網約車行政監管困境及對策探究

王宇

摘 要：在“互聯網+”的諸多新興業態中，網約車是交通領域中的典型代表。但由于網約車的新穎性和獨特性，給行政監管帶來了極大的挑戰，主要是由于現行監管法律體系尚不健全，政府監管角色定位偏差以及監管模式滯后。為此，相關行政部門應當積極完善現行監管體系，政府需要由傳統的“管制型”向“服務型”監管角色轉變，并通過打造政企合作的雙重監管模式來實現我國網約車行業的有效監管。

關鍵詞：網約車 行政監管 政企合作

中圖分類號：F062.6 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-049-03

網約車是共享經濟模式下的新生事物，依托于云計算、大數據等新興技術，近年來在我國得到了迅速的發展。它的出現，不僅充分整合和利用了社會閑置車輛資源，同時極大地便利了民眾出行，具有經濟和社會的雙重效益。但與此同時，快速興起的網約車對傳統巡游出租車行業產生了巨大沖擊，引發了一系列的社會問題，給國家行政監管帶來了難題。如何通過有效的行政監管理順網約車市場與政府的關系，以此推動網約車行業的長效、有序和健康發展，成為了當前急需解決的問題。

一、網約車行政監管概述

（一）網約車的界定及特點

網約車即網絡預約出租汽車，在我國最早于2015年7月國務院發布的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》中提出。2016年7月，交通運輸部、公安部等7個部門聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）中對網約車做出了更為具體的界定，是指以互聯網技術為依托，整合供需信息，提供非巡游的預約出租汽車服務的車輛（參見《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第二條）。

我國第一個網約車運營平臺“易到用車”于2010年出現，隨著互聯網技術和智能手機的不斷發展和普及，滴滴打車、神州專車等網約車運營平臺也逐漸出現，網約車行業也在發展壯大。可以說網約車是時代的產物，同時也反作用于時代發展，具有跨越交通、信息和科技等多個領域的特點，具體表現為：第一，高效性。網約車通過互聯網技術精準、快速地將運營車輛和乘客需求加以匹配，減少了雙方的時間成本，并且大量私家車車輛入駐網約車平臺也提高了社會閑置車輛資源的利用率。第二，服務個性化。乘客在乘坐網約車之前可以根據自身需求選擇不同舒適度、價位等的個性化服務，運輸服務結束后，乘客可以對運輸服務過程進行評價，評價直接與司機的收入掛鉤。第三，交易數字化。網約車打破了傳統巡游出租車面對面支付的交易方式，通過線上交易與線下服務相結合的方式，順應了數字經濟的發展趨勢，使得交易更加便捷。

（二）網約車行政監管的內涵

網約車行政監管是指政府監管部門根據現行有效的法律、法規和規章，通過一定的行政監管模式，即行政監管部門在某種監管理念和原則基礎之上，運用不同監管手段和方法所構成的行政監管體系[1]，對網約車市場調節失靈的部分進行干預和監管，以保護網約車行業的發展。

具體而言，我國網約車監管依據主要有《行政許可法》《暫行辦法》和各地頒發的網約車管理實施細則等。監管對象主要是網約車平臺、車輛和司機，監管內容包括平臺運營及內部管理機制的合法性，車輛安全性能、服務質量、價格等方面，以及司機的駕駛資質。監管主體主要是各級人民政府，隨著網約車行業的發展壯大和國家“簡政放權”的提倡，讓政府將部分監管職權放權于平臺，使平臺參與網約車監管的呼聲也逐漸增多。

二、網約車行政監管的現實困境

（一）網約車行政監管法律體系不完善

1.《暫行辦法》局限性分析。《暫行辦法》的出臺結束了網約車為“黑車”的歷史生涯，首次賦予了網約車合法地位，是網約車行業的重大突破和進步。但《暫行辦法》自2016年施行至今，由于受部門規章的法律位階局限，該辦法就網約車經營的許可設定存有合法性質疑。

根據《立法法》和《行政許可法》的規定，規章可以在上位法設定的行政許范圍內做出具體規定，但不得增設行政許可。而根據《暫行辦法》規定可知（參見《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》第八、十三和十五條），只有《網絡預約出租汽車經營許可證》《網絡預約出租汽車運輸證》《網絡預約出租汽車駕駛員證》三證齊全，網約車經營者才初步具備網約車經營資格。所謂行政許可的設定實則就是對一般自由的剝奪，是一種設定普遍禁止的行為?！稌盒修k法》對“三證”的要求，未能尋得上位法依據，并且其本質上是對沒有“三證”的網約車經營者的經營禁止，屬于增設行政許可的行為?！叭C”對網約車經營者要求的合理性暫且不論，由于《暫行辦法》的部門規章屬性，“三證”要求的合法性存在缺陷，使得政府監管陷入“底氣不足”的困境。

2.各地網約車管理實施細則不足分析。各地為推進網約車行業發展和治理，紛紛出臺網約車管理實施細則，但內容規定在合法性和合理性上存有諸多不當之處。一方面，某些實施細則規定違反了上位法。我國《行政許可法》明確規定，省級政府規章不得限制其他地區的個人或企業到本地從事生產經營和提供服務，而部分城市卻規定網約車車輛須有本地牌照，司機須為本地戶籍，存有地方保護和就業歧視之嫌。另一方面，多數地方實施細則對車輛排氣量、車軸距等條件做出極其嚴格的限制，將大量本該符合網約車條件的車輛拒之門外，這些限制的合理性也值得探討。

（二）網約車行政監管中政府角色的定位偏差

網約車行政監管中政府監管角色的定位影響著整個行業監管理念和監管模式的選擇，對行業發展至關重要。在我國網約車發展不同階段下，政府的監管角色也在不斷地進行過渡和轉型。在網約車發展之初，政府尚未熟悉其發展規律，采取觀望的態度，監管力度甚微。在這樣的監管環境下網約車迅猛發展，大量的網約車涌入市場，引發了侵權乘客、漫天要件、與巡游出租車搶占市場等一系列社會問題，政府意識到問題嚴重性后開始迅速發力，一度將網約車視為“黑車”進行嚴厲打擊，主導網約車市場經濟的“管制型”政府角色就此形成。直到今日在網約車已經取得合法地位的情況下，政府仍然處于“管制型”的監管角色中，雖不以“黑車”名義對網約車進行打擊，但通過制定嚴格的市場準入條件進行監管，將本該屬于市場資源配置的事項納入政府的監管范圍。黨的十八屆三中全會就曾強調，要正確處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。而在網約車監管問題上，本應該是順應市場經濟的“服務型”政府，錯誤定位成了主導市場經濟的“管制型”政府，政府監管的角色定位偏差嚴重打擊了網約車市場主體的積極性。

（三）網約車行政監管模式因循守舊

目前我國網約車和傳統巡游出租車均是由同一政府管理部門進行監管，受傳統規制路徑依賴的影響，我國網約車監管依然沿用舊的行政規制路徑，試圖通過對網約車平臺、司機、車輛進行嚴格管控[2]。但由于政府監管精力和資源的有限性，幾乎不可能對數以萬計的網約車平臺、車輛和司機進行全面有效的監管。為此，政府對網約車監管主要采取“重許可，輕監管”“重事前監管，輕事中、事后監管”的方式，這樣不僅壓抑了網約車的市場活力，還引發由于監管不善而帶來的新問題。

網約車本身就是市場經濟發展的產物，其興盛一方面是由于人們日益增長的便利化、個性化出行需求，更重要的一方面是支撐網約車行業的網約車平臺企業的出現。網約車平臺企業是“互聯網+交通”的新興創造，掌握著大量的數據信息，是行業發展的經濟龍頭，本身具有更為專業化和全面化的網約車市場協調和監管功能。而當前的網約車監管模式下忽略了平臺的監管職能，沿襲著傳統巡游出租車的監管套路，將所有的監管重任壓在了政府身上，不僅加大了政府的監管壓力，也不利于達到良好的監管效果。

三、網約車行政監管的完善對策

（一）完善網約車行政監管的法律體系

1.提升《暫行辦法》法律位階至行政法規。《暫行辦法》的合法性質疑根源于部門規章的法律位階，導致其天生不具備對網約車經營許可設定的資質。事實上，網約車是法律、行政法規存在立法空白的新興業態，通過部門規章對其進行立法規制顯得強人所難，因為部門規章這一位階的立法本身的作用就是對上位法進行細化，而不能替代之[3]?，F階段，《暫行辦法》已經施行五年之久，內容規定的不適性已基本顯現，網約車行業發展也逐漸成熟化，有必要對《暫行辦法》的相關內容規定進行修正，并將其提升至行政法規層面來消除形式上的違法性，以此更好地指導全國網約車的發展，也便于各地方網約車管理細則的完善。同時，《暫行辦法》本身就是由國務院七個部門聯合發布的部門規章，網約車在全國遍地開花，也足以說明這一新興業態覆蓋面廣、影響度大，提升《暫行辦法》至行政法規位階的必要性和可行性均較大。

2.規范地方網約車管理實施細則的制定與實施。地方網約車管理實施細則的制定是地方政府行使“規定權”的體現，即對網約車管理的上位法進行細化以便于執行，而非“另行規定”，不得增設行政許可條件和為相對人設定義務。地方細則中就網約車以及駕駛員的戶籍限制違反了平等原則。車輛排放量、車軸距、車齡等條件的限制應當處于合理限度，其目的只能服務于車輛安全，而不得考慮其他不相關因素，嚴格遵循行政合理性原則。這就要求地方政府制定、執行管理細則時要做到程序正當和責任行政，因地制宜落實好上位法的具體規定和執法精神。同時，上級政府要加強領導與監督，做好相關的備案和審查工作，定期聽取地方政府就網約車管理的匯報工作，嚴格規范好地方網約車管理實施細則的制定和執法工作。

（二）“服務型”政府監管角色的重新定位

1.作市場競爭引導者，服務于行業發展。網約車市場中有著多重競爭關系，表現為平臺企業之間的競爭，運營車輛之間對安全、舒適度的競爭，以及司機個人之間的服務質量競爭。只有充分激發各個層面的有效競爭，形成自上而下的市場化優勝劣汰機制，才能夠推動整個行業的質變性發展。充分競爭市場環境的營造要求政府既不能管得太“死”，也不能放得太“松”，從宏觀上根據市場運行的整體態勢制定相關的優惠政策，引導網約車參與主體充分發揮主觀能動性，推出更優質的公眾出行服務產品，助推行業發展。

2.作公共利益維護者，服務于市場失靈。政府監管的出發點是政府監管角色定位的關鍵要素。政府應當以有效增進公共利益為基本原則來把握市場監管的尺度，從而便利公眾的交通出行、保障乘客的人身安全[4]。簡而言之，就是網約車出行的便捷性和安全性，前者是網約車興起的根本原因，后者是網約車發展的基本保障。這是政府在監管中應當抓住的主要矛盾，在達成上述行政目標之后便不再干預網約車的具體運營事務，由市場進行資源的配置。但是市場經濟的運行出于市場環境的多變性，不可避免地會發生市場失靈的現象，此時就需要政府通過“有形之手”進行調控，以推動市場調節回到正常軌道。但是政府的調控監管應當有一定尺度，一旦能夠實現網約車運行的便捷性和安全性的基本行政目標后，其服務任務就已經完成，需要再次回歸到待命區，交由市場進行自我調節。

（三）構建政企合作的雙重監管模式

1.創建“政府管平臺，平臺管車輛和司機”模式。政企合作雙重監管模式的基本框架是：政府監管平臺，平臺監管網約車車輛和司機。在政府和平臺的職權劃分上，政府應當保持謙抑性，平臺通過市場機制能夠有效監管，政府不進行干預，對于平臺監管不能或者在監管中出現問題的，政府部門要及時制定相應政策或親自出面處理。政府和企業的監管合作實則也就是雙方互動統一、取長補短的過程。平臺企業在運營過程中形成了豐富的監管“工具”，如行車記錄、乘客評價機制等，但監管權力有限，多柔性監管，強制力較弱。而政府具有監管權力，可以做出強制性的監管措施，但是監管精力和“工具”有限。二者通過合作監管可以在橫向上擴大監管面，也可以在縱向上增強監管力度。對于數量龐大的網約車車輛和司機，政府通過“簡政放權”，由各個平臺通過內部管理機制進行監管;對于平臺企業權力有限、無執法權的問題，平臺可以向政府提供線索由政府出面解決，做出暫扣許可證、加處罰款等懲治力度大的具體行政行為。

2.政企合作監管模式的長效穩定需雙方共同致力于行業大數據平臺的建設。各個網約車平臺企業在運營過程中，都會形成各自包括車輛、司機、乘客和道路狀況等信息在內的數據庫，如果這些數據只存儲于分散的平臺公司，將會形成數據孤島[5]。而在政企合作監管模式下，就可以發揮政府對各個平臺的統一領導作用，多方聚集各個平臺的運營數據，形成整個網約車行業的大數據平臺，實現政府、平臺和公眾之間的數據共享。政府可以通過大數據平臺分析，實現城市交通資源的優化配置和對網約車平臺監管策略的及時調整。各個網約車平臺將有機會獲取整個行業的數據集合，而非自己企業的數據匯總，制定出更為科學合理的運營和管理制度。網約車行業數據信息的定期公開，也有利于保障網約車乘客的知情權和監督權。總之，網約車行業大數據平臺的建設需要政府和企業之間的合作，同時行業整體的數據分析也將會推動政企合作監管模式更具有科學性、動態性和長效性。

四、結語

作為“互聯網+交通”的新興業態，網約車行業的發展潛力和挑戰始終并存著，這是每一個市場化的新生事物都面臨的客觀事實。要想網約車行業能夠保持源源不斷的發展動力，政府必須在鼓勵行業發展的同時探索我國網約車行業的監管之策，在固化的行政監管法律體系下沿用傳統巡游出租車監管模式必然是行不通的。政府需要緊扣行業發展脈搏，準確定位政府自身的監管角色，將行業自律和政府有限介入有效結合，以此通過國家宏觀層面和地方微觀層面的共同探索，政府調控和市場調節的合作監管，協力推動我國網約車行業穩定長遠發展。

[基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目： 我國網約車平臺法律責任問題研究（19FXE277）;2020年度國家級大學生創新創業訓練計劃項目：我國網約車平臺和司機的法律關系與責任承擔研究（202010225064）。]

參考文獻：

[1] 王靜.中國網約車的監管困境及解決[J].行政法學研究，2016（2）：49-59.

[2] 蔣巖波，黃娟.網約車行業規制路徑的選擇——從行政規制走向合作規制[J].江西財經大學學報，2020（3）：138-147.

[3] 侯文杰.網約車行政執法的困境與監管模式選擇[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2018（6）：150-156.

[4] 曾奕婧.網約車的監管困境與監管創新——基于政府角色的分析[J].蘭州學刊，2017（8）：189-197.

[5] 王磊.共享經濟下網約車監管的法律問題研究[J].求是學刊，2020（2）：120-131.

（作者單位：東北林業大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150000）

（責編：賈偉）