國家審計在推進鄉村振興戰略實施中的作用機制建構策略研究

□郭艷英

（西安石油大學馬克思主義學院 陜西 西安 710065）

從中華民族偉大復興戰略全局看，民族要復興，鄉村必振興。從世界百年未有之大變局看，穩住農業基本盤、守好“三農”基礎是應變局、開新局的“壓艙石”。鄉村振興戰略是黨的十九大作出的重大戰略部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手，是全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。黨的十九屆五中全會再次指出，要全面實施鄉村振興戰略。要舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足[1]。隨著全面推進鄉村振興戰略高潮的到來，如何提高鄉村振興戰略的實施效果成為必須面對和解決的重要問題。

在鄉村振興戰略實施過程中，必將加大支農投入，政府必將在農業基礎設施、農村生態環境、農村社會保障等方面投入大量資金。如何保障和監管這些涉農資金的使用，如何保障鄉村振興戰略制度和政策在基層的有效落實，建立一套系統有效的監督治理機制尤為重要。審計作為國家治理的重要保障，能夠運用其專業技術優勢對鄉村振興戰略實施過程進行監督和預警，在促進農村產業結構調整、推進農村社會建設和生態文明方面發揮著重要作用。因此從分析國家審計對鄉村振興戰略實施的作用機理出發，對國家審計在推進鄉村振興戰略實施中的作用機制展開研究，以期為正在推進的鄉村振興戰略提供理論支撐和實踐指導[2]。

1 審計主體的建構

1.1 鄉村振興戰略下國家審計的功能定位

國家審計在鄉村振興戰略中發揮著預警、監督和評價功能。其中，預警功能的發揮是通過對涉農資金的使用、財政支農資金使用的績效、鄉鎮領導干部的經濟責任等進行審計監督，及時發現在鄉村振興戰略實施中是否存在潛在性問題，這些問題是否影響鄉村振興戰略的貫徹實施。鎖定審計監督重點對象，進行預估和判斷，將這些信息上報給上級機關，發揮預警作用。

審計監督功能指通過發揮國家審計監督職能，強化監督問責，推進鄉村振興主體責任的落實，為鄉村振興戰略的貫徹落實提供保障。主要是對鄉村中存在的嚴重侵犯農民利益、涉農資金使用中嚴重違反政策的行為進行重點監督，加強對農村干部權力、農村公共資金使用情況的監督，以保障鄉村振興資金使用安全有效。

審計評價功能是指通過客觀評價基層政府及村級組織和干部在鄉村振興戰略實施中的履責情況是否存在違紀違法行為等，對基層政府在經營和管理農村集體資產中出現的問題發揮審計的評價和制約作用。審計機關在揭露問題的基礎上，加大審計整改力度，進一步從完善體制、機制、制度等方面提出相應的審計意見和建議[3]。

1.2 鄉村振興戰略對審計主體的新要求

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》強調，要全面執行以財政收入為主的穩定的村級組織運轉經費保障政策[4]。政府撥款無疑在鄉村振興戰略的資金來源中占有較大比例。因此，為了保障財政投入與鄉村振興戰略目標的契合性、涉農資金管理及運用的安全和績效，農村審計必須以國家審計為主導。

我國國家審計機構無法對廣大農村區域進行全部覆蓋，因此需要在鄉鎮設立審計機構，通過常態化的審計檢查和監督規范涉農資金的管理及使用，保障鄉村振興戰略的順利實施。因此，鄉鎮審計機構不僅是農村審計的又一主體，而且必須保障其主力作用。

實施鄉村振興戰略是一個持續、不斷深入推進的過程，需要搭建社會參與平臺，加強組織動員，構建政府、市場、社會協同推進的鄉村振興參與機制[5]。農村審計涉及內容較多，任務較重。國家審計機構和鄉鎮審計機構無法保障審計全覆蓋的要求，因此需要引入社會審計機構完成農村審計的輔助工作。

農村審計是實現鄉村治理的有效基礎，如何運用有限的審計資源助力鄉村振興戰略的實施，需要審計主體對審計資源進行合理整合和調配，對潛在的審計資源進行有效挖掘和運用。在農村審計中形成國家審計機構為主導、鄉鎮審計機構為主力、社會審計機構為輔助的協同審計主體。

2 多層次審計客體的建構

農村基層黨組織是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。農村基層黨組織在鄉村振興戰略實施中發揮著全面領導作用。村級組織除農村基層黨組織外，還應包括村民委員會、村務監督委員會、農村集體經濟組織等。有學者運用公共受托責任理論，指出了農村組織中的委托代理關系。具體包括：政府與村黨支部、村黨支部與村民委員會、群眾與村務監督委員會、群眾與村委會及群眾與村黨組織[6]。

在眾多委托代理關系中形成多層次的審計客體。在政府與村黨支部的委托代理關系中，村黨支部及主要領導人為審計客體；在村黨支部與村民委員會的委托代理關系中，村民委員會及主要領導人為審計客體；在群眾與村務監督委員會的委托代理關系中，村務監督委員會及主要領導人為審計客體；在群眾與村委會的委托代理關系中，村委會及主要領導人為審計客體；在群眾與村黨組織的委托代理關系中，村黨支部及主要領導人為審計客體。

3 審計內容的確立

按照審計署頒布的《審計署關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》，審計監督的重點應為監督檢查鄉村振興規劃制定和實施情況、鄉村振興各項政策落實情況、鄉村振興戰略投入保障情況和鄉村振興資金安全及績效情況[7]。

3.1 鄉村振興規劃的制定與實施情況

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》是對實施鄉村振興戰略作出的階段性規劃，明確了2020 年全面建成小康社會到2022 年召開黨的二十大時的目標任務，細化實化工作重點和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保鄉村振興戰略落地，這是指導各地區各部門分類有序推進鄉村振興的重要依據[8]。

審計工作主要圍繞重大工程、計劃、行動的落實情況展開。重點關注各地區和各部門根據國家規劃編制的鄉村振興規劃是否科學、是否規范、是否有明確的約束性指標，是否具有可操作性、各類規劃之間是否達到了有效統籌銜接、是否有助于城鄉統籌發展、是否尊重和保障農民意愿和權益，這些都是審計和監督的內容。

3.2 鄉村振興各項政策措施的落實情況

中國特色社會主義鄉村振興道路的總要求是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。審計工作要緊緊圍繞這一要求，對提升農業發展質量、推進鄉村綠色發展、繁榮興盛農村文化、提高農村民生水平、保障農村利益及加強農村基層治理等方面的政策落實情況進行跟蹤審計，重點揭示責任不落實、機制不完善、方法不恰當、弄虛作假和形式主義等影響政策落實等問題，促進各項政策落實和完善。

“十四五”時期，我國要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。為此，要實施鄉村建設行動，重點提升縣城綜合服務能力、加強村鎮規劃建設、完善農村基礎設施建設、改善農村人居環境和提高農村科技文化素質[9]，上述重點行動成為當前開展農村審計的主要內容。

審計工作要圍繞相關政策的落實情況和任務目標情況，著力反映阻礙鄉村振興戰略落實、制約農業農村改革、影響農民權益保障的體制障礙和管理漏洞。

3.3 鄉村振興戰略投入保障情況

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》指出，要健全投入保障制度，完善政府投資體制，充分激發社會投資的動力和活力，加快形成財政優先保障、社會積極參與的多元投入格局[10]。監督檢查鄉村振興戰略的投入保障情況成為審計的又一項重要內容，具體包括以下內容。

（1）加強對鄉村振興戰略財政預算安排的審計。主要關注公共財政支出是否按要求向“三農”傾斜，財政投入是否與鄉村振興的目標任務相適應，財政資金是否發揮了引導作用，多元投入格局是否形成。

（2）加大對涉農資金統籌整合使用的審計力度。調整土地出讓收入的使用范圍，優化農業農村投入政策的落實情況，監督各地是否將所得收益用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興戰略的實施，監督各地是否建立了涉農資金統籌整合長效機制。

（3）加強對重點支出與重大投資項目的審計。關注各地在謀劃統籌融資渠道時是否科學評估了當地的財政承受能力、集體經濟實力和社會資本的動力，融資是否依法合規；關注地方債務規模和風險水平，是否有借鄉村振興之名而出現形象工程和政績工程的現象。

3.4 鄉村振興資金安全和績效情況

加強對惠農補貼、集體資產管理、土地征收等是否存在損害農民利益的情況和腐敗問題的審計監督。加強對中央和地方各級財政安排的涉農專項轉移補助、涉農建設、農村基礎建設資金和農村教育、就業、社會保障、衛生健康、文化等社會事業發展資金以及鄉村生態保護修復資金的審計監督，同時對上述資金支出的績效情況進行審計評價。重點關注資金在使用中是否合規、有效、有無重大浪費、有無造成生態破壞等問題，切實保障鄉村振興資金安全和績效。

4 多元化審計方式的建構

4.1 發展“三位一體”的審計模式

對鄉村振興事業進行審計是貫徹落實黨和國家重大決策部署的一項重要政治任務。鄉村振興戰略包含產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。審計涉及的資金量比較大，相關的環節也比較多，范圍比較廣，這些特點表明依靠國家審計機構單一的審計模式無法完成相關工作。因此在堅持國家審計機構主導的條件下，需要建構鄉鎮審計為主、社會審計為輔助的“三位一體”審計模式。在實施“三位一體”審計模式的過程中，發揮國家審計機構主導作用，一方面通過加強對鄉鎮特別是村級內部審計人員的引導和培訓，提升村級審計人員的技術和能力，以期更好地發揮鄉鎮審計的主力作用。另一方面要積極探索購買社會審計服務的遴選機制、成本控制機制、合同管理機制、質量控制機制、糾紛處理機制、問責機制[11]，以期更好地發揮社會審計的輔助作用。

4.2 創建數字化審計方式

鄉村振興對審計工作提出了新要求，傳統的技術方法已無法適應新的需求，需要創新大數據下的鄉村振興審計思路和技術方法，提高運用大數據核查問題、評價判斷、宏觀分析的能力。鄉村振興中大數據信息設備的完善為農村開展數字化審計提供了前提和基礎，數據共享的審計信息平臺則提高了農村審計的效率。創建數字化審計方式，應注重大數據的分析。主要從宏觀和微觀兩個層面對相關的大數據進行關聯分析，跨部門、行業和地區深度挖掘數據并進行關聯性分析，以便促進鄉村振興戰略有效實施。

4.3 增強審計監督合力

審計署要求各級審計機關將鄉村振興政策措施落實情況和資金管理使用情況統籌納入國家重大政策落實情況跟蹤審計以及財政、金融、企業、民生、資源環境、經濟責任等各項審計，實現各專項審計資源共享、信息共享和成果共享，做到深度協同，形成審計監督合力。

為保障鄉村振興戰略的實施成效，除形成各審計機關之間的縱向合力之外，還需要紀檢監察、財政、審計各部門之間形成橫向的監督合力。通過聯合檢查、定期檢查、不定期抽查等方式，及時發現問題，發揮預警功能，最終保障鄉村振興戰略的有效實施，助力全面推進社會主義現代化國家建設。

5 審計反饋機制的建構

加強審計監督是推動鄉村振興戰略有效實施的必然要求，要想有效發揮審計監督作用，建構審計反饋機制尤為必要。

（1）建立審計結果的整合機制。監督是國家審計的一項重要功能，為了發揮審計的監督職責，必須建立國家審計、鄉鎮審計、社會審計的審計結果整合機制。共享審計結果，將審計過程中發現的普遍性、傾向性問題及時匯報給上級黨委和政府，協助政府及相關部門進行監督和管理，保障村級管理工作正常運行。

（2）建立審計結果公告機制。對公共財政及賬目進行監督是國家審計機關的一項重要職能。建立審計結果的公告機制有助于滿足農民對村務公開的需求，更好地保障農民群眾作為委托人的權益。為此，需要將格式化的審計報告轉化為農民能夠看懂的大眾化形式；審計報告的內容主要包括農民所關注的村級財務收支和集體資源的使用情況；審計報告的推送要結合傳統傳播媒介與現代傳播媒介。

（3）建立審計結果的落實機制。鄉村振興戰略實施中要把審計監督與黨管干部、紀律檢查、追責問責相結合，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據。村兩委領導班子及成員要承擔按照審計結果進行整改的主要責任，上級主管部門要做好整改落實的監督和審查工作。對于審計中的問題，按照不同類型進行相應的懲處和督促。