用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權

4月22日，省人大常委會主任李玉妹率調(diào)研組赴珠海市橫琴新區(qū)調(diào)研，在調(diào)研中，李玉妹指出，省人大常委會要積極支持強化法治保障，推動珠海用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權，加快推進在橫琴新區(qū)實現(xiàn)與澳門民商事規(guī)則等方面的銜接，全力打造法治化國際化營商環(huán)境。此前，2020年12月18日公布的《中共廣東省委關于制定廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》對廣東“十四五”規(guī)劃時期的經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面進行了籌劃布局，特別提到加快粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)的“雙區(qū)”建設，發(fā)揮粵港澳深度合作獨特優(yōu)勢，充分激發(fā)強化“雙區(qū)”建設的整體效應和輻射引領效應，探索粵港澳深度合作、協(xié)同發(fā)展新模式，拓展粵港澳協(xié)同發(fā)展空間?；浉郯拇鬄硡^(qū)的協(xié)同發(fā)展，是國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。建設粵港澳大灣區(qū)需要法治先行，用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權，對于大灣區(qū)法治建設有重要意義。

經(jīng)濟特區(qū)所在地的市所享有的立法權是比較特殊的。根據(jù)2000年立法法，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市同時享有“較大的市”立法權和經(jīng)濟特區(qū)立法權，這被稱為經(jīng)濟特區(qū)“雙重立法權”。2015年立法法修改之后，對于經(jīng)濟特區(qū)所在地的市而言，“較大的市”的稱謂被“設區(qū)的市”所取代，“雙重立法權”依然適用。在實踐中，經(jīng)濟特區(qū)立法權還未用足用好，對于設區(qū)的市立法權和經(jīng)濟特區(qū)立法權這兩種權力，地方立法機關還需進一步明確其運用標準。一個常見的現(xiàn)象是適用設區(qū)的市立法權的事項和領域被經(jīng)濟特區(qū)立法覆蓋。2015年立法法修改以來，廣東省的三個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市深圳、珠海和汕頭運用經(jīng)濟特區(qū)立法權制定和修訂了一系列的法規(guī)，這些法規(guī)所規(guī)制的內(nèi)容其實都可以歸屬于“設區(qū)的市”立法事項范圍。例如《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)排水條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市供水用水條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)全民閱讀促進條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)排水管理條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)出租車管理條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)道路交通安全管理條例》《汕頭經(jīng)濟特區(qū)公園廣場條例》《汕頭經(jīng)濟特區(qū)出租汽車客運條例》《汕頭經(jīng)濟特區(qū)城市公共汽車交通條例》等法規(guī)所指向的對象明顯屬于“城鄉(xiāng)建設與管理”范疇。再如《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)綠化條例》《珠海經(jīng)濟特區(qū)園林綠化條例》《汕頭經(jīng)濟特區(qū)城市綠化條例》等屬于“環(huán)境保護”的事項。上述本屬于“設區(qū)的市”立法事項的法規(guī)，被冠以“經(jīng)濟特區(qū)XX條例”之名，通過經(jīng)濟特區(qū)立法的程序制定和實施。這種做法使得經(jīng)濟特區(qū)所在地的市“設區(qū)的市”立法權就被虛置了，使得經(jīng)濟特區(qū)所在地的市與本省其他設區(qū)的市在行使地方立法權時處于不平等的地位，也使得省人大常委會對設區(qū)的市地方性法規(guī)的審批權被架空。因為按照立法法的規(guī)定，設區(qū)的市對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面事項制定地方性法規(guī)，須報省人大常委會批準后施行。省人大常委會對報批的設區(qū)的市地方性法規(guī)進行合法性審查，并作出處理決定。另一方面，經(jīng)濟特區(qū)的地方立法機關的人力物力時間等資源是有限的，以經(jīng)濟特區(qū)立法之名通過的法規(guī)實則屬于設區(qū)的市地方性法規(guī)，這其實也是擠占了經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的空間和資源，沒有使經(jīng)濟特區(qū)立法權“物盡其用”，違背立法法賦予經(jīng)濟特區(qū)立法權的本意。

用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權，使經(jīng)濟特區(qū)立法權發(fā)揮作用，立法機關需要明確雙重或者兩種立法權的區(qū)別與聯(lián)系，進而明確其適用標準。有觀點認為兩種立法權的性質(zhì)不同，經(jīng)濟特區(qū)的授權立法權是國家立法權，不同于設區(qū)的市的地方立法權，立法事項比后者廣泛。有觀點認為，經(jīng)濟特區(qū)立法權適用于先行性立法與變通性立法，設區(qū)的市立法權適用于實施性立法與執(zhí)行性立法。有觀點認為，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)對應的是具有全國推廣意義的、具有普遍性的事務，設區(qū)的市地方性法規(guī)對應的是地方性事務。筆者認為適用經(jīng)濟特區(qū)立法權的情形主要有以下兩種。其一是沒有上位法規(guī)定，并且符合經(jīng)濟特區(qū)在市場經(jīng)濟探索中先行先試的情形就適用經(jīng)濟特區(qū)立法權。例如《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例》作為國內(nèi)首部個人破產(chǎn)法規(guī)就獲得了廣泛的認同。另一種情形是有上位法規(guī)定，但是對上位法規(guī)定做出了變通，而不是單純的執(zhí)行和實施上位法的規(guī)定，這種情形就適用經(jīng)濟特區(qū)立法權。例如，《深圳經(jīng)濟特區(qū)養(yǎng)老服務條例》對《廣東省養(yǎng)老服務條例》的規(guī)定進行了補充細化變通，在建立長期護理保險制度、完善養(yǎng)老機構分類收費制度、加大行政處罰力度等方面進行了創(chuàng)新變通。