葉倩蕓 李希瑜

摘 要：文章先是梳理了高職院校內部控制的建設背景，后以內部控制五大要素為切入點分析了目前存在控制環境尚未形成、風險評估意識缺乏、控制活動手段不足、信息與溝通不暢和監督力量仍較薄弱等問題，最終從單位層面和業務層面提出了對策。

關鍵詞：高職院校 內部控制建設 存在的問題 對策

中圖分類號：F232 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-091-02

新時代對風險防控提出了新要求，其核心是要對潛在風險進行潛在預判，對風險進行有效管控，全面推進國家治理體系和治理能力現代化。在高職院校內部控制體系建設，可以對內部經濟和業務活動進行有效規范，內部權力運行進行合理制約，有利于防止滋生腐敗，夯實各項基礎工作，保證教學實踐和科研工作合法合規地開展、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，不斷提升高職院校內部治理能力。

一、背景概述

內部控制的研究在國外起步較早，目前已趨于成熟并建立起一套科學完整的理論體系，其中受到各國普遍認可的權威內部控制理論主要是1992年美國COSO委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）發布的《內部控制——整體框架》（以下簡稱COSO 報告）。該報告將內部控制劃分為控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督五大要素，此后國內外的內部控制研究大多基于COSO 報告，本文也將運用這一理論體系對高職院校內控建設現狀進行分析。

國內從制度建設的時間線上來看，內部控制建設最初著眼于企業，之后才逐步轉向行政事業單位。從1999年修訂《中華人民共和國會計法》明確各單位應建立健全內部會計監督制度開始，2001年財政部陸續印發《內部會計控制規范》，包括基本規范、貨幣資金等7個試行規范及5個征求意見稿，2007年財政部發布企業內部控制基本規范及17個具體規范的征求意見稿，2008年財政部等五部委聯合發布《企業內部控制基本規范》，2010年財政部等五部委聯合發布單位內部控制應用指引、評價指引、審計指引，2012年財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，2013年教育部印發關于做好《行政事業單位內部控制規范（試行）》實施工作的通知，2015年財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，到2016年教育部印發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）的通知》為止，國家陸續出臺多項制度和規范文件，為內部控制提供了實踐依據。

2012年是行政事業單位內部控制建設元年，從2016年起要求行政事業單位對本單位內部控制制度的全面性、合理性和有效性進行自我評價、對照檢查，針對發現的問題，抓好整改落實，并于每年11月底前將《行政事業單位內部控制年度自我評價報告》報送同級財政部門。此后，內部控制評價工作常態化，要求逐年完善，持續優化，力爭建立健全一套科學高效的自我約束與監督體系，提升內部治理水平。

二、現狀和存在的問題

（一）控制環境尚未形成

控制環境是內控制度建設的基礎，但是基于諸多原因，高職院校內部尚未形成良好的控制環境。

一是對內控重要性認識不足，內控宣傳不到位。高職院校上自院領導，下至普通教職工，對內控的認識普遍停留在制度梳理形成內控報告，認為這是財務部門的工作，沒有形成“全員參與內控，全員監督互管”的良好運行環境。更糟糕的情況下，領導將內控建設視為權利削弱和權利分散的一種體現，教職工將內控建設視為與“最多跑一次”原則相背離，認為報銷流程繁瑣，財務人員有意刁難等，這樣的誤解主要是宣傳工作不夠到位，也使得內控工作的開展難上加難。

二是未配備專門內部控制管理人員。高職院校的工作重心和人才配置大多集中在教學科研領域，對財務、資產管理、審計等行政部門的人員配備往往以完成基本工作為目的，工作人員的專業水平和知識更新能力不強。雖然按照要求設置了內控工作小組，但是該機構往往已財務部門或審計部門為核心開展工作，職責不夠清晰導致存在相互推諉，走形式的情況。財務部門原是內部控制執行部門之一，如果再承擔內控評價和監督工作，極易造成執行與監督合一，不利于內部控制的實施。

（二）風險評估意識缺乏

風險評估是選取控制活動的依據，高職院校的資金主要依賴財政撥款，對財務風險缺乏評估意識，在重大項目投資、合作辦學、固定資產購置等活動中未建立起科學理性的風險評估系統，對投資決策的可行性分析不足，對訂立合同存在相關的法律問題缺乏防范意識。同時，隨著辦學規模的擴大，財政撥款逐漸無法滿足高職院校的資金需求，選擇發行國債等債務融資更加需要對償債能力進行綜合評估，以免將其自身陷入到財務危機中。

（三）控制活動手段不足

預算方面，預算編制、執行和考核往往不夠科學準確。預算編制大多根據以前年度的撥款編制，缺乏更多前瞻性思考，預算執行往往與計劃有較大偏差，預算執行的考核往往只關注預算金額是否用完，缺乏對資金使用績效的客觀評估。資產管理方面，由于高職院校重視技能訓練，往往將投入大量的資金用于添置實訓室設備，但由于前期缺乏有效調研，最終導致設備無法滿足教學需求而閑置的情況，同時資產管理職責不明確，清查周期長，導致大量國有資產流失。

（四）信息與溝通不暢

高職院校在不斷地發展壯大，管理工作逐漸加重，僅靠人工手段已經無法滿足日常教學管理需要，各職能部門為更好地管理和服務師生而建立相應的信息系統。但是由于系統建立時點不一，使用的基礎數據庫信息項不統一或者平臺不兼容等問題，往往會自然形成一個個信息孤島，這使得信息在溝通傳遞過程中存在一定的障礙，難以形成合力。

（五）監督力量仍較薄弱

外部監督方面，上級主管部門的各類審計主要著眼于財政資金的使用，更多地關注財務數據，對內部控制流程關注度不夠。內部監督方面，各高職院校雖設有紀檢監察審計室，但是由于缺乏相應的財務審計專業背景，監管力度較弱，推進監督工作有難度，監督機制和手段缺乏，監督效果表現不佳。近年來開始單獨設立審計處，這一情況得到顯著改善，但是真正要發揮內部審計的作用，還亟待時間考驗。

三、對策與建議

根據《行政事業單位內部控制工作基本指引》的要求，從單位層面和業務層面兩個方面加強內部控制建設。

（一）單位層面的內部控制

一是加大內控工作的宣傳力度。充分利用會議、培訓、網絡、手冊等各種方式使全體教職工對內部控制的理念原理、實施方法有一定的認識，積極主動地參與內控工作，自覺執行內控各項規定。適時引入外部內控建設培訓團隊，往往專業度更高，講解更通俗易懂，擁有更強的說服力。

二是完善內部控制小組成員構成，建立內控小組成員之間的溝通協調和聯動機制。內部控制建設依賴強有力的組織保障，各行政職能部門、教學單位和財務審計部門需及時梳理職責范圍，充分發揮應有職能，建立內部溝通協調機制，構建運轉流暢、管控有力、相互制約又相互協調的內部控制實施組織體系。

三是建立關鍵崗位定期管理制度。梳理單位內部控制關鍵崗位，落實關鍵崗位責任制，建立關鍵崗位輪換制度，進行定期培訓和專項審計，從制度建設和監督機制堵住風險漏洞。關鍵崗位管理須與領導干部經濟責任審計掛鉤，落腳點不再是財務收支而更多的是權力運行和廉政風險，并且直接影響到領導績效考核，才能真正擁有威懾力。

四是引入專業人才，加快信息化建設步伐。相較于本科院校而言，高職院校的信息化水平普遍偏低，仍然停留在打補丁式的建設階段。學校管理層應當重視信息化建設工作，充分發揮現代教育中心的職能，配備信息化專業人才全面建設數據中心，及時清洗基礎數據庫，做到統籌數據信息，達到信息間聯動的效果，更好地提升業務部門的工作效率，也為“最多跑一次”提供了平臺保障。

（二）業務層面的內部控制

一是預算業務層面，建立有效的預算控制制度，加強預算的內部控制和管理，規范預算編制流程，對預算執行實行動態監控，對預算調整制定相應的審批規范。預算編制階段要考核前瞻性和實際性，制定具體詳實的實施計劃以及可量化的績效考核目標;預算執行階段要定期復盤，抓資金執行進度的同時對標績效考核目標完成情況，搜集和保存相關佐證材料;預算調整階段要充分評估無法按照原定計劃實施的原因以及后果，及時以書面材料匯報領導，盡可能降低對項目推進的影響。

二是收支業務層面，收入實現歸口管理，所有收入均納入學院統一賬戶，避免私設“小金庫”情況出現，同時制定相關制度規范教學單位創收收入的合理分配使用，有效激發教學單位的創收熱情。支出深化校內二級經費管理體系，授權逐層審批，探究二級經費分配方案的合理性，使二級管理部門既能掌握經費支出的靈活性，又能控制經費支出風險的發生。

三是合同控制層面，落實合同管理責任部門，明確簽訂合同的經濟活動范圍，建立合同審查和逐級簽批制度，聘請專業法律顧問暢通合同法律問題的咨詢渠道，通過OA軟件等現代辦公手段對合同的履行情況進行全程監控管理。

四是政府采購層面，根據預算和計劃組織政府采購，合理選擇政府采購方式，充分利用政府采購云平臺和網上超市等公共采購平臺，嚴格規范政府采購和執行驗收流程，對招投標各個環節可能產生的舞弊風險制定相應的防范機制，建立政府采購業務的相關檔案，定期整理歸檔，組織審計部門定期檢查并不斷完善規范。

五是資產控制層面，資產管理部門應及時引入和完善資產管理信息系統，配備一支較為穩定的基層資產管理員隊伍，在條件允許的情況下對資產單價高總量大的部門應配備專職資產管理員，定期組織培訓，幫助其熟練掌握資產管理系統的使用，了解資產管理相關政策，真正發揮資產管理員的職責;定期組織全面或部分資產清查工作，運用自查和抽查相結合的方式，及時發現問題，對賬實不符的情況做出處理。

六是項目建設層面，對于重大經濟事項形成集體決議制度，避免利益輸送行為，對于政府性投資的建設類項目進行工程審計，判斷其合法性、合理性和有效性，做到發現錯誤、糾正弊端、防止舞弊、改善管理，保證工程項目目標順利實現的活動。結合上級主管部門要求做好項目績效考核全覆蓋工作，在項目執行中持續評估績效目標的實現情況，確保項目績效考評等級達到“較好”及以上。

四、結語

綜上所述，高職院校內部控制建設是我國高等教育發展的客觀要求，也是我國社會經濟發展的必然趨勢，不僅僅是對制度進行修訂完善，更重要的是從單位層面引入專業人才進行宣傳引導、過程管理和定期檢查，從業務層面逐一堵住漏洞，最終形成良好的內部控制環境，全面提升內部控制有效性。

[本成果為浙江藝術職業學院2016年院級課題成果（項目編號YB201602004）。]

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（作者單位：浙江藝術職業學院 浙江杭州 310000）

（責編：玉山）