)。

四、關(guān)于實施“建管融合”管理模式的建議

國家管網(wǎng)集團作為國內(nèi)干線油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設施運營商，承擔著國內(nèi)長輸油氣管道的投資建設、運維管理及生產(chǎn)經(jīng)營工作。因此，在新時代、新形勢下，管網(wǎng)公司要立足新起點，探索新的項目管理模式，綜合建管分離與建管一體化的優(yōu)缺點，探索“建管融合”管理模式。

（一）大力推行EPC管理模式

EPC項目管理模式引入國內(nèi)已經(jīng)有十幾年的歷史，經(jīng)過長時間的摸索，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。盡管在具體管理中，出現(xiàn)了一些問題，但EPC管理模式是項目管理發(fā)展的方向。國內(nèi)有實力的長輸管道EPC承包商屈指可數(shù)，更多的EPC承包商是臨時組建或者聯(lián)合成立，內(nèi)部成員在企業(yè)文化、隊伍磨合、管理理念等方面存在沖突，難以發(fā)揮EPC承包的最大效用。EPC模式中，最大的優(yōu)勢在于設計單位可以綜合考慮采購與施工需求，在符合設計要求的前提下，做出相對比較優(yōu)秀的設計，可以降低長周期設備或者施工措施不當給項目帶來的工期風險、安全風險。

（二）要貫徹落實項目的全局理念。

項目法人要在“工程建設和生產(chǎn)運行一盤棋”的系統(tǒng)觀念下開展管理工作，應用系統(tǒng)管理思維，統(tǒng)籌平衡設計、采購、施工、運維等各方面的投入與產(chǎn)出比，著眼于計算項目投入與后期運維成本的綜合平衡，堅決杜絕“竣工之日就是改造開始之時”的不良現(xiàn)象。

（三）要明確建管融合的管理界面

當前，國家管網(wǎng)已經(jīng)明確集團的油氣儲運設施工程項目投資主體為地區(qū)公司，長輸管道項目采取委托代建模式實施。由地區(qū)公司牽頭負責可研、前期工作的專項評價、項目核準等前期工作和最后的竣工驗收工作。集團下屬的建設管理分公司根據(jù)委托代建協(xié)議牽頭負責組織初步設計、建設實施、投產(chǎn)保駕和部分專項驗收等工作。

在這種情況下，地區(qū)公司與項目管理分公司的主體責任相對明確，但在具體操作流程中，還是要對各項具體業(yè)務流程進行梳理，全面理清項目自啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控、收尾各個階段的工作界面。

（四）要抓好集團層面的頂層設計

作為建管一體的集團公司，管網(wǎng)公司要做好頂層制度設計。比如在建管融合模式下，項目部的組織機構(gòu)如何設置，人員選聘如何實施，隊伍建設如何開展，投資管控的責任主體以及管控要求，項目檔案如何收集整理，風險防控如何實施？這些具體的問題要求集團必須抓好制度設計。在集團內(nèi)部，按照建管分離實施管理，即培養(yǎng)專業(yè)化的建設管理公司，培養(yǎng)專業(yè)化的運營管理公司。在大方向上，實行系統(tǒng)專業(yè)化分工，在具體項目上采取建管融合。按照上述理念，開展制度建設。

（五）建立健全項目建管融合組織機構(gòu)

要及時成立項目前期工作組。地區(qū)公司在履行前期工作責任時，要充分發(fā)揮地區(qū)公司優(yōu)勢，抽調(diào)人員成立工作組。同時，建設項目管理分公司，要根據(jù)工作進展，及時選派技術(shù)管理、專項評價和核準管理等關(guān)鍵崗位的人員進入前期工作組。

要明確建管融合項目部的資源配置。對于地區(qū)公司自建項目，要按照建管融合的原則組建項目部。對于委托代建項目，項目管理分公司要與地區(qū)公司成立聯(lián)合項目部。人員以項目管理分公司為主，地區(qū)公司為輔。

（六）要同步搭建工程建設信息化平臺

隨著數(shù)字化的發(fā)展，數(shù)字信息對于管道后期運行管理有著重要影響。集團公司應結(jié)合內(nèi)部管理要求，靶向打造數(shù)字智能化管道的目標，搭建集團內(nèi)通用的項目管理平臺，即把項目建設全生命周期的數(shù)據(jù)及時在平臺上留存，在平臺上實現(xiàn)項目管理信息系統(tǒng)，開展設計、采購、質(zhì)量、安全、變更等全流程管理。在項目建設完成后，將工程建設平臺數(shù)據(jù)庫與智能化管線數(shù)據(jù)庫進行對接，為實施管道完整性管理GIS系統(tǒng)、智能化生產(chǎn)系統(tǒng)做好準備。

（七）加強績效考核與監(jiān)督檢查

要打造全面系統(tǒng)的績效考核體系。集團主管部門要根據(jù)項目管理實際，科學制定項目考核指標，制定企業(yè)對建管融合后的項目部工程設計與技術(shù)、項目管理和生產(chǎn)準備等考核分解目標，壓實各方責任，確保集團各項決策部署到位。

強化過程質(zhì)量督查與安全督查。在項目啟動后，要采取飛檢形式，對項目的質(zhì)量安全管理進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

要深入開展投產(chǎn)條件檢查。加強工程建設與生產(chǎn)運行管理無縫銜接，深化地區(qū)公司與項目管理分公司對項目中交、交工和投產(chǎn)條件檢查工作標準，完善工作機制。在建設過程中，有針對性地開展投產(chǎn)檢查，嚴格履行“以查促改”，切實把好項目投產(chǎn)前最后一關(guān)。

五、結(jié)論

隨著我國油氣管網(wǎng)改革的深入推進，長輸管道建設必將掀開新的篇章。在新的歷史環(huán)境下，作為業(yè)主單位，如何履行好項目管理責任，實現(xiàn)管道建設與運維管理的雙贏，是管道從業(yè)者要認真研究的課題。通過對項目管理歷程的回顧，以及對歷史項目的對照，深入思考了建管分離與建管融合的優(yōu)缺點，并在系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)上給出了建管融合管理的優(yōu)化建議。要始終堅持管理創(chuàng)新，才能實現(xiàn)國家管網(wǎng)集團打造世界一流能源基礎(chǔ)設施運營商的目標。

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（作者單位：國家管網(wǎng)集團新疆煤制天然氣外輸管道有限責任公司 北京 100020）

（責編：若佳）