論鄉鎮電子垃圾處置的問題與對策
——基于C省A市23個鄉鎮電子垃圾處置情況的調查研究

劉 念，王建濱，楊沛霆

（1.湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105；2.濰坊工程職業學院 教務處，山東 青州 262500）

一、引言

近年來，隨著電腦和手機等辦公和通信設備日益普及特別是這類高技術產品更新換代不斷加速，民眾在充分享受高科技帶來的方便舒適之余，也隨之產生了大量的現代垃圾—電子垃圾。電子垃圾（電子廢棄物）是指那些被廢棄不再使用的電器或電子設備，具有危害大、處理困難等特點。目前國內電子廢棄物的回收處理技術水平相對落后，缺乏嚴格執法環境，導致絕大多數廢舊電器被隨意丟棄，造成了嚴重的資源浪費和環境污染[1]。但是電子垃圾的種類多、數量大、價值高，其產業勢必會有比較好的發展前景。鄉鎮作為我國最基層的行政機構，在C省甚至全國經濟社會發展中發揮著基礎性作用，且在當前的研究體系中雖然有針對地區、社區的電子垃圾處置情況研究，但是對于鄉鎮電子垃圾處置情況的研究卻是一片空白。在全面推進國家治理現代化的背景下，電子垃圾處置能力已成為貫徹生態強國、建設美麗中國的重要內容，因此研究鄉鎮電子垃圾處置突出問題對推進國家治理體系與治理能力現代化具有很強的現實意義。本項目的調查研究，旨在通過對C省A市23個鄉鎮電子垃圾處置情況的實地調研，清晰解讀鄉鎮電子垃圾處置突出問題，了解當前鄉鎮電子垃圾處置現狀，尋求解決問題的可行性方法。

二、電子垃圾處置數據統計與分析

本文主要依據實地調研走訪，同時結合“問卷星”網站對民眾、政府和回收單位開展問卷調查。調查問卷共收回3427份，其中實地調研問卷2484份，網絡問卷943份。通過分析剔除因為資料不真實和空缺率太高導致的不合格問卷，共收回民眾類有效問卷3074份，有效回收率高達89.7%，調研數據真實有效。

（一）描述性統計分析

1.電子垃圾產生—復雜與增多并生

根據圖表可知有50%的民眾認為電子垃圾產生量會日益增多（見表1），即使有部分民眾并不清楚當地電子垃圾處置情況，但是大多數民眾、政府和回收單位均認為當地電子垃圾處置情況較差，需要急切改善（見圖1）。此外，手機及家用電器依舊是電子電器產品的主力軍，有37%的電子垃圾來源于產品老舊，另有30%來源于質量損壞，也有16%的電子垃圾來源于對新款式的需要，還有17%的民眾認為購買比維修劃算（見圖2）。這也反映當前我國電子產品的自身性能有待加強，電子產品和維修費用也亟需降低。

圖1 電子垃圾處置情況

圖2 電子垃圾產生來源

表1 電子垃圾產生量

2.電子垃圾處理—簡單與發展并行

在“民眾處理電子垃圾行為”的測量中，有57%的民眾選擇通過廢品利用站進行回收，另有28%的民眾選擇將電子垃圾直接丟棄，有14%的民眾會主動進行維修，只有1%的民眾會選擇廢物利用（見圖3）。在調查“回收電子垃圾考量因素”中，有大約43%的民眾選擇了上門回收（見圖4），大多數民眾都表示廢舊電器幾乎都是通過個體回收戶進行回收。此外，在鄉鎮電子垃圾回收處理行業中，個體民營回收戶占據了93%的市場份額，企業自行回收和專業回收企業回收僅分別占有4%和3%，被調查鄉鎮均表示當地尚未建成電子垃圾回收處理中心（見圖5）。通過調查了解，設立電子垃圾回收企業的主要目的是為了獲取利益，回收企業將廢舊電器賣給電子垃圾處理作坊進行拆解，但手工作坊式的小型拆解廠在提取電子器件的有用金屬后，大量殘余廢棄物便被當作普通生活垃圾進行就地掩埋或隨意丟棄，因而造成了嚴重的電子垃圾污染[2]（見圖6）。

圖3 民眾處理電子垃圾行為

圖4 回收電子垃圾考量因素

圖5 回收處理方式

圖6 電子垃圾污染主要原因

3.民眾認知行為—欠缺與完善并進 根據調查結果顯示，當前我國民眾環保意識較為欠缺，只有40%的民眾具有較強的環保意識（見圖7）。此外，根據調查了解，雖然有66%的民眾有電子垃圾分類回收習慣，卻只有9%的民眾一直保持分類回收的習慣（見圖8）。在政府認知方面，根據表7可發現有45.7%的政府工作人員認為電子垃圾污染日益嚴重的主要原因是因為民眾不了解其危害，另外有31.5%、30.6%的人員認為是由于政府監管不夠、回收站點不夠所導致的。由此可見，當前民眾環保意識不強，對電子垃圾危害不甚了解，無法做出正確的電子垃圾處理行為，從而導致當前鄉鎮電子垃圾處理形勢較為嚴峻。不過隨著國家對生態環境保護的日益重視，民眾的環保意識正逐年增強，國家也在逐步完善電子垃圾回收處理制度以改善電子垃圾現狀，民眾的電子垃圾處理認知和行為正朝著規范化、合法化的方向邁進。

圖7 民眾環保意識

圖8 電子垃圾分類回收習慣

4.政府監管責任—漏洞與低效并生

電子垃圾回收處理亦是市場行為，政府通過合理、公正、公開的方式來規范電子垃圾處理行為，政府作為電子垃圾處置的主要監管者，政府監管責任便是通過提供一種相對合理的處理方式使得爭利各方達成合作均衡。而這種均衡態勢的形成，必須建立在對基本處理過程和產業組織結構形成相對一致的認可基礎之上，通過提供電子垃圾回收企業運行的合法性來源，從而保證監管過程中的社會合作。通過調研發現當前政府對電子垃圾的監管力度不強，只有14%的政府揮經常監管電子垃圾處理情況，而分別有40%和45%的政府只是偶爾進行監管或沒有進行監管（見圖9）。可見，當下政府監管不力，而且監管效率較為低下，大多數政府應該適當加大對電子垃圾的監管力度。

圖9 政府對電子垃圾監管

5.政府組織責任—欠缺與忽視并現

政府組織責任包括建立運營高效的回收機構、構建回收網絡、暢通回收渠道、增強公民的環保意識、加大公眾參與度等等。但就目前看來，鄉鎮電子垃圾回收渠道簡陋單一，回收機構名存實亡，政府組織責任仍需加強。根據上圖可知，只有33%的政府經常教育民眾電子垃圾處置規范化，也有24%的政府偶爾教育民眾電子垃圾處置規范化，但還有36%的政府沒有教育民眾電子垃圾處置規范化。由此可見，政府對民眾電子垃圾處置規范化宣傳教育方面還有待落實。

同時，政府的教育方式大多流于形式，大多數政府都是通過橫幅或宣傳標語來進行簡單普及，但這種宣傳教育方式不僅浪費了人力和物力，而且成效極低，浪費了大量的時間和精力。此外，政府對于電子垃圾處置經費的投入也有較大差異，對電子垃圾污染問題較為重視的鄉鎮投入經費大多在30萬元以上，有的鄉鎮甚至投入經費在50萬元以上，而那些不重視電子垃圾污染問題的鄉鎮投入的經費普遍在10萬元以下。

圖10 政府對民眾教育程度

圖11 處置經費（萬元）

（二）相關分析

1.民眾自身行為對電子垃圾減少的影響

在對民眾自身行為與電子垃圾減少兩個變量的考察中，Pearson相關關系檢驗得出的系數值高達0.993，同時相伴概率P值明顯小于顯著性水平0.01，可見兩者呈正相關關系，而且有較高的置信度（見表2）。民眾自身行為的規范對電子垃圾減少有很好的改善作用。

表2 民眾自身行為與電子垃圾減少相關檢驗

2.民眾環保意識對電子垃圾危害認知的影響

在對民眾的環保意識與民眾對電子垃圾危害認知兩個變量的考察中，民眾的環保意識與民眾對電子垃圾危害認知的相關系數為0.86，而且相伴概率P值為0.013，因此可以認為民眾的環保意識與民眾對電子垃圾危害認知具有較強的相關關系（見表3）。民眾環保意識的增強會增進民眾對電子垃圾危害的認識，從而為改善電子垃圾處理現狀起到促進作用。

表3 民眾的環保意識與電子垃圾危害認知的相關檢驗

3.政府監管力度對電子垃圾處置情況的影響

在政府監管力度與電子垃圾處置情況相關檢驗中，發現政府監管力度與電子垃圾處置情況的相關系數為0.863，而且相伴概率P值明顯小于顯著性水平0.01，這也進一步說明兩者高度正線性相關（見表4）。但是某鄉鎮非常重視電子垃圾污染的治理工作，而且在日常生活中政府也是狠抓嚴打，對電子垃圾處理的主要方面進行監管調控，對于個體家電回收戶的經營資格、數量、處理方式都實行嚴格監管。起初當地電子垃圾污染情況有了大幅度改善，但是隨著監管的不斷深入，地下回收廠日益泛濫，電子垃圾污染情況又日趨嚴重[3]。可見，政府監管力度存在一個峰值，在未達峰值之前，電子垃圾處置情況隨著監管力度的不斷加大而改善，但是達到峰值之后情況則恰好相反，這樣就較為合理全面的解釋了上述正態分布現象。

表4 政府監管力度與電子垃圾處置情況改善相關檢驗

根據表5可知，回收單位數量與電子垃圾處置情況改善沒有理想的相關關系。從總體上看，回收單位承擔著回收和處理的責任，市場主體存在著競爭行為，有的市場主體為追求高額利潤會采取不合理、不合法的方式進行經營。因此對于電子垃圾回收處理行業數量把控也很重要，其關鍵在于使回收單位在國家的宏觀調控下保持在一個相對平衡的數量范圍內，維持市場的平衡與穩定。

表5 回收單位數量與電子垃圾處置情況相關檢驗

（三）回歸分析

通過如上分析，二者之間存在正的線性關系（其一次函數的系數為0.370，常數項為3.432（見表6）。民眾的環保意識主要是民眾認知態度的體現，民眾環保意識的增強有利于電子垃圾處理情況的改善。但是民眾認知態度的全面性不一定帶來直接的電子垃圾處置情況改善，還可能存在其他與電子垃圾處置改善更為直接關聯的指標，民眾認知態度是電子垃圾處置情況改善的一個基礎性要素，其增強了民眾對電子垃圾的關注，正是民眾認知態度的改善從而形成民眾環保意識與電子垃圾處置情況的聯動機制。

表6 民眾的環保意識與電子垃圾處置情況改善指數回歸分析

三、電子垃圾處置突出問題

近些年來，隨著電子產品消費日增，產品生命周期日減，電子廢棄物的產量逐漸增加，且增速明顯[4]。加上企業的回收處理工藝落后，造成了鄉鎮電子垃圾污染日益嚴重的局面。為了更好的挖掘鄉鎮電子垃圾的處置現狀及突出問題，本文對C省A市23個鄉鎮電子垃圾處置情況突出問題展開調研，情況如下。

（一）普通民眾認識不足，電子垃圾隨意丟棄

普通民眾不了解電子垃圾相關概念及國家政策。居民對于電子垃圾了解僅停留在知曉的層面，政府也沒有積極對民眾普及電子垃圾知識。由于民眾不了解電子垃圾的危害，一方面造成了電子垃圾被隨意丟棄的局面，給環境造成了巨大的污染與破壞；另一方面在利益的驅使下大量的電子垃圾流轉至個體商販戶，而個體商販戶不合理的回收處理方式，更是加重了對環境的污染與破壞。

電子垃圾回收主要渠道不正規，個體商販隨行就市。鄉鎮不僅沒有正規的大型電子垃圾回收公司，而且連小規模的電子垃圾回收站也少之又少，更多的是以個體收購的形式存在。而個體商販的不合理回收處理方式，造成了我國電子廢棄物的回收處理的混亂局面，使電子廢棄物中的污染物質難以控制，造成后續的環境污染問題[5]。

鄉鎮尚未建立統一的電子垃圾回收處理體系，電子垃圾處置簡單粗糙。鄉鎮很大一部分電子廢棄物被個體商販戶私人回收，再流向手工作坊式的小型拆解廠，大量殘余電子廢棄物被當作普通生活垃圾扔掉，造成了嚴重的資源浪費和環境污染[6]。

（二）鄉鎮政府責任缺失，電子垃圾規制成效不足

鄉鎮尚沒有對于鼓勵電子垃圾回收利用的企業采取專門激勵措施。激勵措施的不足使得其在回收電子垃圾過程中與非正規軍相比處于價格的弱勢，導致其無力獲取充足的廢舊電子產品以保證其正常的生產經營，從而限制了綠色環保企業的生存和發展。

鄉鎮政府責任缺失，對電子垃圾問題不重視。目前大多數鄉鎮政府，或是出于各地的自我保護，或是迫于就業的壓力，均未主動出擊，僅是停留在群眾舉報的被動層面上。對于監管責任，大多數鄉鎮政府對回收單位沒有進行必要的監管因而直接造成了電子垃圾回收市場的混亂，而一些監管力度較強的鄉鎮又限制了電子垃圾回收市場的發展。至于政府組織責任方面，政府也僅僅只是象征性的進行了環保宣傳和經費投入，沒有取得一定的成效。

（三）回收處理企業稀缺，電子垃圾回收成本高昂

回收處理企業運營成本高，限制企業的創辦與發展。回收企業的運營成本高而復雜，特別是要投入高額的環保費用，這在現有體制下對回收企業是一個沉重負擔，因而一定程度上限制了企業的創辦與發展。

回收單位大多以個體民營形式存在，個體民營回收戶為了獲取高額利潤，一直采用不合法的方式對電子垃圾進行轉讓、處理和加工，不僅使得電子垃圾回收市場紊亂，更造成了嚴重的環境污染[7]。

四、電子垃圾處置完善建議

世界范圍內，電子垃圾問題一直層出不窮，對人類生存環境的危害也不斷加深。從其發展過程來看，經濟發展推動了人類對電子電器產品的購買與需要，但是人類尚未認識到迅猛淘汰的廢舊電器對人類生存環境帶來的危害。為了探究和解析鄉鎮電子垃圾處理情況突出問題，尋求合理處置電子垃圾的有效模式，經過以上對C省A市23個鄉鎮民眾、政府、回收單位的數據分析，對鄉鎮電子垃圾處置情況可提出以下完善建議。

（一）推動生產者責任延伸機制，樹立環境主義消費生活觀

為改善電子垃圾處置情況，減少對環境造成的威脅，首要任務便是減少電子垃圾的產生量。其一，對民眾來說，應轉變生活觀念，樹立起環境主義的消費生活觀。一方面，主動去了解電子垃圾相關知識，掌握電子垃圾的概念及危害等。另一方面，珍惜家用電器，換用節能型設施，使用更少的加熱制冷能源、建筑材料等等，自覺規范自身行為，養成分類回收的好習慣，減少環境的污染與破壞。其二，對電子產品生產者來說，應進一步推動建立生產者責任延伸制度，強化電子產品中有毒有害物質的源頭控制。電子產品生產加工企業不僅要為產品質量負責，更要為廢棄電子垃圾回收處置、減少環境威脅和社會風險負責[8]。作為電子產品生產者，應自覺加大對綠色環保材料的使用，在源頭實現垃圾減量，有條件的生產企業還可用通過售后服務的渠道提供電子垃圾回收服務。同時，政府也可以通過政策支持、減免稅收等方式對電子產品生產者加以引導與扶持，鼓勵電器電子生產商開拓創新，通過綠色設計減少電子垃圾產生、提高回收利用率，使電子產品向資源節約型和環境友好型方向發展。其三，對大眾媒體和公益組織來說，大眾媒體和公益組織等機構可充分發揮輿論監督和觀點引導作用，針對不同人群展開重點教育和輿論宣傳，倡導公眾綠色消費，引領公眾正確處理廢棄電器電子設備；建立電子垃圾回收培訓機制，對相關行政人員以及生產、銷售從業者開展專業知識培訓，改變生活觀念。

（二）突出鄉鎮政府主體責任，強化政府工作職能

對于鄉鎮政府來說，應進一步落實鄉鎮主體責任，強化政府的監管、組織、引導等工作職能。首先，政府必須加強宏觀經濟調節作用，加強相關企業和相關流通環境進行政策性引導，切實提升對一線企業和部門的政策支持力度，以合理、準確且及時的宏觀調控提升行業實力，并最終引導其走上良性發展模型[9]。例如，引導外資、減免稅收、增加貸款優惠措施，對于能夠積極履行回收循環再利用電子垃圾的企業實行低息貸款，通過采取一系列激勵政策，鼓勵企業在電子廢棄物的處理上做出理性的選擇。其次，進一步加大非法回收渠道的監管力度和打擊力度，加強指導、督促和檢查地方工作，打擊電子垃圾的非法進口和拆解，促進電子垃圾拆解利用處置產業的健康發展。最后加強對民眾的宣傳教育和處置經費的投入，通過環保、教育、宣傳等部門的聯動，提高公眾對電子垃圾回收和處理處置的認知能力。隨著電子產品升級換代，以年輕人為主的消費群體競相爭購最新電子產品，但很多人對電子廢物威脅生態環境的狀況不了解或漠不關心，要提高中小學生、高等院校學生對電子垃圾污染性和資源性的認識。例如可以通過將電子垃圾的危害寫入教材、制作大量的公益廣告、開展電子垃圾知識宣講會、開展義務維修活動減電子垃圾認識盲區，使電子垃圾危害深入人心。

（三）建立科學合理的回收體系，改善電子垃圾回收渠道

建立科學高效的電子垃圾回收體系不僅是減少電子垃圾污染、改善鄉鎮生態環境的最后屏障，更是提高電子垃圾回收效率、促進產業持續發展的制勝法寶[10]。電子垃圾拆解處置工序復雜，需要專業人士進行操作，如若處置不當將對環境造成嚴重的污染和破壞。因此，就建立科學高效的電子垃圾回收體系而言，首先，應建立專業的電子垃圾回收企業，取代以往的小作坊式的手工拆解，使電子垃圾回收有正規的門徑。對于國家授權有電子垃圾回收資質的企業單位，一方面要提高企業負責人員及操作人員的安全意識和環保意識，對于環保意識不強和處置技能不高的企業要及時開展有針對性的知識技能培訓。另一方面，電子垃圾回收處理企業也要加快電子垃圾資源化關鍵技術及設備的研發，控制重金屬和持久性有機污染物等污染物排放引起的環境污染，降低電子垃圾不正當處理引發的人類健康風險，提高資源利用效率。其次，恢復國家以往推行的以舊換新政策，帶動消費者、銷售者和回收處理企業形成良好的電子垃圾回收處理體制。自2011年底以舊換新政策結束后，鄉鎮地區電子垃圾的回收大多回到以小商販的流動回收為主，又開始出現渠道分散、價格不穩定、集約化程度低、正規企業競爭不過小商販等情形。故此，也應積極開發上門回收、積分回收、定期回收等便利回收模式，鼓勵處理企業和銷售賣場自行實施“以舊換新”，調動電子垃圾回收處理企業的積極性，推動處理企業回收體系建設。最后，鄉鎮政府應積極引導產業發展，推進土壤修復示范工程，開展個體拆解加工戶的現場核查與限期整改工作，引導原來的個體拆解加工戶逐步整合，并提升技術水平，促進產業可持續發展。

五、結語

當前鄉鎮電子垃圾處置情況不容樂觀，民眾、政府、回收單位對待電子垃圾的認知和行為均有較大的缺陷。我國應根據現實國情，結合發達國家的經驗，通過推動生產者責任延伸機制、突出鄉鎮政府主體責任和建立科學合理的電子垃圾回收體系等三條路徑形成全社會重視、全民參與的電子垃圾防治局面，推進國家治理體系與治理能力現代化。