行政事業(yè)單位預(yù)算編制問題探討

常文燕

摘 要：預(yù)算編制是整個部門預(yù)算管理的起點(diǎn)，真實(shí)準(zhǔn)確的預(yù)算草案能有效促進(jìn)履職盡責(zé)，順利開展各項單位業(yè)務(wù)活動。行政事業(yè)單位的有效運(yùn)行直接影響著公共服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會和諧穩(wěn)定。文章針對縣級行政事業(yè)單位預(yù)算編制中存在的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、預(yù)算編制方法執(zhí)行不徹底等五個問題，從部門職責(zé)、預(yù)決算參考、績效管理等方面提出合理的改進(jìn)建議，從而提高行政事業(yè)單位預(yù)算編制水平，保證資金使用效率效果。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 預(yù)算編制 問題

中圖分類號：F234.0 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-083-02

面對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境和艱巨繁重的國內(nèi)改革，加之全球疫情影響，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，黨和政府要樹立過緊日子思想，中央政府帶頭大幅削減預(yù)算。作為基層行政單位在面臨日漸縮減的財政撥款時，如何高質(zhì)高效科學(xué)編制預(yù)算成為重大挑戰(zhàn)。

一、預(yù)算編制管理意義

（一）加強(qiáng)預(yù)算編制管理縣域經(jīng)濟(jì)壓力

從縣城行政區(qū)劃來看，全縣上百個行政單位的財政預(yù)算累加是相當(dāng)龐大的數(shù)字，放眼全國，從縣級、市級、省級到中央級別的行政事業(yè)單位，每年保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出就為全國財政添加不少壓力。做好新形勢下的行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理是預(yù)知國家財政支出，積極面對經(jīng)濟(jì)壓力的必要手段，因此，做好基層行政事業(yè)單位預(yù)算編制管理工作意義重大。

（二）科學(xué)預(yù)算編制符合最新政策要求

《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》最新修訂版于2020年10月1日施行，其要求對預(yù)算編制內(nèi)容進(jìn)行強(qiáng)化。明確地方的一般公共預(yù)算編制的具體內(nèi)容、強(qiáng)調(diào)建立和完善項目支出預(yù)算評審制度，在預(yù)算編制中開展預(yù)算評審，加強(qiáng)項目支出管理，完善健全項目入庫評審機(jī)制和項目滾動管理機(jī)制。

（三）預(yù)算編制是單位履職盡責(zé)必要條件

與企業(yè)自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營不同，行政單位收入主要依靠財政撥款，公職人員履行職責(zé)過程中發(fā)生的公務(wù)費(fèi)用主要用財政資金承擔(dān)。所以，在編制預(yù)算時，做好基本支出保障基本人員工資和單位運(yùn)轉(zhuǎn)，精準(zhǔn)確實(shí)項目支出能夠保障單位履行工作職責(zé)，開展職責(zé)范圍內(nèi)工作任務(wù)。

（四）做好預(yù)算編制工作是預(yù)腐防變關(guān)鍵環(huán)節(jié)

預(yù)決算公開是政府依法行政、廉潔履責(zé)的必須要求，是政府實(shí)施公共財政資金配置的核心內(nèi)容，合法、公開、透明并接受社會廣泛監(jiān)督是政府依法行政的基本要求。預(yù)決算公開將行政事業(yè)單位的收支明細(xì)列于大庭廣眾，對于出現(xiàn)預(yù)算超標(biāo)、開支不合理、預(yù)算使用不規(guī)范等情況，接受社會公眾陽光監(jiān)督，推動著清正廉潔的政治風(fēng)向。因此，做好行政事業(yè)單位預(yù)算編制管理不僅是踐行黨中央“廉政建設(shè)”的總體要求，還是建立廉潔自律干部隊伍的有效途徑。

二、目前預(yù)算編制中存在的問題

（一）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

行政事業(yè)單位編制預(yù)算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)至關(guān)重要，現(xiàn)實(shí)中有些部門工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計不認(rèn)真，導(dǎo)致上報的編制人員數(shù)量、社保金額、公務(wù)用車情況、辦公設(shè)備等信息不全面，在編制預(yù)算之前沒有進(jìn)行詳細(xì)徹底的摸排調(diào)查，造成基本支出預(yù)算編制不準(zhǔn)確。針對項目支出中也存在模糊確定工作計劃，沒有進(jìn)行合理資金測算。

（二）編制方法執(zhí)行不徹底

預(yù)算編制管理方法最常用的包括零基預(yù)算和增量預(yù)算，原來行政單位一般采用增量預(yù)算，根據(jù)最新預(yù)算法要求，已經(jīng)統(tǒng)一采用零基預(yù)算法。部分行政事業(yè)單位編制預(yù)算的方法還停留在以上年預(yù)算為基礎(chǔ)，進(jìn)行本年調(diào)整的老的增量預(yù)算編制方法，沒有從單位的實(shí)際情況出發(fā)來編制預(yù)算，或者單純是依賴過去的工作經(jīng)驗，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)，在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)整、追加預(yù)算等情形。

（三）部門間聯(lián)動機(jī)制不充分

一些單位領(lǐng)導(dǎo)只是從部門自身利益出發(fā)，主觀認(rèn)為預(yù)算編制工作就是從財政爭取更多資金，預(yù)算編制只是財務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)部門只需要把項目支出金額列出，項目金額測算過程不明確，項目具體情況、項目預(yù)期可達(dá)到的績效目標(biāo)不明確，沒有考慮后續(xù)資金績效使用情況。有的財務(wù)部門不了解業(yè)務(wù)部門對項目資金的具體使用需求，沒有對項目進(jìn)行全面的前期調(diào)研，無法準(zhǔn)確把握業(yè)務(wù)部門所報預(yù)算金額的正確性與科學(xué)性，預(yù)算編制精細(xì)程度欠佳。

（四）項目支出績效評價管理力度不夠

編制預(yù)算時對項目資金使用的績效評價只是按照財政給的模版走了走過場，對財政安排的預(yù)算資金并沒有編制專項資金用款計劃，資金使用約束力不夠，隨意性強(qiáng)。沒有將預(yù)算執(zhí)行的情況與員工的績效考核掛鉤，無法進(jìn)行資金使用情況的把控，形成財政資金緊張而預(yù)算單位項目資金又大量結(jié)轉(zhuǎn)的局面。

（五）預(yù)算管理缺乏有效監(jiān)督管理機(jī)制

部分行政事業(yè)單位沒有對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管，支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型狀態(tài)下。沒有實(shí)行將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績效掛鉤的激勵機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，使預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力。預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途，資金使用效益降低。

三、針對性建議

（一）協(xié)調(diào)部門職責(zé)參與預(yù)算編制

行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時應(yīng)成立主要負(fù)責(zé)人為組長、分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長、科室負(fù)責(zé)人為成員的預(yù)算編制委員會。預(yù)算編制委員會要明確業(yè)務(wù)管理部門根據(jù)明年履行職責(zé)情況，提交預(yù)算編制計劃，編制委員會集體論證擬申報項目的需求程度和可執(zhí)行性。財務(wù)部門起到協(xié)調(diào)溝通作用，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)預(yù)算編制的具體工作，根據(jù)各部門提出的下年度資金使用計劃編制單位整體預(yù)算申請方案。內(nèi)審部門負(fù)責(zé)在預(yù)算編制過程中按項目運(yùn)行的先后順序和必要性，審計資金安排的輕重緩急是否恰當(dāng)，審核預(yù)算編制方案是否科學(xué)，并在財政預(yù)算批復(fù)后對預(yù)算資金的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，項目實(shí)施結(jié)束，還要對其實(shí)施過程及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行資金使用績效考核。

（二）參考往年預(yù)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)算編制

單位業(yè)務(wù)人員、財務(wù)人員在編制預(yù)算對照近三年決算中基本支出和項目支出情況，測算預(yù)期預(yù)算資金需求。由于行政事業(yè)單位收入預(yù)算基本是財政撥款，所以資金預(yù)算的重點(diǎn)在于支出預(yù)算，支出預(yù)算基本分為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。基本支出預(yù)算表中，首先，要根據(jù)人員分類為行政人員、全額補(bǔ)助人員等，確定人員工資及社保情況;其次是公用經(jīng)費(fèi)，目前是按分類分檔定員定額單項標(biāo)準(zhǔn)核定。由于中央一直在壓縮公用經(jīng)費(fèi)支出，所以要嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)核定“三公”經(jīng)費(fèi)等類別的資金。項目支出預(yù)算依據(jù)縣委、縣政府、單位的年度工作重點(diǎn)據(jù)實(shí)申報。項目支出預(yù)算的重點(diǎn)是項目的數(shù)字必須依據(jù)充分確定的資料，按照合理的政策依據(jù)和測算依據(jù)、計算方法得來，這樣才能增加財政審核通過，批復(fù)資金可能性。

（四）回顧歷年檢查情況持續(xù)改進(jìn)預(yù)算編制

每年單位都會接受來自審計、財政、巡視組的財務(wù)檢查，并提出財務(wù)運(yùn)行中存在的問題，而其中針對預(yù)算編制時分類不夠細(xì)致，存在區(qū)分公車運(yùn)行、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、會議費(fèi)等費(fèi)用類別不清的情況，可以在編制下年的預(yù)算時進(jìn)行整改。另外，可以針對檢查中的問題建立專門的臺賬，進(jìn)行針對性記錄和改正。因此，在編制新的預(yù)算時，要對過往的檢查情況進(jìn)行復(fù)盤，將曾經(jīng)存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，并進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)，確保來年預(yù)算編制更加合法合規(guī)，資金使用時更加規(guī)范。

（五）增強(qiáng)預(yù)算績效管理做到全過程預(yù)算績效管理

行政事業(yè)單位現(xiàn)在越來越強(qiáng)調(diào)全過程預(yù)算績效管理。也就是說，前期要增強(qiáng)對項目資金投入的可行性、預(yù)期績效的可實(shí)現(xiàn)性的評估，確定明確的績效目標(biāo)，通過評估確定項目是否可以作為入庫項目，然后進(jìn)行“一上”預(yù)算編制，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的事先規(guī)劃功能。如果項目確實(shí)必須保障，則在“二下”時確定撥付資金。在資金使用前，要在建立科學(xué)合理績效評價系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，謀劃好干什么怎么干，提高資金利用程度。年中對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全過程監(jiān)控。年底對資金執(zhí)行情況和項目完成進(jìn)行監(jiān)督評價，做到“事前有計劃、事中有控制、事后有考評”，確保資金用到刀刃上，提高資金使用效益。

（六）通過嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制明確預(yù)算編制流程

嚴(yán)格按照根據(jù)單位內(nèi)部控制中既定的流程進(jìn)行預(yù)算流程編制，可以先從基層業(yè)務(wù)科室與分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商確定明年重點(diǎn)項目，根據(jù)項目開展情況，詳細(xì)測算項目所需資金。科室確認(rèn)完畢項目資金，應(yīng)及時與分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)溝通，并做好預(yù)案，準(zhǔn)備參加全局的預(yù)算草案上報會議。在預(yù)算草案編制會議召開時，由主要負(fù)責(zé)人召開全體會議，分管領(lǐng)導(dǎo)及主要科室負(fù)責(zé)人參加內(nèi)部項目資金評議，確定項目留存和資金額度，最終形成基本支出和項目支出預(yù)算草案，上報財政單位審核，等待財經(jīng)委對預(yù)算資金的最終批復(fù)。

（七）參照預(yù)算執(zhí)行效果確定預(yù)算編制

參考往年預(yù)算執(zhí)行情況，確定明年預(yù)算編制情況。針對嚴(yán)格執(zhí)行往年預(yù)算批復(fù)的項目，在本年進(jìn)行集中保留和申報。對于往年沒有使用完畢的預(yù)算項目資金，在下年安排預(yù)算時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)貕簻p，保證科室資金需求符合工作職責(zé)履行需要。另外，建立針對科室預(yù)算編制情況的年終考核，對于預(yù)測合理的科室可以給予加分獎勵，不符合現(xiàn)實(shí)情況的進(jìn)行減分處理，將科室預(yù)算調(diào)整納入單位預(yù)算編制考核，嚴(yán)控調(diào)整調(diào)劑科室預(yù)算。

（八）完善預(yù)算信息公開機(jī)制

預(yù)決算信息公開是防止腐敗的制度保障，預(yù)防腐敗，關(guān)鍵就在于看住政府的“錢袋子”，其最直接和最有效的方法便是預(yù)決算信息公開，政務(wù)公開是最好的防腐劑。2020年以來，各行政事業(yè)單位從中央到地方全部進(jìn)行預(yù)算公開，在一定程度上起到了陽光財政的作用，對于反腐、防腐也起到了積極作用。所以，在預(yù)算編制的過程中，就要做好預(yù)算公開的準(zhǔn)備，一切從實(shí)際出發(fā)，合理確定單位資金需要，不追求過多的資金流入，為營造清正廉潔的單位作風(fēng)打下扎實(shí)基礎(chǔ)。敞開大門迎接社會公眾的監(jiān)督更能有效促進(jìn)行政事業(yè)單位高效高質(zhì)運(yùn)行財政資金，有利于保證單位正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、結(jié)束語

新冠疫情爆發(fā)以來，全世界經(jīng)濟(jì)都面臨巨大挑戰(zhàn)，我國經(jīng)濟(jì)也處在轉(zhuǎn)型升級的重要階段。科學(xué)編制預(yù)算不僅是提高行政單位自身資金使用有效性，更是為中央財政支出減輕壓力的重要方面，因此，解決好部門預(yù)算編制過程中存在的突出問題，統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，講求資金績效，做到收支平衡，從嚴(yán)從緊編制預(yù)算，管好用好財政資金關(guān)系國運(yùn)民生。

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（作者單位：山東省博興縣發(fā)展和改革局 山東濱州 256500）

（責(zé)編：芝榮）