肅南縣退耕還林建設現狀與發展對策分析

□由曉陽

（肅南裕固族自治縣自然資源局 甘肅 張掖 734400）

1 退耕還林實施情況

退耕還林是黨中央、國務院為加強生態建設、維護生態安全、增加農民收入、實現經濟社會可持續發展而作出的重大戰略決策[1]。2002 年至今，肅南縣累計完成退耕還林工程建設任務0.372 萬hm2，其中退耕地造林0.09 萬hm2、荒山（灘）造林0.069 萬hm2、封山（灘）育林0.213 萬hm2；按林種分，退耕還林的生態林0.145 萬hm2，經濟林0.012 萬hm2。截至2018 年底，累計兌現退耕還林補助基金2 631.36 萬元。工程建設涉及全縣5 鄉2 鎮7 個國有林場、22 個行政村、952 人。工程主要布局在肅南縣北部川區比較貧困的明花鄉，使部分貧困農牧戶和一些農林場擺脫了貧困。2016 年退耕還林新造林見圖1。

2 經驗措施及成效

2.1 經驗和措施

2.1.1 因地制宜，科學規劃是工程實施的前提

在工程實施中，根據肅南縣各地氣候、地理特點，在布局上重點安排經濟比較落后的貧困鄉、村、戶，在規劃上重點考慮水土流失比較嚴重的流域和鄉村，按照“因地制宜，適地適樹”的原則，編制全縣的總體規劃，保證退耕還林工程布局科學合理[2]。

2.1.2 狠抓質量，注重實效是工程實施的目的

針對退耕還林工程項目區普遍干旱的情況，專業技術人員分片包干，抓質量，促進度，嚴把“五關”，加強技術指導服務，確保工程建設質量。

2.1.3 加強管理，落實責任是工程質量的保障

按照“誰退耕、誰受益、誰管護”的原則，層層簽訂責任書，落實撫育管護措施，將責任落實到退耕農牧戶，確保苗木成活，進一步完善管護制度，提高管護工作質量和效率，有力保障工程順利實施。

2.2 取得的成效

2.2.1 生態環境明顯改善

通過實施退耕還林工程，累計增加未成林造林地0.188 萬hm2，使肅南縣森林植被覆蓋率有所提高，區域生態環境得到了初步改善。

2.2.2 農牧民收入顯著增加

工程實施使農牧民得到了政策帶來的益處。肅南縣4 年累計向退耕農牧戶補助糧食164 萬kg（折合現金229.6 萬元），退耕農牧民人均1 722.7 kg；醫療補助費85.6 萬元，退耕農牧民人均899.2 元；兌現糧食直補現金369.6 萬元，退耕農牧民人均3 882.4 元。

2.2.3 促進了私有林業的發展

工程的實施調動了社會各界參與退耕還林工程的積極性，涌現出退耕還林面積超過3.333 hm2的造林大戶63 戶，增強了工程持續發展的后勁。

3 存在的主要問題

3.1 農民收入問題

肅南縣于2002 年開始實施退耕還林工程。根據退耕還林摸底調查結果可知，肅南縣274 戶退耕農牧戶中有243 戶在后期存在嚴重的收入不足問題。補助期滿后，退耕戶口糧田不足，無直接經濟來源，收入減少，一些已經脫貧的農牧戶再次返貧，急需落實后續補助政策。

3.2 經濟林撫育管理問題

肅南縣退耕還林工程經濟林樹種栽植主要集中在北部川區明花鄉和山區康樂鄉。這里氣候條件較差，樹木生長緩慢，5 年補助期滿后，大部分經濟林還沒有掛果，仍需要投入資金進行撫育管理。

3.3 管護問題

由于國家農業稅費政策改革和電價上調等因素，大部分退耕還林補助資金用于林地灌溉，林木、林地管護資金緊缺，管護問題十分突出，鞏固退耕還林成效的難度較大。

3.4 后續產業發展滯后

應兼顧各方面因素，選擇最適宜和高效益的產業優先發展。在本地，應以林草為主，輔以經濟林模式，間以林藥模式。實行多種經營機制，廣泛吸納社會各方資金，加快退耕還林后續產業的發展，使退耕還林后續產業得到較快較好發展。

4 發展對策

4.1 加強組織領導，強化造林責任

認真貫徹《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》精神，進一步提高思想認識，樹立全局觀念，采取有效措施，切實提高造林質量。

一是堅持以人為本的思想，牢固樹立科學發展觀，促進人與自然和諧發展。二是認真落實項目管理責任制，對退耕還林的數量和質量、效益和管理進行負責。三是實行造林作業設計質量責任制。四是實行種苗質量責任制。林業行政主管部門的負責人是本行政區林木種苗質量的第一責任人，林木種苗管理部門的主要領導是直接責任人。造林必須采用有質量檢驗證、病蟲害檢疫證和出圃標簽的國標一、二級苗木[3]。

4.2 強化質量意識，提高工程質量

在今后的退耕還林工程中，要嚴格按照“質為先”的要求，認真執行《張掖市造林質量事故行政責任追究辦法（試行）》，實行全面質量管理。一是按照工程建設程序，嚴格設計、整地、苗木招投標、栽植、管護以及工程監理等工作。二是嚴格檢查驗收，特別要突出縣級自查驗收，杜絕圖形式、走過場。三是大力推廣抗旱節水、干旱地區植被恢復、森林資源與效益監測等關鍵技術以及先進的營造林技術，應用科學的植被恢復方式和治理模式。

4.3 加強工程管理，確保政策落實

一是認真做好政策兌現。加大政策落實力度，及時兌現補助，規范兌現程序，強化監督檢查。公開驗收標準，公開驗收結果，公開兌現政策，按規范程序辦事，確保補助資金如數兌現到退耕農戶手中。二是進一步加強檔案管理工作，實現檔案管理信息化。三是抓好退耕還林工程確權發證工作，及時發放林權證，明晰產權，讓群眾退得踏實、還得放心，消除后顧之憂。

4.4 加強管護，鞏固還林成效

貫徹國家林業局局長《提高認識 完善政策 確保退耕還林鞏固成果穩步推進》的講話精神，確保退耕還林成效，進一步采取切實可行的管護措施，常抓不懈，加強對退耕還林地的管護。

4.5 加強培育后續產業，提升工程效益

一是要結合肅南縣實際情況，認真編制退耕還林后續產業發展的短、中、長期發展規劃。二是多方籌措發展資金，積極與有關部門協商，把退耕還林工程與正在實施的黑河治理、日協貸款風沙區治理、退牧還草、封山禁牧等項目有機結合。三是培育特色產業。對于退耕地還林的地塊，凡是能在林間種植多年生優質牧草（藥材、苗木、花卉）的地塊，全部要進行林草間作，有條件的地方可以在林間養殖珍禽，對栽植的山杏進行嫁接，發展仁用杏和晚熟鮮食杏。

5 政策性建議

（1）將退耕還林政策補助期限再延長3～5 年，提高補助標準，確保工程建設達到“退得下，還得了，能致富，不反彈”的目標。

（2）出臺后續產業發展的優惠政策和指導性意見，解決產業發展經費問題。吸引中外客商和當地經濟實力雄厚的企業、農村大戶投資開發后續產業[4]。

（3）允許部分退耕林地林糧間作。通過調查可知，在不損壞樹木的前提下，林糧間作地塊的水肥條件優越，樹木成活率高，生長速度明顯高于非間作地塊。樹木郁閉后，林地不能再進行林糧間作。建議在退耕后的第1～3 年，適當進行林糧間作。

（4）加強勞務輸出管理和農民技能培訓。退耕還林使農村出現了部分剩余勞動力，勞動力輸出是促進農民增收和保障退耕戶長久生計的重要手段，而農民進城后是否有一技之長對勞動力的輸出質量至關重要。因此，政府應加強對勞務輸出的組織和管理，適當增加經費投入，加大技能培訓力度，促進勞動力合理、有序轉移[5]。