發揮立法引領和推動作用建設社會主義先行示范區

文 深 法

擁有經濟特區立法權和設區的市立法權，是深圳改革發展的重大優勢。自1992年全國人大常委會授予深圳經濟特區立法權以來，深圳市人大常委會積極探索、勇于創新，緊密結合深圳經濟社會發展實際需求，圍繞粵港澳大灣區和深圳先行示范區建設、深圳實施綜合改革試點，充分發揮經濟特區立法的變通和創新優勢，加快推進促進改革創新、優化營商環境、保障改善民生、加強社會治理、強化生態保護、維護公平正義等方面的立法工作，形成了與國家法律體系相配套、與國際慣例相銜接、與深圳經濟社會發展相適應的法規框架。自1992年7月1日獲得經濟特區立法權至今，市人大及其常委會共制定法規247項，其中經濟特區法規206項，設區的市（較大的市）法規41項，是全國地方立法最多的城市，有力促進了深圳改革開放和經濟社會高質量發展。

2019年至2020年，中共中央、國務院相繼印發實施《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020—2025年）》，明確支持深圳根據授權對相關法律法規作出變通規定，賦予特區立法巨大探索空間，為新時期特區立法指明了方向，注入了強大動力。

深圳市人大常委會牢牢抓住建設先行示范區“五大戰略定位”和“五個率先”重點任務，用足用好經濟特區立法權，加強重點領域和新興領域立法，切實以高質量立法保障和促進高質量發展，為深圳建設好中國特色社會主義先行示范區，創建社會主義現代化強國的城市范例，率先實現社會主義現代化作出人大貢獻。

落實創新驅動發展戰略助力打造高質量發展高地

制定或修改了經濟特區科技創新條例、國家自主創新示范區條例、知識產權保護條例、前海深港現代服務業合作區條例、前海蛇口自由貿易試驗片區條例等法規，推動深圳加快建設體現高質量發展要求的現代化經濟體系。

2018年12月，習近平總書記對深圳工作作出了重要批示，指出深圳要“踐行高質量發展要求，深入實施創新驅動戰略”。《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》賦予深圳“高質量發展高地”的戰略定位，要求深圳“加快實施創新驅動發展戰略”。市人大常委會積極落實創新驅動發展戰略，在科技創新法治建設上先行示范，制定了科技創新條例，對近年來確立的科技創新政策措施、體制機制、產業布局、載體建設等進行固化，涵蓋基礎研究和應用基礎研究、技術創新、成果轉化、科技金融、知識產權、空間保障、創新環境等方面。條例在全國率先以立法形式規定“市政府投入基礎研究和應用基礎研究的資金應當不低于市級科技研發資金的30%”，并建立了科技成果決策盡職免責機制、允許科技人員到企業兼職掛職、允許港澳高校申請內地科技項目、確立公司“同股不同權”制度等國內創新性的制度，為深圳構建科技創新驅動高質量發展的體制機制筑牢法治基石。

聚焦優化營商環境助力打造法治城市示范

制定或修改了經濟特區個人破產條例、優化營商環境條例、平安建設條例、商事登記若干規定、國際仲裁院條例等法規，推動深圳打造最安全穩定、最公平公正、法治環境最好的示范城市。

深圳經濟特區是我國市場經濟體系發展較為完善和成熟的地區，也是個體工商戶、自由職業者等個人商事主體高度活躍的地區，對法治化營商環境有著更為急迫的需求。深圳先行一步，在國內首次進行個人破產立法的嘗試，制定個人破產條例，通過建立個人破產制度，引導市場主體有序退出，最大限度解除創業者的后顧之憂，激發市場主體的創業熱情。

條例一方面借鑒先進國家和地區的破產立法經驗，開展制度創新，對個人破產適用范圍、破產申請主體、破產程序、豁免財產制度、破產免責制度作出明確規定，幫助誠實而不幸的債務人從債務危機中解脫出來，平衡保護債務人債權人權益；另一方面，建立配套責任制度和懲戒制度，明確債務人通過個人破產獲得債務免責的同時，也將受到消費、職業資格、收入分配等相關行為的限制。通過免責考察期、發現遺漏財產追加分配等制度設計避免惡意逃避債務，杜絕“假破產，真逃債”的不法行為。

2020年6月17日，深圳市人大常委會召開《深圳經濟特區城市更新條例》立法征求意見座談會

該條例的出臺被評為深圳市2020年度“十大法治事件”，對于構建完整的現代破產制度和市場退出制度，有效助推個人市場主體創新創業，防范化解金融風險，完善社會信用體系建設，加強法院審判執行工作，為創造市場化、法治化、國際化的營商環境提供了必要的制度基礎，也為國家立法探索和積累了經驗。個人破產條例實施的首月，深圳成立了全國首家個人破產事務管理機構——深圳市破產事務管理署，保障個人破產制度在深圳順利落地實施。當月深圳中院共收到260件個人破產申請，目前已優先受理8名個人債務人的破產申請，正式啟動破產申請審查程序。

創新城市治理模式助力打造城市文明典范

制定或修改了經濟特區城市更新條例、文明行為條例、電梯使用安全若干規定、控制吸煙條例、道路交通安全違法行為處罰條例等法規，推動深圳加快建設區域文化中心城市和彰顯國家文化軟實力的現代文明之城。

經過40年的高速發展，深圳實現了從小漁村到現代化高密度超大型城市的跨越，成為世界城市發展史上的一個奇跡。與此同時，土地資源緊缺的問題日益突出，迫切需要通過盤活存量土地進行二次開發，完善公共服務設施，促進產業轉型升級，改善城市投資環境和人居環境，推動城市可持續發展。對此，城市更新是破題之舉。

深圳市人大常委會在全國率先開展城市更新立法，制定城市更新條例，在堅持政府統籌的前提下，以市場化模式推進城市更新，充分發揮市場在資源配置的決定性作用，全面調動政府、業主和開發建設單位等多個方面的積極性，達到合作共贏的目標，確保社會公共利益和城市發展長遠利益的實現，更好踐行共建共治共享的發展理念，彰顯以民為本的法治思想。

該條例著力解決城市更新工作中的突出矛盾和問題，進行了一系列制度設計，最引人注目的是為破解城市更新拆遷難的問題，創設了“個別征收+行政訴訟”制度，即舊住宅區已簽訂搬遷補償協議的專有部分面積和物業權利人人數占比均不低于95%，且經區人民政府調解未能達成一致的，區人民政府可以依法對未簽約部分房屋實施征收，城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執行，而被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。這一規定是對《國有土地上房屋征收與補償條例》關于由政府組織實施房屋征收情形的創新變通。從法理來看，城市更新改造是城市規劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構，開展城市更新的目的是落實城市規劃，提升城市基礎設施建設和管理水平，完善公共服務配套設施，改善人居環境質量，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》有關基于公共利益予以征收的規定精神。從實踐來看，深圳存在不少因個別業主未簽訂搬遷補償協議導致城市更新項目難以為繼的案例，損害了絕大多數業主的合法權益，個別征收制度是對多數業主共同決定事項落實落地的一項保障措施。

始終堅持以人民為中心助力打造民生幸福標桿

制定或修改了經濟特區突發公共衛生事件應急條例、養老服務條例、社會養老保險條例、健康條例、中醫藥條例、醫療保障條例、職業教育條例、慈善事業促進條例等法規，依法作出構建高水平養老服務體系的決定，推動深圳提升教育醫療事業發展水平，完善養老服務體系和保障制度，構建優質均衡的公共服務體系，打造民生幸福標桿。

新冠肺炎疫情發生后，習近平總書記指出要時刻防范衛生健康領域重大風險，要構建強大的公共衛生體系，健全預警響應機制，全面提升防控和救治能力。為貫徹落實總書記重要講話精神，全面提升深圳市突發公共衛生事件應對能力水平，保障城市公共衛生安全，有必要通過經濟特區立法完善突發公共衛生事件應急管理體系，努力在推進公共衛生治理體系和治理能力現代化上發揮先行示范作用。

2020年，市人大常委會制定了突發公共衛生事件應急條例，該條例是我國首部突發公共衛生事件應急地方性法規，全面系統規范突發公共衛生應急全鏈條工作，賦予應急指揮機構法律地位，首創專家委員會、強化應急隊伍建設、加強應急物資儲備與供應、厘清調查確證報告職責、進一步擴大監測網絡、實行醫療衛生資源集中調度、創新醫保支付政策、完善信息發布制度、建立聯防聯控、群防群治防控體系，構建系統完備、科學規范、運行高效的突發公共衛生事件應急體系。為了保護突發公共衛生事件“吹哨人”，明確要求對舉報人的個人信息和人身安全提供必要保護；對非惡意報告的單位和個人，不予追究其法律責任。

今年3月1日，全國首家個人破產事務管理機構——深圳市破產事務管理署掛牌成立

踐行生態文明理念助力打造可持續發展先鋒

制定或修改了經濟特區生態環境公益訴訟規定、綠色金融條例、全面禁止食用野生動物條例、海域使用管理條例、生態環境保護條例、排水條例等法規，切實抓緊抓好生態文明建設，率先打造人與自然和諧共生的美麗中國典范。

《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》提出“健全環境公益訴訟制度”，市人大常委會先行先試，率先在全國制定專門的生態環境公益訴訟法規，規范生態環境公益訴訟制度。生態環境公益訴訟規定堅持問題導向，對生態環境公益訴訟的概念、原則和范圍，訴訟主體的權利保障，訴訟及執行過程的信息公開和公眾參與，生態環境公益基金的設立、使用和管理等方面作出全面系統規定，強化檢察機關起訴職責，明確人民檢察院可以對跨部門、跨領域、跨區域的重大生態環境民事公益訴訟案件以及生態環境刑事附帶民事公益訴訟案件直接提起訴訟。增設民事公益訴訟訴前督促、建議的程序，明確起訴事由及適用范圍，完善對社會組織提起訴訟的支持和保障。建立環保禁令制度，針對生態環境公益訴訟過程中污染環境、破壞生態的行為緊急叫停，杜絕污染環境、破壞生態的行為在訴訟環節繼續造成國家利益和社會公共利益的損害。該規定為深圳破解阻礙生態環境公益訴訟的體制機制障礙，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，打造安全高效的生產空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍天的生態空間進一步提供了法治保障。

深圳建設先行示范區和實施綜合改革試點是新時代黨中央賦予深圳的新使命、新任務、新要求，也對人大立法工作提出了新的更高要求。我們要全面學習貫徹習近平法治思想，在新的起點上用足用好經濟特區立法權，重點圍繞“雙區”建設和深圳綜合改革試點6大領域、40條首批授權事項開展立法，勇于探索、大膽創新，加快推進新興領域立法，拿出一批可復制可推廣的立法成果，為國家和其他地方的新興領域立法探索積累經驗，作出重要示范。