新時代加強地方人大對外交往工作的探索

文 李元林

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，外交戰線以習近平外交思想為指引，牢牢把握服務民族復興、促進和平發展這條主線，成功開啟了新時代中國特色大國外交波瀾壯闊的偉大實踐。全面貫徹習近平外交思想，最根本的就是要堅持以維護黨中央權威為統領，加強黨對對外工作的集中統一領導，堅持以中國特色社會主義為根本，增強戰略自信，牢牢把握服務民族復興、促進人類進步這條主線，推動構建人類命運共同體。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，“加強同各國政黨和政治組織的交流合作，推進人大、政協、軍隊、地方、人民團體等的對外交往。”為新時代背景下人大開展對外交往工作提供了基本遵循和行動指南。全國人大對外交往立足立法機構的職能作用，通過與外國立法機構開展形式多樣的交流，不斷夯實國家關系長遠發展的政治、社會、民意基礎，積極為推進國家間務實合作提供法律基礎和政策保障。地方人大對外交往肩負著服務國家總體外交，服務地方經濟社會發展，服務地方人大中心工作的使命，地方人大在地方黨委的統籌領導下，與全國人大和地方外事部門協同配合，積極利用自身優勢，發揮著獨特的作用。廣東省地處我國改革開放的前沿，具有獨特的地理區位優勢，廣東省人大常委會堅持黨的領導，全面貫徹落實習近平外交思想，創新對外交往思路，突出地方特色，積極開展對外交往活動，努力為實現中華民族偉大復興的中國夢、推動構建人類命運共同體作出應有的貢獻。

中國特色地方人大對外交往概述

在傳統的外交理論上，外交首先指最高層次的外交，外交權主要是國家層面的事務，而且政府外交幾乎是一國外交的全部。隨著經濟社會的發展，國家間的交流越來越頻繁，涉及的領域越來越寬泛，政黨、議會、平民等多元的主體參與國家外交事務，即意味著國家外交的形式和參與主體己經不再局限于政府外交，外交的參與主體和內容越來越多元化。

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，支撐中國國家治理體系和治理能力，集中體現社會主義民主政治的特點和優勢。人大的對外交往是國家總體外交的重要組成部分，是在中國共產黨的統一領導下，主要從發揮權力機關和立法機關職能的角度展開的對外交往工作。人大在縱向層級上劃分為全國人大和地方人大，因此人大的對外交往由全國人大的對外交往和地方人大的對外交往組成。加強人大的對外交往，可以增進中國與其他國家和地區間民眾之間的理解和友誼，鞏固和夯實國家間關系的社會和民意基礎，為國家間關系的持續良性發展增添新的動力。

廣州沙面（資料圖片）

隨著對外經濟、人文、科技等領域的交往愈發頻繁，地方人大作為地方權力機關，其所承擔與開展的對外交往活動也越來越活躍，與外國地方議會之間的交往和聯系也更加活躍與緊密。地方人大圍繞地方黨委政府的工作重點，積極開展相關領域的立法、監督、執法等的經驗交流互鑒，為地方發展提供法律保障，從而推動地方經濟社會發展，在國家總體外交事業中發揮的作用越來越重要。對于地方人大來說，要聚焦地方人大主責主業，以立法、監督等重點工作為中心，加強與外國地方立法工作機構和法律界的務實交流，有針對性地互學互鑒有關領域立法的新視覺、新做法、新經驗。

地方人大對外交往的方式靈活多樣。主要形式有：請人大常委會領導會見外賓或出席重要外事活動；有針對性做外國地方議會議員的工作，如根據外賓的興趣和專業背景，有針對性地安排參訪考察項目，讓他們更好地了解中國特色社會主義道路、理論、制度和文化；根據年度重點立法、監督計劃開展相關國家和地區調研；與外國地方議會開展機制性互訪交流；安排各級人大代表參與對外交往活動；組織或參加國際會議等。比如河北省人大常委會2019年成功承辦第四屆中美省州立法機關合作論壇，美國10個州的議會領袖參加。這場中美地方交往的重要活動，增進了交流合作，講好了中國故事，展示了河北形象。由此可見，地方人大對外交往，不僅可以“走出去”，向各國議會介紹中國，還可以“請進來”，讓更多外國議員親自到訪中國，感受中國的發展和變化，客觀地了解中國，收獲其他渠道和方式難以實現的效果。

地方人大對外交往發揮的意義和作用主要體現在以下方面：第一，有利于中國樹立良好的國家形象。地方人大對外交往的活躍度可以非常好地向世界展示中國政治的民主與開放，地方人大積極開展對外交往，有利于更加廣泛、深入地宣傳我國的政治制度和人民代表大會制度的優越性，更好地講述中國故事。第二，有利于廣交朋友，增進民眾友誼。地方人大對外交往對象廣泛，也方便開展知心交心工作，有利于其它國家的民眾更好地了解中國國情，增進雙方感情及友誼，不斷增強對我友好力量。第三，推動務實合作，服務當地經濟社會發展。地方人大對外交往依托地方國際友城關系定期互訪交流機制，能夠及時地了解和掌握經貿、人文等領域的合作信息，助力地方經濟社會發展，比如陜西省人大常委會積極宣介陜西，助力“一帶一路”建設，在促成開通西安—拉脫維亞里加中歐班列新線路中積極發揮作用。

廣東省人大常委會對外交往實踐

改革開放以來，廣東省圍繞國家總體外交和廣東經濟社會發展大局，廣交天下朋友，積極發展與各國省州建立友好關系，“朋友圈”不斷擴大，有力地促進了廣東與世界各國地方之間的交流合作。1979年9月，廣東省與外國第一對友城由時任廣東省省長習仲勛同志和澳大利亞新南威爾士州州長蘭恩通過信件方式締結的廣東省與新州友好省州關系。自1979年至2019年12月，廣東省與外國地方正式締結友城關系198對，其中省級49對，地市縣區149對。國際友好省州及友好城市關系，是地方政府對外交流合作的重要渠道，也是加強各領域國際交流與合作的重要平臺。廣東省人大常委會依托廣東省建立的國際友好省州關系，積極開展與外國地方議會的交往，在友城框架下推動與國外友好省州市議會建立交流機制，迄今為止，已分別與韓國、日本、印尼、澳大利亞、美國、俄羅斯、丹麥等8個外國地方友城議會建立了機制性友好交流關系。

廣東省人大常委會充分發揮廣東的區位、經濟和文化優勢，準確把握地方人大對外交往的對象廣泛、領域廣闊、形式多樣、方式靈活等特點，嚴格遵循黨和國家外交工作的總體部署，深化地方人大與國外地方議會的交流與合作，努力為國家總體外交、我省經濟社會發展和省人大中心工作服務。比如接待外國國家及其地方議會代表團，以及政府官員、議員、友好組織、友好人士等來賓訪粵，組織各種形式的代表團出訪，主動宣傳我國的改革開放政策和人民代表大會制度在廣東的生動實踐，不斷增進同外國國家及其地方的議會和人民之間的理解和友誼，助推經貿、科技、文化等方面的交流與合作。2019年共接待外國國家和地方議會代表團、國際組織、友好交流團體等42批次416人次。

廣東省人大常委會立足履行職能，把立法工作與地方人大對外交往有效結合起來，在制定《廣東省荔枝產業保護條例》的過程中，時任廣東省人大常委會主任黃云龍出訪墨西哥，回國后組織翻譯《墨西哥州龍舌蘭保護法》《墨西哥州養蜂法》，借鑒了墨西哥立法保護農產品的有關經驗。特別值得一提的是，廣東是著名僑鄉，有3 000多萬海外僑胞，遍及世界160多個國家和地區，此外省內有10.17萬歸僑、2 000多萬僑眷，廣東籍海外僑胞、港澳同胞素有念祖愛鄉的情懷，一向關注支持家鄉的經濟社會發展。為了更好地對華僑權益進行保護，廣東省人大常委會加強僑情的國際調研，積極關注國內外僑情的新特點新變化，加大涉僑立法的工作力度。2015年7月，廣東省人大常委會審議通過了《廣東省華僑權益保護條例》，這是我國第一部由省級人大審議通過的保護華僑權益的地方性法規，較好地回應了海外僑胞的新關切和新訴求。

同時，為了更好地回應海外華僑回國參加社會政治生活的期盼，廣東省人大常委會開創性地建立了邀請華僑列席省人代會的制度，并于2014年審議通過了《邀請華僑列席廣東省人民代表大會會議試行辦法》，由此廣東省人大邀請來自不同國家、不同行業的粵籍華僑列席省人民代表大會。經過多年的制度實踐，與會華僑提出非常多的有利于促進廣東經濟社會發展的寶貴建議意見，其中不少建議意見被采納，并落實到具體的工作部署中，有利于進一步推動廣東在新時代的改革發展。

地方人大對外交往工作的短板解析

廣東省人大常委的對外交往在省委的統籌領導下，積極配合全國人大的對外交往工作，努力服務于國家總體外交。通過建立和拓展國際友城間的地方議會友好關系，為廣東省與友城間的經貿、文化、科技等領域合作牽線搭橋；通過與國外地方議會開展形式多樣的交流，學習借鑒立法、監督以及議會運作等方面的先進經驗，為地方經濟社會發展作貢獻。

但廣東省人大常委會的對外交往和全國其他地方人大一樣，在對外交往方面依然存在一些短板和有待完善的空間，主要體現在對地方人大對外交往的地位和作用認識還不到位，潛力未發掘充分，與政府外交均衡化發展程度不高。表現在以下五個方面：

第一，地方人大對外交往主動性不足。由于地方人大的對外交往起步較晚，而且長期以來對地方人大對外交往的定位主要是從屬于政府對外交往，在外事工作中較多表現為追隨國家的總體外交，全國人大及地方黨委政府外事安排，導致地方人大的對外交往在安排上往往呈現出一種“被安排”的狀態，顯得其主動性不足。

第二，地方人大對外交往地方特色有所欠缺。地方特色是地方人大對外交往的生命力和價值體現，是衡量地方人大對外交往工作實效的重要標準。地方人大對外交往只有符合當地具體實際情況，實事求是，堅持從實際出發，才能充分發揮其效用。總體而言，地方人大對外交往中的活動大部分都是由全國人大或地方外事部門統籌安排，而且多表現為請常委會領導出面禮節性會見，此外由于外賓來訪的時間短，一般難以安排具有實質性的交流考察，沒有太多的機會向外賓展示豐富生動的地方特色。以廣東省為例，近年來廣東省人大常委會在自主安排一些出訪和接待活動的同時，都會結合本省及人大自身工作需要安排交流考察內容，但是與全省經濟社會發展對外事工作提出的新任務、與新形勢下聚焦人大主責主業開展對外交往工作提出的新要求相比，還存在較大的差距，沒有充分發掘廣東地方特色。

第三，地方人大對外交往中人民群眾參與度不夠。目前，地方人大對外交往活動主要集中在人大常委會領導和組成人員與外國國家或地方議會議員之間互訪、交流，普通的人大代表和人民群眾參與地方人大對外交往活動則比較少。一方面可能是由于我們對普通人大代表和人民群眾參與地方人大對外交往的作用認識不夠，主動安排參與的意識不強，但更深層次的原因是工作調研不夠深入，缺乏對人大代表所在部門和行業情況的深入了解，缺乏對人民群眾中所蘊含的對外交往智慧的深入發掘。

第四，與外國地方議會交流機制體制不完善。經過較長時間的實踐證明，與其他國家地方議會開展對口交流是地方人大履行對外交往職能的一個重要抓手。地方人大需要不斷擴大與其他國家地方議會的交往，因此更應該建立持久而穩定的聯系，不斷鞏固和深化友誼，推動互利合作。但是，在實際工作開展中，時常因國外議會或地方人大改選、人員變動、日常聯系不足、信息更新不及時等種種原因，使得一些原本已建立的雙向交往關系逐漸不暢甚至中斷，極大地影響了地方人大對外交往關系的穩定性。

第五，地方人大對外交往專業性有待加強。目前廣東省人大常委在對外交往過程中，除禮節拜訪、介紹情況以外，已經開始注重聚焦人大主責主業，邀請相關領域的專業人士參與地方人大對外交往，推動地方人大年度立法、監督計劃項目的國際調研等實質性交流。因此，如何在一般性的增進國際友好以外，還能夠增加切切實實的具體專業領域的合作，提高地方人大對外交往的針對性和實效性，是一個值得深入探索的課題。

加強地方人大對外交往工作的建議

中國特色社會主義進入了新時代。放眼世界，我們面對的是百年未有之大變局。當前我國發展既面臨前所未有的機遇，也面臨前所未有的挑戰，今日廣東之發展也到了新的歷史起點上。廣東正努力實踐習近平總書記治國理政新理念新思想新戰略，堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義、堅持新發展理念，奮力決勝全面建成小康社會，開啟建設社會主義現代化新征程。廣東作為人口大省、經濟大省、外貿大省、制造業大省和僑務大省，正深度參與“一帶一路”建設，深化自貿試驗區改革，并攜手香港、澳門，舉全省之力推進粵港澳大灣區建設，支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區，加快推進“一核一帶一區”區域發展新格局構建。

廣東省人大常委會對外交往工作以全面貫徹習近平外交思想為根本遵循，立足本省改革發展實踐與需求，思想上政治上行動上與黨中央保持高度一致，措施上方法上立足現實需求，切合工作實際，為國家總體外交服務，為我省經濟社會發展服務，為省人大常委會中心工作服務，充分發揮自身特點和優勢，努力在豐富內涵、創新形式、增強實效等方面多下功夫，推動廣東省人大常委會對外交往工作不斷與時俱進，創新發展，提升水平。

一是堅持用習近平外交思想武裝頭腦，指導實踐。在對外工作中，堅持黨的集中統一領導，堅持中國特色社會主義，是習近平外交思想的根本所在。外交大權在黨中央，黨中央對外交工作實行集中統一領導。在地方外事戰線工作的同志，一定要牢記習近平總書記的教導，堅定理想信念，對黨、國家、人民絕對忠誠，要牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，堅決貫徹執行黨中央外交方針政策，堅決維護國家利益和民族尊嚴，堅持外交為民，全心全意為人民服務。在實際工作開展中，就是要把習近平總書記的教導內化于心，外化于行，按照“外事無小事，遇事多請示”的工作要求，把我省人大的對外交往工作因時因勢抓實抓好，努力在服務好國家總體外交、全省經濟社會發展和我省人大常委會中心工作方面多思考、下苦功、務實效。

二是進一步提高對外交往工作的主動性和實效性，突出地方特色。地方人大要有正確角色觀，要把自己擺進波瀾壯闊的國家外交事業中，積極主動作為，綜合考量地方人大的重點工作，探索對外交往的有效途徑和形式。第一，變“被安排”為積極主動作為。針對全國人大及地方外事部門安排來訪的外賓團組，盡量提前介入，在弄清楚外賓來訪的目的基礎上，結合廣東實際，提出外賓來訪的行程安排建議，提高外賓接待工作的針對性和實效性，體現廣東地方特色。第二，要聚焦地方人大主責主業，積極主動做好與外國地方議會的交往工作。一方面，可以結合省人大常委會領導和組成人員的出訪工作，積極開展立法、監督、執法等方面的國際調研，相互學習和借鑒有關領域立法、監督、執法的新做法、新經驗、新制度。另一方面，也可以根據國家外交和我省對外交往工作實際需要，與全國人大外事局、省委外辦等部門協調配合，主動邀請相關外國地方議會組團來訪，進一步增進相互了解，推動務實合作。

三是進一步增加對外交往工作中的人民性元素。“具有廣泛的人民性和代表性”是我國人大對外交往的鮮明特點。為探索通過適當方式為人民群眾參與地方人大對外交往提供平臺，可以有針對性地安排人大代表特別是基層代表參與對外交往工作，比如以鄉村醫生、教師、技術人員等人大代表，作為人民群眾的“代言人”，代表們用平實的語言、真實生動的事例親身講述代表人民行使國家權力的故事，能夠更有效地宣介我國人民代表大會制度的特征和優勢，更好地對外展示我國根本政治制度蘊含的強大生命力。

四是進一步推動對外交往工作制度化。建立健全對外交往相關工作機制，能夠有效地發揮地方人大對外交流交往的積極作用。第一，在接待和出訪的工作原則、內容、流程等具體方面，可以通過制定地方人大對外交往的工作規范，努力提高對外工作的能力和水平。第二，立足地方人大對外交往的職責，主動聯系國際友城議會，通過簽署備忘錄、舉辦相關會議或者活動等方式完善發展交流機制，不斷鞏固和發展地方人大與外國地方議會間的友好關系。

五是進一步加強對域外地方議會制度的研究借鑒。海乃百川、有容乃大，我國人大制度和西方議會制度雖然在政治上有著本質區別，但是在組織結構、具體工作職能等方面有著相似之處。他山之石、可以攻玉，對于地方人大而言，應當樹立世界眼光，積極學習借鑒世界各國人民創造的文明成果，加強對相關域外地方議會制度的研究，學習借鑒相關經驗，并結合實際工作中加以運用，不僅有助于提高自身的工作能力和水平，還有利于推動我國人民代表大會制度的完善。

地方人大對外交往實踐證明，我國地方人大開展的對外交往工作在國家總體外交事業中發揮了重要作用，增進與各國人民友誼、推動地方社會經濟發展。從黨的十九大到黨的二十大，我國將迎來全面建成小康社會、中國共產黨成立一百周年、黨的二十大召開等重大節點，外交工作任務艱巨，外交戰線使命在肩。因此，我們應當清醒地正視地方人大開展的對外交往工作仍然存在的諸多短板與有待提高的地方。特別是當前面對嚴峻復雜的國際疫情和世界經濟形勢，地方人大對外交往工作也面臨新的更大挑戰，要因時因勢做好疫情防控條件下的地方人大外事工作，我們就要堅持底線思維，做好較長時期應對外部環境變化的思想準備和工作準備，始終堅持黨中央對對外工作的集中統一領導，協同配合全國人大和地方黨委對外事工作的統籌安排，不斷探索地方人大對外交往的新內容、新方法，為新時代地方人大對外交往工作制度完善和發展作出更大貢獻。