沈陽地鐵網絡建設過程中存在的突出問題剖析

李楠

（北京城建設計發展集團股份有限公司，北京 100037）

沈陽地鐵自20世紀30年代開始規劃，經歷了多次籌建，于2005年正式開工建設。截至2020年，沈陽市城市軌道交通已經歷了三次線網規劃修編，規劃總長610 km；經歷了三期建設規劃，第一期批復了1、2號線，第二期批復了4、9、10號線，第三期批復了1號線東延、2號線南延及3、6號線一期工程，累計獲批284.6 km[1-3]。沈陽市城市軌道交通第三期建設規劃（2019—2024年）如圖1所示。

圖1 沈陽市城市軌道交通第三期建設規劃（2019—2024年）

沈陽地鐵經歷了15年的建設，已建成通車1、2、9、10號線4條線路，合計116.1 km，全網日均客流量約120萬人次。在建線路長約47.8 km，擬建線路合計112.2 km。總結沈陽市經歷的三期建設規劃，筆者認為在網絡建設方面存在幾個較為突出的問題，有些問題通過專題研究可以補救，有些卻成為了永久性的硬傷。筆者對這些問題產生的原因加以分析總結，并提出相關建議[4-6]。

1 建設規劃上報時及批復后執行中的問題

在國辦發〔2018〕52號文件下發前，全國各個發展城市軌道交通的城市普遍存在忽視或夸大財政能力，盲目追求上報建設規模，批復后又不能很好地執行建設規劃的問題。該問題在沈陽存在兩種情況，一是上報時壓政策紅線上報，把預測的財政能力用到極限，多次與審批部門溝通，提供證明材料，導致審批時間拉長，拖延了建設進程；二是上報階段夸大建設需求及必要性，批而不建，長期占用建設指標。

1.1 建設規劃上報時的問題

筆者參與了沈陽市城市軌道交通第三期建設規劃的編制及批復的全過程，該項目于2016-09上報至國家發改委，批復歷時2年有余，時間跨度較長，規劃期由最初上報的“2016—2023年”調整為最終批復的“2019—2024年”，建設規模由208.1 km調整為103.7 km。項目前期始終抱著“盡量多批”的心態，項目總投資中財政資金投入、政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例均是按照最低標準壓“紅線”上報，審批期間多次調整方案，與國家發改委溝通并向其提供財政能力方面的證明材料。2017-08包頭地鐵叫停，建設規模隨著“國辦發〔2018〕52號”文件的出臺再次縮減后，終獲批復，過程中還是走了很多彎路的。

上報國家發改委的第三期建設規劃包含1號線東延、2號線南延、4號線北延及南部支線、3號線一期、6號線一期、7號線一期、8號線一期和11號線一期，累計新增線路長度208.1 km，規劃期為2016—2023年，總投資為1 370.17億元，財政投入資本金為274.03億元，占總投資的20%，該比例為“國發〔2015〕51號”文件中的資本金最低要求，未執行“國辦發〔2003〕81號”和“發改基礎〔2015〕49號”兩個文件中資本金比例為40%的最低要求，直接導致2018年“國辦發〔2018〕52號”文件出臺，明確軌道交通項目資本金不得低于40%后，本期《建設規劃》規模直接縮減至103.7 km。

在上報后的2年多時間內，沈陽市與國家發展改革委始終就建設規模問題進行磋商，未達成統一意見，建設規模先后經歷了上報的208.1 km、專家評估會后的172.1 km、國辦發〔2018〕52號文件下發后129.6 km及最終批復的103.7 km。

如果沈陽市最開始按照103.7 km上報，預計可在“包頭地鐵叫停”之前，也就是2017年上半年完成批復，而實際經歷多次磋商，于2018年底方獲得批復，獲批后啟動了第三期軌道交通的建設工作。如可提前獲批，沈陽市的城市軌道交通建設至少可節省2年時間。

1.2 建設規劃批復后執行中的問題

地方在上報建設規劃方面往往希望“多上報，多批復”，而國家真正按照地方的想法批復后，地方也未必按照批復的去建設。如沈陽第二期建設規劃批復的10號線工程，批復規模約50 km，目前僅建設了27.2 km，其余段落尚未啟動建設；第三期建設規劃上報時，沈陽市也明確表示剩余工程仍要建設，因三期建設規劃仍要考慮其政府資本金占用情況，直接影響了三期建設規劃的批復規模。

究其原因無非兩方面：一是該段確實沒有建設的必要性，上報建設規劃時夸張了其需求，在下一期建設規劃報批時又舍不得砍掉已批復線路，患得患失；二是政府財力問題，該段工程建設將導致財政捉襟見肘，加之政府建設重點轉移等問題，導致該段工程建設的性價比較低。

由于該段工程遲遲未啟動建設，第三期建設規劃編制及報批均需考慮其投資，相當于在第三期建設規模基礎上增加了22.8 km的線路，至目前三期建設規劃的部分線路已啟動建設，而該段工程依然無啟動建設的跡象。本來是努力爭取的建設指標，卻成了“食之無味，棄之可惜”的雞肋，甚至是影響發展的累贅。

1.3 小結

規劃的編制應加強科學論證，同時增加建設規劃方案決策在城市層面的透明度，避免過多的行政干預。城市軌道交通線網規劃批復和建設規劃上報前應經過市人大審議，提高公眾參與程度，使建設規劃批復后不能、不易隨意變更[4]。希望沈陽市能夠依照國家相關政策及城市規劃發展戰略，研究10號線南段的建設必要性問題，以避免影響后續線路的報批工作。同時應根據自身需求及能力科學、合理制訂下期建設規劃上報時機及上報規模，爭取做到上報即批復。

2 建設計劃不穩定引起用地控制不到位問題

多數城市皆存在建設規劃執行中用地無法落實問題，尤其是因建設計劃推遲導致大宗用地的停車場及車輛段需在后續階段重新選址，甚至有因無地可用被迫延伸線路情況。該問題較突出的線路為沈陽地鐵2號線，因線路二期工程建設計劃推遲，又未提前控制規劃停車場用地，導致線路延伸后無停車場可用，購置車輛無處停放。

2.1 問題產生的原因及后果

2號線一期工程于2006年開工建設，于2011年底建成通車，建設1座定修段，位于線路南端，設24個停車列位。原計劃2013年底建成北延工程約10 km，設7座車站，設1座停車場。

截至2013年底，北延工程僅建設完成3座車站，約5 km線路，未包含停車場；待第二段北延工程啟動建設時，該停車場用地已出讓，沿線已無可用地塊。這也就直接導致了2號線在2018年北延工程全部建成時，線路長度由21.8 km增加至31.9 km，停車列位依然是24個。交路模式不變的情況下，將直接加大行車間隔，服務水平明顯降低。運營公司通過努力，增購了7列車輛，停放于正線的故障車停車線上，僅能維持原運營水平。采用單一交路運營模式，最小行車間隔5 min2 s，最大上線列車數量28列。截至目前，該運營模式已維持2年時間。

2號線現狀交路方案如圖2所示。

圖2 2號線現狀交路方案

2.2 解決方案

筆者參與了2號線北延線的設計工作，根據沈陽地鐵運營公司的需求，于2019年初主持編制了《沈陽地鐵網絡化運營運力配置研究（2019—2021）》專題研究報告，該報告根據近期新線開通的計劃對沈陽市2019、2020及2021年三個年度的網絡客流進行了預測。地鐵9號線于2019-05開通，地鐵10號線于2020-04底開通，沈陽市“十+環”的地鐵網絡格局已經形成。目前客流正在培育期，預計至2021年初，2號線早高峰最大斷面將達2.04萬人次/h，遠大于現狀運營方案可以提供的最大運輸能力1.72萬人次/h，預計早高峰小時最大斷面客流滿載率約120%。因此，現有運營方案已不能適用預測客流需求，需要對運營方案進行調整。根據專題研究結論，沈陽地鐵運營公司正在準備通過大小交路運營組織方案來緩解現交路方案能力不足問題。

沈陽地鐵運營公司擬采用的運營組織方案如圖3所示，運輸能力為2.02萬人次/h，基本能夠滿足2021年的預測客流需求，但網絡客流依然會持續增長，運營組織壓力依然很大。所幸2號線南延線工程正在建設中，該項目新建1座停車場，預計2023年底建成，屆時2號線的增購車輛無處停放問題將徹底解決。但南延線工程建成后，將帶來另一問題，2號線屆時將形成全長46 km，一段一場全部位于線路南端的格局，制約運營收發車作業效率并縮短運營天窗時間。

圖3 2號線擬采用交路方案

2.3 小結

因建設計劃不能落實及停車場選址用地未能得到有效控制，直接影響了一條地鐵線路近5年的服務水平，相比地塊的開發價值來說，損失還是很大的。地鐵的建設可以帶動沿線開發建設，最直接的帶動就是地塊價值和房價的上升，地鐵所經各區皆愿享受地鐵建設紅利，而不愿付出土地成本。在其他線路的建設中，車輛基地、主變電所等地鐵配套設施的用地落實都存在極大的難度，甚至制約整個工程建設期。希望后續的線路建設時能夠引以為戒，加強規劃階段的車輛基地、主變電所等地鐵設施用地控制力度。最理想的辦法是根據批復的地鐵線網規劃，出臺沿線用地規劃控制辦法，對規劃確定的軌道交通及其配套設施用地予以強制性控制，未經法定程序，不得改變用途。

3 建設方案缺乏前瞻性問題

為保證建設工程的合法性、科學性及經濟性，方案的制訂應依據上位規劃和輸入資料，但不應機械地依據和照搬，關鍵方案適度超前在國家相關規定中也是允許的。青年大街站為1、2號線換乘車站，是沈陽地鐵第一座換乘車站，該站的建設方案制訂由于缺乏前瞻性，忽視功能性，現已極度擁堵。

3.1 車站情況

車站位于沈陽市沈河區十一緯路與青年大街交叉路口處，為島側十字節點換乘車站，全站采用暗挖法施工。1號線車站在下，地下兩層，為14 m島式站臺車站，沿十一緯路呈東西向布置；2號線車站在上，地下兩層，為6.2 m側式站臺車站，沿青年大街呈南北向布置。青年大街站廳層平面如圖4所示，青年大街站臺層平面如圖5所示。

圖4 青年大街站廳層平面圖

圖5 青年大街站臺層平面圖

以上換乘方案完全基于客流預測進行設計的，當時遠期（2035年）的預測客流為：1號線換乘2號線全日換乘客流量為12 459人次，早高峰為1 018人次；2號線換乘1號線全日換乘客流量為12 458人次，早高峰為1 019人次。現狀客流方面，1號線換乘2號線全日換乘客流量為90 383人次，早高峰為17 166人次；2號線換乘1號線全日換乘客流量為89 686人次，早高峰為12 293人次。現狀客流參數最大已超預測遠期客流的15倍，這也就直接導致該換乘車站較為擁堵，當然“運能不足問題”也是導致該站擁堵的因素之一。

3.2 原因分析

從工程上看，通過換乘形式、車站規模的等方案的優化可以緩解目前的擁堵狀況，沈陽地鐵也進行了相關的改造研究，但終因改造施工風險及施工期運營組織風險等問題未能實現。

通過查詢設計資料，該站換乘方案的制訂均是通過了專家評審和業主認可的，說明在當時車站設計的理論依據是科學的、合理的、經濟的，并不存在問題。但在2015年，也就是車站建成4年時換乘客流擁堵問題已經凸顯，說明了在車站方案的制訂時還是存在疏漏的。

總結制訂方案的疏漏有三方面：①沒有認識到網絡核心換乘車站的關鍵地位，機械地依據了客流預測數據，重視建設經濟性的同時忽視了使用功能性的重要地位；②缺乏調研，沒能做到理論結合實際，不過1、2號線的設計及可研報告編制時期應是中國城市軌道交通剛剛起步的階段，國內相關案例較少，可以理解，但也應廣泛收集研究國外的相關案例；③缺乏前瞻性，地鐵建設者以及城市的規劃者都沒有意識到當時正是中國經濟騰飛的起步階段，隨著經濟的增長，城市人口必然隨之增長，當時的規劃錯誤的引導了客流預測。

3.3 小結

隨著國民經濟實力的迅速增長，中國的城市軌道交通也經歷了10余年的飛速發展，積累了大量的經驗教訓，規劃編制、專題研究、要件審批等都更具科學性，工程建設在保證經濟性的同時應更加注重人性化設計。

4 結論

沈陽地鐵運營已近10年時間，“一環+十字”的網絡主要框架已基本建成，主要骨干線路正加緊建設，以上三個問題僅是沈陽地鐵網絡建設過程中的典型，網絡的形成還有很長的路要走，未來15～20年的將是沈陽地鐵網絡逐漸實現規劃的重要時期，希望沈陽市的地鐵建設者能夠汲取以往的經驗教訓，開拓視野，轉變思路，提高地鐵建設品質，為廣大沈陽市民提供高水平的公交出行體驗。

沈陽地鐵建設的問題也是東北經濟問題、人口問題、產業問題在軌道交通行業中的具體表現，地區經濟增速緩慢、人口負增長、產業轉型乏力等問題已形成惡性循環，政府財政捉襟見肘，也就導致了政府處處“找錢”，處處“省錢”，最終反饋到基礎設施上就是“拆東墻，補西墻”。正所謂經濟基礎決定上層建筑，要想從根本上解決沈陽地鐵建設中的問題，轉變城市建設者的理念，還是需要國家加大提振東北地區經濟的力度，挽救東北人口流失的態勢，扭轉產業結構單一的局面。