經濟運行監督 堅持法治與理性導向

黃桂祥

2020年我國經濟遇到了新冠疫情、二戰以來全球經濟最嚴重衰退、美國全面升級的遏制打壓三重挑戰。廣東作為外經貿大省和制造業大省，深度參與全球產業分工，受到的影響更為直接。在2020年經濟運行監督工作座談會上，省人大財經委聽取了省直有關部門關于2020年經濟運行情況的匯報，分析經濟形勢并部署下一步人大財經工作。

對照中央和省委的期待和決策部署，省統計、發改、工信、人社、財稅、商務、金融等部門要進一步打開思路深化財經領域的改革，繼續走在全國改革前列。同時，根據宏觀經濟運行的特點，作為立法、監督機關的省人大可以發揮特有職能作用，為構建發展新格局先行省份的廣東作出新的貢獻。

堅持法治與理性 把握宏觀經濟運行

據有關部門統計分析，2020年全省固定資產投資呈現先低后高，持續向好結構優的特點。主要表現在“三個進一步加快”：一是全社會投資增速進一步加快，1-11月全省固定資產投資完成3.7萬億元，增長6.8%。全省投資增速比全國高4.2個百分點，比東部省份高3.3個百分點。二是基礎設施投資增長進一步加快。1-11月全省基礎設施投資完成1.03萬億元，增長11.1%，占全省投資比重28%，比上年占比提高了0.6個百分點。主要是市政設施和地鐵、高速公路，分別占比34.6%、27.1%，增長14.2%、14.8%。三是房地產開發投資增長進一步加快。1-11月全省房地產開發投資，完成1.6萬億元，增長9.2%，占全省投資比重42.3%，重續了往年的增速路徑。除建筑安裝投資增長外，全省房地產投資增長依靠土地購置費（占比40.9%、增長16.9%）的增長拉動。

全省固定資產投資的上述情況，佐證了拉動社會投資增長因素仍然是“鐵公基”（占比達61.7%、增長14.5%）和房地產開發投資兩大塊，投資增長的結構優化空間很大，或者說任務艱巨。除上述傳統領域投資增長在疫情后進一步加快之外，工業投資和民間投資增速較慢或者下降。

在百年未遇的變局中，由于內外部環境的變遷，我國宏觀與微觀經濟運行都發生深刻變化，由此帶來產能過剩和消費不足兩大結構性問題。這可理解為十八大后提出的供紿側結構性改革的一大背因。出路是拉動內需，培育新增長點，黨政機關過緊日子三條。中美貿易摩擦、新冠疫情加劇了市場的觀望與動蕩，各地為了保運行、保就業、保產業鏈，采用逆周期調節的金融、財政手段進行政府干預，以加大信貸和發債為主增加流動性，擴大基礎設施投入以穩住經濟發展的基本盤，這些政府行為無疑是必要也是有成效的。但是作為市場主體的工業企業“冷暖自知”，在訂單減少、市場疲軟以及成本費用增大情況下，考慮減少投資或降低產品產量是合理正常的。尤其是身處充分市場競爭的民營企業，對市場嗅覺的靈敏度更高更準，根據自身判斷作出任何增或減的投資、生產決策，都是“負終極責任”的正當行為。

從整體和長遠看，政府的干預與作為應以適度為限，如果過度加大流動性，可能會引發重復建設與浪費，產生泡沫或無效投資。因此，為預防和化解經濟運行風險，省人大可從三方面加強監督：一是堅持深化供給側結構性改革，推進政府繼續完成“三去一降一補”的任務，防止在經濟波動時期，為片面追求業績盲目擴張投資，要把有限的資源投放到優化升級產業結構上來，形成高效率投入產出關系。二是完善地方債務監督機制，明確地方債務限額的方式，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債限額與政府性基金預算收入及頂目收益相匹配，防止地方債務快速攀升（越過國際通行的100%-120%警戒線）。一句話，要堅持控制在人大批準的限額之內。三是加大地方金融監督，不允許通過超貸款或新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。強調政府在伸出“看得見的手”之時，應堅持法治原則和理性約束，遵循經濟運行周期規律，避免經濟脫離正軌增大社會風險，以保障經濟社會符合規律健康穩定發展。

持續擔當 有效推進財稅改革

財稅改革是改革開放以來經濟體制改革的重頭戲，而且多次以廣東為試驗地或先行軍，成效卓著。綜合各種因素，2021年和 “十四五”時期財稅改革任務已基本明確，廣東應發揮先行省份的優勢，做好富有成效的銜接工作。

一是推進房地產稅立法和改革。重點按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，積極穩妥推進房地產稅立法和改革。二是個稅改革將有較大動作。主要是完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。同時，將擴大綜合所得征稅范圍，把經營所得納入綜合所得中，適用與勞動所得相同的稅率結構和征收方式，推動由分類所得稅向綜合所得稅改革邁出更加堅實的步伐。廣東是全國個體、獨資、私營業戶最多的省份（目前有超過300萬登記數量），把經營所得納入綜合所得中將會對經營者個人、家庭和企業財務產生影響，也是一次小企業提升內部管理的機會，應當提升站位積極引導。三是完善現代稅收制度。包括健全完善地方稅稅制，培育地方主體稅種，理順稅費關系；健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重；深化稅收征管制度改革，建立權責清晰、規范統一的征管制度；完善按要素分配政策制度。

過去的一年財稅部門在應對疫情和貿易摩擦、貫徹“六保”“六穩”上做了大量卓有成效工作，站在“十四五”開局的重要時間窗口期，更需要財稅部門再接再厲、勇于擔當，提出更加專業、更加深入而創新的規劃舉措。推進房地產稅立法和改革，由于正在立法中的房地產稅將針對個人住房征稅，因此備受市場關注。由于房地產稅屬于地方稅種，因此采取“充分授權”原則，由地方在法律范圍內根據地方實際情況來決定具體實施方案，包括房地產稅開征時間、具體稅率等等。分步推進原則意味著房地產稅征收，可能采取先城市后鄉鎮、先市民后農民、先企業后個人策略逐步實施。省政府擬定后，還要按“稅收法定原則”報省人大立法通過，法律程序、精算細節還很多。有關部門應未雨綢繆，配合人大立法或爭取授權地方自主，以最大化適合廣東和粵港澳大灣區發展實際。

又比如現行稅制下，個人所得稅的納稅人主要就是個體工商戶與工薪階層人員，對于高收入人群的稅收監管仍有缺失，對資本性、資源性、壟斷性經營沒有明確納入綜合所得稅調節范疇，有失稅收公平性原則。十九屆五中全會強調發揮稅收調節的職能作用，堅持按勞分配為主體，多種分配方式并存，提高勞動報酬在初次分配中的比重，加大稅收、社保力度，完善第三次分配。廣東可以優先提出重點提高勞動報酬在初次分配中的比重，在促進收入分配秩序規范中公平執行綜合與分類相結合的個人所得稅制，并加強對“雙高”人群的稅收征管，有效調節過高收入，縮小貧富差距。在促進慈善公益事業發展中改善收入和財富分配格局，激發企業家社會責任，增強稅收對捐贈的激勵引導功能。地方稅體系的議題由來已久，至今仍未正式擺上重要日程，無論是實體法，還是程序法及至整個“四梁八柱”都亟待構建與完善。

南沙港碼頭（資料圖片）

與此同時，廣東作為網絡大省，在稅收征管上應進一步關注、研判數字稅問題。主要是針對國外與國內科技或網絡巨頭，它們通過壟斷數字領域，從用戶數據中獲取大量利益而不納稅或很少納稅，造成稅收流失和不公平競爭，網絡用戶理應通過政府賦稅享受自己創造的收益。對跨平臺企業征收數字稅，也有利于維護來源地稅收管轄權。大勢所趨，廣東應當并且可以走在全國前列。省人大可監督有關部門按照中央和省委部署精神，對上述擬議中的立法改革，結合廣東實踐提出具體方案和時間表。

加強監督 提升財政補貼質效

財政補貼是政府為了實現特定的社會經濟目的，向企業或個人提供的一種經濟補償。主要是通過財政對分配與收益的干預，調節國民經濟和社會生活的一種政府手段，對鼓勵創新、撫育特定產業具有積極作用。但補貼過當或存在漏洞也會帶來弊端，產生不利分配等負面影響。

以現代農業產業園財政補貼為例，為了鄉村振興發展新興產業群，廣東省2018年開始，三年內從全省（主要是粵東西北地區）挑選150家龍頭企業作為重點扶持，每家實體企業財政補貼5 000萬元，已全部實施在案，這是省政府扶持三農、打通一二三產業鏈的一項有效措施。從近期省人大代表審議2021年財政預算得悉，由省有關部門主持，省政府決定總結經驗，實施第二輪現代農業產業園幫扶工作，再用三年從各市挑選150家農業龍頭企業各補貼5 000萬元。這樣，省、市和國家級三級類似產業園將近千家。誠然，各種補貼是有條件、程序和基礎數據的，但客觀成效和連帶影響如何呢？有兩方面很值得關切和預判。一方面，在程序合法以外，實體正當、真實更為重要。一些地方為了滿足入選項目要求，不惜采用拼湊資產、做大賬目的情況，衍生出新的套路、模式。甚至花錢造假騙取補貼，內外部風險都在增大。另一方面，形成資本性經營與擴張，擠壓眾多非補貼中小企業、農戶，最后傷害的是基礎產業和政府聲譽。落實優化財政補貼，應當在政府主導下，財政和農業等有關部門密切配合，切實防止“兩張皮”甚至“三張皮”的現象。建議省人大關注農業產業園幫扶問題：一是在預算安排中，要將財政和有關部門專項補貼納入監督內容，重點在調查研究基礎上（包括人大代表視察），實施調增或調減預算資金，樹立財政補貼審核監督的剛性和有效性。比如考慮農業弱質特性可把補貼額折小、擴大受益范圍，500萬至2 000萬分等實施，不宜每戶都是5 000萬“一刀切”等。二是延伸人大預算監督鏈條，對有關部門及補貼項目的必要性、可持續性進行監督。重點檢查產業園基礎和創新發展的競爭性，相關供應鏈、客戶鏈、產業鏈、物流鏈和生態鏈是否完備健全，確保從農戶（基地）到市場的暢通有效。三是加強審計和績效評估，預防和化解內外部風險。重點檢查主管部門是否建立和實施農業產業園管理制度、財政補貼資金管理辦法，相關產供銷業績是否真實可靠等，以促進全省農業產業園在提質增效上交出優良答卷。