完善立法 推進“信用廣東”建設(shè)
——《廣東省社會信用條例》解讀

文 封 麗 李 瓊

隨著新時代“信用中國”“信用廣東”建設(shè)的推進，如何規(guī)范引領(lǐng)信用管理、恰當實施信用獎懲、保護信用主體權(quán)益，已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的熱點問題，希冀通過立法提供支撐和保障。為回應(yīng)社會關(guān)切，省人民政府按立法計劃于2019年11月提出關(guān)于審議省社會信用條例草案的議案，省人大常委會在廣泛征求意見，開展調(diào)研、論證、評估等工作的基礎(chǔ)上，經(jīng)過三次審議程序，完善了相關(guān)法律制度。2021年3月18日，省十三屆人大常委會第三十次會議表決通過了《廣東省社會信用條例》，自2021年6月1日起施行。

條例結(jié)合省情實際，注重銜接政策，針對問題立法，務(wù)求有效管用。分總則、社會信用環(huán)境建設(shè)、社會信用信息管理、守信激勵與失信懲戒、信用主體權(quán)益保護、信用服務(wù)行業(yè)規(guī)范與發(fā)展、法律責任以及附則八章共58條。條例重點突出，內(nèi)容不乏亮點。

推行重點領(lǐng)域誠信營造良好信用環(huán)境

近年來社會信用體系建設(shè)不斷推進，但一定程度上與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不匹配、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。條例在總則對政府及其社會信用、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)等部門，承擔公共信用服務(wù)的機構(gòu)和公共信用信息平臺賦予法定職責、強化法律責任，加強社會信用體系基礎(chǔ)性建設(shè)的同時，在第二章分別從行政、司法、商務(wù)、社會等領(lǐng)域入手，推行誠信，優(yōu)化環(huán)境。

強調(diào)政務(wù)誠信、司法公信，發(fā)揮國家機關(guān)自律示范作用。公權(quán)領(lǐng)域的誠信關(guān)乎社會信用體系建設(shè)的根基。條例要求建立政務(wù)誠信監(jiān)測治理體系和政府失信責任追究制度，各級政府應(yīng)當誠信施政、誠信作為、誠信執(zhí)法，履行向市場主體依法作出的政策承諾、訂立的各類合同，確需改變的應(yīng)當對市場主體受到的損失予以補償。同時，為讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，條例規(guī)定“司法機關(guān)應(yīng)當推進司法公信建設(shè)，嚴格公正司法，體現(xiàn)社會公平正義，增強司法工作的公信力、權(quán)威性，提高社會公眾滿意度。”

將差別化監(jiān)管措施上升為法條，促進商務(wù)領(lǐng)域誠信。廣東各地在工程建設(shè)、招標投標等商務(wù)領(lǐng)域，開展信用分類分級、評分評價，進行了不少有益探索，條例將行之有效的經(jīng)驗予以確定，將事前環(huán)節(jié)推進信用承諾制度，開展信用評價并實行差異化管理措施上升為法規(guī)條文，助力放管服改革，激發(fā)市場主體活力。

多方位加強宣傳教育，營造全社會重誠信的風尚。誠信宣傳教育是引領(lǐng)社會成員誠信自律的重要途徑。條例要求倡導(dǎo)誠信道德規(guī)范，加強校園誠信教育，弘揚現(xiàn)代契約精神，開展誠信公益宣傳等，旨在全面調(diào)動政府、社會、各行各業(yè)、行業(yè)組織、志愿者等各方面力量，形成全社會成員崇尚誠信、踐行誠信的良好風尚。

細化信用信息管理措施確保各個環(huán)節(jié)有法可依

社會信用信息管理覆蓋多個環(huán)節(jié)，而歸集采集不規(guī)范、共享有壁壘、應(yīng)用能動性不強等問題普遍存在。條例區(qū)分公共信用信息、市場信用信息二者不同管理要求，細化各個環(huán)節(jié)管理措施，確保不同信用信息的歸集、采集、公開、共享、查詢和應(yīng)用管理都于法有據(jù)、有法可依。

一方面，細化公共信用信息各環(huán)節(jié)管理措施。公共信用信息，是指國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等在依法履行職責提供服務(wù)過程中產(chǎn)生或者獲取的社會信用信息。條例細化了以下環(huán)節(jié)管理措施：

在歸集環(huán)節(jié)，條例明確：一是公共信用信息實行目錄制管理，規(guī)定在執(zhí)行全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄的同時，省、地級以上市可以依據(jù)地方性法規(guī)制定適用于本地的公共信用信息補充目錄，并將列入補充目錄的范圍嚴格限制為基礎(chǔ)、良好、不良等8類信息。二是規(guī)定自然人公共信用信息的歸集一般以居民身份證號碼作為關(guān)聯(lián)匹配的標識，法人和非法人組織公共信用信息的歸集以統(tǒng)一社會信用代碼作為關(guān)聯(lián)匹配的唯一標識。三是規(guī)定國家機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織等公共信用信息提供單位，應(yīng)當按照公共信用信息目錄以及相關(guān)標準規(guī)范要求記錄、存儲公共信用信息。

在公開環(huán)節(jié)，條例界定了自然人、法人和非法人組織公共信用信息公開范圍，并規(guī)定失信信息公開期限不得超過五年，期限屆滿后不得再行公開。

在共享環(huán)節(jié)，條例推動建立公共信用信息跨部門共享機制，并規(guī)定通過共享方式獲得的信息不得超出履行職責的范圍使用。

在查詢環(huán)節(jié)，條例規(guī)定承擔公共信用服務(wù)的機構(gòu)應(yīng)當明確查詢使用權(quán)限和程序，建立信息查詢使用登記和審查制度管理，向社會提供便捷的查詢服務(wù)。

在應(yīng)用環(huán)節(jié)，條例規(guī)定在行政許可、資質(zhì)等級評定、政府采購、日常監(jiān)督管理、表彰獎勵、國家工作人員招錄等工作中應(yīng)用社會信用信息，必須遵守有關(guān)規(guī)定。同時規(guī)定應(yīng)用個人社會信用信息應(yīng)當有明確合理的目的。

另一方面，細化市場信用信息各環(huán)節(jié)管理措施。市場信用信息，是指市場信用服務(wù)機構(gòu)、信用服務(wù)行業(yè)組織以及其他企事業(yè)單位、社會組織在生產(chǎn)經(jīng)營和社會服務(wù)活動中產(chǎn)生或者獲取的社會信用信息。條例注重發(fā)揮市場機制作用，細化了相應(yīng)環(huán)節(jié)措施：

在記錄、采集環(huán)節(jié)，規(guī)定市場信用信息采集主體可以依法記錄自身、會員、入駐經(jīng)營者等方面的市場信用信息，采集時應(yīng)當履行告知義務(wù)，并明確了限制和禁止采集的范圍。

在公開、共享、查詢環(huán)節(jié)，對依法公開、信用主體主動公開、信用服務(wù)機構(gòu)依法提供或者約定的方式作了明確。

健全獎懲清單核心制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制

守信激勵和失信懲戒制度機制直接作用于信用主體，關(guān)系到信用主體的切身利益，屬于此項立法的核心制度設(shè)計。為此，條例針對目前守信激勵不足，失信懲戒措施泛用濫用等突出問題，設(shè)專章建立健全了以措施清單制管理為核心的信用獎懲制度，目的在于構(gòu)建長效機制，促使誠信建設(shè)健康、規(guī)范、有序發(fā)展。

固化守信激勵和失信懲戒措施清單制度。2020年12月國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》，條例與其全面銜接，將措施清單制予以固化。一是創(chuàng)設(shè)守信激勵措施清單制度。由縣級以上人民政府根據(jù)工作需要制定并適時更新，可以對守信主體在行政許可中予以便利、公共資源交易中予以加分、信用門戶網(wǎng)站予以推介等。二是完善失信懲戒措施清單制度。條例從源頭防止懲戒泛濫，規(guī)定懲戒應(yīng)當執(zhí)行全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單，省、地級以上市確因社會治理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)的需要，也只能依據(jù)地方性法規(guī)，才可以制定適用于本地的失信懲戒措施補充清單。在此基礎(chǔ)上，嚴格清單制定補充程序范圍。條例對補充清單的內(nèi)容、程序均作了規(guī)范，并要求公開征求意見，由本級人民政府同意并按規(guī)定備案。特別是，嚴格限制補充清單的范圍為：約談、重點監(jiān)管、降低等次、撤銷相關(guān)榮譽等8類措施，禁止在失信懲戒措施清單外違法違規(guī)實施懲戒措施。

對失信行為的認定和懲戒作嚴密規(guī)范。近年來各地積極響應(yīng)國家政策，紛紛出臺失信懲戒相關(guān)規(guī)定，引發(fā)了一些質(zhì)疑和爭議。條例充分考慮各方意見，嚴謹、合理地作出規(guī)范：一是失信行為的認定，必須以具有法律效力的文書為依據(jù)。二是嚴重失信主體名單設(shè)列僅限定為嚴重危害公民身體健康和生命安全、嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序、嚴重影響司法機關(guān)和行政機關(guān)公信力、拒不履行國防義務(wù)的四類責任主體，不得擅自增加或者擴展。三是嚴重失信主體名單認定標準執(zhí)行國家標準，僅在本省范圍內(nèi)實施的認定標準應(yīng)當由省的地方性法規(guī)規(guī)定，禁止不按照認定標準和認定程序擅自認定嚴重失信主體名單。四是只有法人和非法人組織被列入嚴重失信主體名單的，才能依法對其法定代表人、實際控制人、主要負責人和其他負有直接責任人員采取懲戒措施。五是采取懲戒措施應(yīng)當遵循合法、關(guān)聯(lián)、比例原則，禁止在法律、法規(guī)或者國家規(guī)定外增設(shè)懲戒措施或者加重懲戒。同時規(guī)定“對輕微偶發(fā)失信行為及時改正或者采取補救措施，沒有造成社會危害后果，免于失信懲戒的，可以采取適當方式給予提醒。”

兼顧規(guī)范市場信用激勵和懲戒行為。條例鼓勵行業(yè)協(xié)會商會加強行業(yè)信用建設(shè)，依據(jù)組織章程等實施守信激勵和失信懲戒措施，但不得損害會員的合法權(quán)益，還規(guī)定任何單位不得強制要求金融機構(gòu)、信用服務(wù)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會商會、新聞媒體等懲戒失信主體。

強化信用信息安全管理加強信用主體權(quán)益保護

隨著社會信用體系不斷完善，信用影響也更加廣泛，非法獲取、過度使用、非法買賣信息等問題成為焦點。條例從以下幾個方面筑牢信用信息安全堤壩，保護信用主體合法權(quán)益。

構(gòu)建安全管理法規(guī)制度。條例明確社會信用信息的歸集、采集、公開、共享和應(yīng)用主體應(yīng)當建立信息安全管理和保密制度，履行信息安全管理職責，并在第二十六條規(guī)定：“任何單位和個人不得有下列危害社會信用信息安全的行為：（一）虛構(gòu)、篡改、違規(guī)刪除社會信用信息；（二）竊取或者以其他非法方式獲取社會信用信息；（三）泄露未經(jīng)授權(quán)公開的社會信用信息；（四）泄露涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的社會信用信息；（五）非法買賣或者非法向他人提供社會信用信息；（六）違法違約存儲、使用、加工、傳輸個人社會信用信息；（七）未采取安全保護措施違法違規(guī)處理個人社會信用信息；（八）法律、法規(guī)禁止的其他行為。”同時強化責任追究，有上述行為的，對單位處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以上十萬元以下的罰款。

全面實施保護并強化個人信息安全保障。條例對信用主體知情權(quán)、免費查詢權(quán)、采集自主同意權(quán)、信息不公開權(quán)、異議救濟權(quán)等各項權(quán)利，給予全面保護。在此基礎(chǔ)上，回應(yīng)社會大眾最為關(guān)心的個人信息安全問題，設(shè)置一了系列保障措施：針對個人隱私泄露現(xiàn)象，規(guī)定“自然人公共信用信息中的姓名、出生日期、身份證件號碼、住址、電話號碼等個人信息不得公開，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當公開或者經(jīng)本人同意的除外。公開個人相關(guān)信息，應(yīng)當進行必要脫敏處理，并采取安全保護措施。”針對APP濫采信息現(xiàn)象，規(guī)定“禁止任何單位和個人未經(jīng)授權(quán)、強制授權(quán)或者一次授權(quán)終身采集使用個人社會信用信息。”針對人臉信息被隨意收集現(xiàn)象，規(guī)定“禁止采集自然人的宗教信仰、血型信息，疾病、病史信息，基因、指紋等生物識別信息以及法律、行政法規(guī)規(guī)定禁止采集的其他信息。”針對濫用個人信息現(xiàn)象，規(guī)定“應(yīng)用個人社會信用信息應(yīng)當有明確合理的目的，并限于實現(xiàn)目的的最小范圍歸集、采集個人社會信用信息。”另外，涉及未成年人個人社會信用信息的，規(guī)定應(yīng)當征得未成年人父母或者其他監(jiān)護人同意。

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著重規(guī)范異議處理和信用修復(fù)事項。失信應(yīng)當負責，負責之后不應(yīng)沒有出路。為失信行為提供救濟途徑，也是立法為民的應(yīng)有之義，條例為此建立機制，對異議處理和信用修復(fù)作出規(guī)范。一是對公共信用信息異議處理的辦理主體、時限、流程等作出詳細規(guī)定，促進及時高效處理異議申請。二是建立有利于自我糾錯、主動自新的失信退出機制，細化信用修復(fù)渠道、方式、流程，明確失信主體糾正失信行為、消除不良影響的可以申請信用修復(fù)，修復(fù)完成后應(yīng)當按照程序及時終止實施懲戒措施。此外，條例還推動市場層面建立符合自身特點的異議與信用修復(fù)制度。

拓展信用應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域引領(lǐng)信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展

廣東信用服務(wù)機構(gòu)數(shù)量居全國前列，但發(fā)展不均衡。條例第六章對信用服務(wù)行業(yè)規(guī)范發(fā)展作出了規(guī)范和引領(lǐng)：一是支持和規(guī)范市場信用服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，鼓勵社會資本進入信用服務(wù)市場；鼓勵在市場交易、企業(yè)管理、行業(yè)自律、融資信貸等活動中查詢社會信用信息和使用信用報告等信用產(chǎn)品；鼓勵市場信用服務(wù)機構(gòu)利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的信用產(chǎn)品，拓展信用應(yīng)用服務(wù)領(lǐng)域。二是有序擴大公共信用信息對社會的開放，優(yōu)化信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展環(huán)境。三是加強行業(yè)自律管理，引導(dǎo)信用服務(wù)行業(yè)加強自我治理，提升服務(wù)能力和公信力。四是引進和培養(yǎng)專業(yè)人才，為信用服務(wù)行業(yè)發(fā)展提供支撐。

條例施行后，《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》同時廢止。