強化人大主導 鍛造精品良法

文 穗 法

習近平總書記強調，要優化立法職權配置，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。黨的十九屆四中全會決定提出，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。近年來，廣州市人大及其常委會在黨委的正確領導和上級人大的直接指導下，銳意改革創新人大主導立法的制度機制，切實把人大的主導作用貫穿于立法工作的全過程、各方面，制定了一大批富有特色、有效管用的地方性法規，在引領、推動、規范、保障廣州經濟社會發展的同時，為國家和省立法提供了廣州經驗。

強化法規立項主導 當好“引導員”

法規立項是地方立法的首要環節，立項的科學與否直接影響立法質量。2012年7月，市人大常委會出臺了地方性法規立項辦法，率先建立起較完備的建議項目征集機制、立項論證審查機制和法規立項標準體系，為發揮人大在法規立項環節的主導作用提供了制度支撐。編制五年立法規劃和年度立法工作計劃時，嚴格遵照立項標準和流程，緊緊圍繞黨中央重大決策部署和省委、市委中心工作，科學謀劃、統籌安排，把重要、亟需的項目優先列入規劃計劃，大力加強重點領域立法。近年來，先后制定了中新廣州知識城條例、南沙新區條例、依法行政條例等一批重要法規，為解決廣州經濟社會發展和改革攻堅過程中的突出問題提供了有力的法治保障。

主動點題，是人大主導立項最直觀的呈現。對事關全局、需求迫切的立法項目，市人大常委會通盤考量、主動點題。2017年以來，廣州市每年的立法工作計劃中，都有三個左右由人大主動點題的重點項目。

聚焦生態保護，踐行綠水青山就是金山銀山理念。主動提出制定生活垃圾分類管理條例和濕地保護規定，解垃圾圍城之困，固綠水青山之本，用實際行動貫徹落實習近平生態文明思想。央視《焦點訪談》欄目對廣州垃圾分類的立法經驗作了宣傳報道。

推動文化傳承，打造嶺南文化新高地。在全國率先提出制定博物館專項地方性法規，為廣州博物館事業發展繪制了一幅“規劃科學、布局合理、功能完備、特色鮮明”的美好藍圖，為全國博物館事業發展貢獻了廣州智慧。

應對緊急狀態，筑牢公共安全法治防線。主動提出制定禁止濫食野生動物條例，為從源頭防控重大公共衛生風險、保護市民生命健康安全提供了法治保障。

激發城市活力，聚焦構建經濟社會發展新格局。認真貫徹市委做強人工智能與數字經濟、城市更新“雙引擎”的工作部署，主動將制定城市更新條例和數字經濟促進條例列作2021年的審議項目，力爭在年內審議通過。

市人大常委會還支持人大代表自主提出法規議案，并依法定程序將法規議案制定為法規。常委會于2019年10月審議通過的母乳喂養促進條例，其立項即源自74名市人大代表在2019年廣州市人代會期間聯名提出的議案。作為全國首部促進母乳喂養的地方性法規，條例為廣州營造有溫度、有情懷、有格局的國際大都市奠定了法治基礎。

今年2月22日，廣州市人大常委會召開廣州市2021年立法、監督工作會議，研究部署全年立法、監督工作

強化立法進度主導 當好“調度員”

因政府不能按時提案而影響立法工作進度，是困擾地方立法工作的突出問題。市人大常委會在主導立法進度上進行了有益探索，率先建立了立法計劃項目庫制度，將年度立法工作計劃中的正式項目分為審議項目和提案項目，其中審議項目是當年提交常委會審議的項目，提案項目是當年只提案不審議，提案后存入項目庫，留待下年度審議的項目。這一制度建立后，由于每年的審議項目大多是立法計劃項目庫中的儲備項目，不存在“等米下鍋”的問題，確保了人大對立法進度的主動權和主導權。

2020年以來，常委會主動適應“時間更緊、節奏更快、任務更重、難度更大、要求更高”的立法工作新常態，提出立法提質提速新要求。在保證立法質量的前提下，對人大主導立法進度的相關制度機制進行了改革提升，讓立法速度明顯快起來。

優化法規案基本審次制度，將各方面意見比較一致的法規草案依法由三審制改為兩審制，內容單一的法規一審交付表決。僅用34天時間，以廣州立法史上最快速度完成禁止濫食野生動物條例的立法工作。快速完成反餐飲浪費條例、優化營商環境條例、地名管理條例等法規的制定工作。

建立年度立法工作計劃快速調整機制，對急需的重點項目，主任會議及時進行討論研究，將終審和交付表決的時間提前。原計劃2021年完成的物業管理條例、科技創新條例、幼兒園條例等立法項目，均提前到2020年圓滿完成。

強化全市立法工作會議制度，市人大常委會主要領導親自主持會議，市人大常委會、市政府領導和市人大市政府各部門主要負責人、市人大常委會組成人員以及各區人大常委會主要負責人參加會議，對全年的立法工作進行部署和推動。會議規模大、規格高、部署早、要求嚴，起到了統一思想、明確責任和高位推動的重要作用，形成了做好立法工作的強大合力，確保年度立法計劃有力有效實施。2020年，市人大常委會共審議立法項目12項，制定地方性法規9件，立法數量創近年來新高。

強化法規起草主導 當好“技術員”

立法是一項政治性、專業性很強的工作。一直以來，市人大高度重視立法工作隊伍建設，打造了一支政治素質、業務素質都比較過硬的立法工作隊伍，為主導法規起草及后續的審議工作奠定了堅實基礎。常委會在2012年建立了提前介入制度，凡政府部門起草的法規草案，相關工委均提前參與起草工作，了解立法背景和立法的重點、難點問題，充分發揮立法專業優勢，對草案體例的合理性、內容的合法性和可行性、語言的規范性等提出意見。

對涉及綜合性、全局性、基礎性的重要地方性法規草案，人大相關專委、常委會相關工委主動擔當作為，牽頭組織開展起草工作。

新冠肺炎疫情暴發后，習近平總書記多次對防疫立法作出重要指示、批示。按照全國人大常委會、省人大常委會和市委的工作部署，市人大常委會加快推進禁止濫食野生動物立法。法制委、法工委牽頭成立起草小組，充分利用政府部門、專家學者、社會組織、市民群眾等各方面資源，團結協作、群策群力，快速完成了草案的起草工作，推動出臺了疫情發生以來全國第一個由設區的市制定的禁止食用野生動物專項法規。

總書記對制止餐飲浪費行為作出重要指示后，在省人大常委會的支持指導下，迅速啟動反餐飲浪費條例的起草工作，并探索實行人大牽頭各部門成立的工作專班和高校研究機構分別獨立起草，再由法制委、法工委并軌融合形成草案的“雙軌并行”起草模式。在相關部門和單位的大力配合下，在短時間內高質量地完成了條例草案的起草工作。對不同的餐飲浪費場景、不同的餐飲浪費主體、不同社會危害程度的餐飲浪費行為，草案科學合理地設定了行為義務、監管職責和法律責任，形成了全過程、全鏈條的反餐飲浪費綜合治理體系。條例出臺后，受到全國人大常委會法制工作委員會的高度評價，為國家反食品浪費立法提供了廣州方案。

強化法規審議主導 當好“質檢員”

人大審議法規草案是地方立法最關鍵的環節，也是人大主導立法最直接的體現和最有力的抓手。市人大常委會建立了一套保障立法質量的制度體系，通過廣泛征求意見、深入調研論證、充分溝通協調，為一審委員會、法制委員會和常委會審議、修改法規草案提供了全面、準確、科學的參考依據。

制度體系中的多項制度屬于全國首創，具有鮮明的廣州特色。

立法顧問論證制度首開先河。每一屆常委會均聘請12名左右的法律專家擔任立法顧問，參與法規立項論證和草案的修改論證，提出專業意見，為提高立法的科學化水平出謀劃策。

立法咨詢專家論證制度日臻完善。在立法顧問論證制度的基礎上，率先建立了立法咨詢專家論證制度。將廣州各個領域、學科造詣較深的專家學者納入專家庫，目前在庫專家人數近500名。制定每一件法規都邀請相關領域的立法咨詢專家對法規草案中的專業、技術問題進行論證，確保法規符合科學要求。

網絡民主立法別開生面。率先建立網絡征詢民意制度，開啟在國際互聯網著名門戶網站上進行立法民意調查之先河。在全國人大系統第一個開設立法官方微博、立法官方微信，將所有立法信息和立法項目在微博、微信上發布和討論，實現了網絡民主立法的日常化和立法項目的全覆蓋。率先舉行網上立法聽證，打破傳統現場聽證會的時空限制，使社會參與熱情空前高漲、各方意見得到充分吸納、聽證效益得到空前提升。其中2017年舉行的停車場條例網上立法聽證會，視頻曝光量多達3.69億次，辯論環節吸引近20萬網民在線觀看，被評為2017年中國民主法治十件大事之一。

立法大數據智能平臺獨樹一幟。建成全國首個智慧立法管理系統，研發了流程管理、文本比對、定量分析等九大功能模塊，顯著提高了立法工作的精細化、信息化和智能化水平，推動了立法質量和立法速度的“雙提升”，為新時代廣州地方立法繼續走在全國前列提供了技術支撐。

珠江新城遠眺（資料圖片）

市區立法聯動成效卓著。所有立法項目全部通過區人大常委會廣泛征求各區黨委政府部門、企事業單位、社會組織、村（居）委會等方面的意見，形成了市區人大全部參與的地方立法大網絡、大格局。

市人大緊密結合實際，根據各方面意見，對草案內容的合法性、合理性、可行性和規范性等進行嚴格審查把關。經過人大的“精細化加工”之后，法規的內容更加切合實際，更接地氣，更能解決問題。如制定文物保護規定時，針對工程建設過程中發現了文物才開展地下文物考古調查、勘探，導致一方面建設工程半途停工，另一方面文物有可能被損毀的問題，法制委、法工委在草案中增加了“先行調查、勘探、發掘”制度，即規定在地下文物埋藏區進行工程建設或者在地下文物埋藏區以外進行大型工程建設前，應當按規定進行考古調查、勘探、發掘。這項規定加快了經批準的建設工程的進度，同時又提高了對文物的保護力度，降低了文物被損毀的風險。在制定物業管理條例時，針對居民反映強烈的“業委會成立難”問題，在草案中增設了物業管理委員會制度，通過設立物業管理委員會推動業委會的成立，同時賦予物業管理委員會組織業主共同決定物業管理事項的職能，切實保障業主的自治權，這一制度獲得了市民群眾的一致好評。