部屬高校專項經費預算績效評價現狀與對策研究

朱柏洋

現如今，教育部對直屬高校已形成“基本撥款+六大專項經費撥款”的穩定撥款體系，隨著辦學規模的逐步擴大，社會各界對于教育經費的關注點已由資金投入規模轉為使用效益，如何將資金發揮切實效益、用出成果、用出成績。但實際工作中，直屬高校對不同專項設立的績效目標之間存在較大差異，且絕大多數缺乏績效目標管理與預算執行的監督、評價和考核，容易產生“先爭取資金，再匹配項目”的問題，疏于對績效評價與預算環節的有機結合，影響預算執行效果與效率。本文聚焦高校專項經費的預算績效評價，圍繞預算全過程，構建可操作的專項經費預算績效評價指標體系，對專項經費績效評價存在的問題進行梳理分析，并提出解決對策及建議。期望通過本研究，提出較為合理的預算績效評價指標體系，提升預算管理水平，對六大專項經費進行預算績效評價具有一定的現實意義。

一、教育部直屬高校專項經費預算績效評價背景

現如今，教育部對直屬高校已形成“基本撥款+六大專項經費撥款”的穩定撥款體系，隨著辦學規模的逐步擴大，社會各界對于教育經費的關注點已由資金投入規模轉為使用效益，如何將資金發揮切實效益、用出成果、用出成績。但實際工作中，直屬高校對不同專項設立的績效目標之間存在較大差異，且絕大多數缺乏績效目標管理與預算執行的監督、評價和考核，容易產生“先爭取資金，再匹配項目”的問題，疏于對績效評價與預算環節的有機結合，影響預算執行效果與效率。因此，對六大專項經費進行預算績效評價具有一定的現實意義。

二、專項經費及績效評價基本情況

（一）部屬高校專項經費基本情況

教育部直屬高校獲取的的專項經費共有六項，分別為：

1.建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項，用于引導支持符合條件的中央高校加快推進世界一流大學和一流學科建設，合理定位，在不同層次、不同領域辦出特色、爭創一流;

2.改善基本辦學條件專項，用于支持校舍維修改造、儀器設備購置、基礎設施改造、基本建設項目的輔助設施和配套工程等方面;

3.本科教學質量與教學改革工程專項，主要用于支持六方面工作：（1）專業結構調整與專業認證。（2）課程、教材建設與資源共享。（3）實踐教學與人才培養模式改革創新。（4）教學團隊與高水平教師隊伍建設。（5）教學評估與教學狀態基本數據公布。（6）對口支援西部地區高等學校;

4.捐贈收入配比專項，用于對接受社會捐贈收入的高校實行獎勵補助;

5.基本科研業務費專項，用于支持高校開展自主選題的各類研究工作。

6.績效撥款專項，是根據中央高校管理改革相關情況安排的綜合性補助資金，由中央高校按照規定統籌安排使用。

（二）專項經費績效評價基本情況

1.評價范圍及依據

高校在專項經費的績效評價方面普遍采用在資金使用部門自評的基礎上，重點對該專項經費的立項、管理、使用及產生的效益進行全過程評價的方式。具體評價依據如下：

（1）《中華人民共和國預算法實施條例》;

（2）《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）;

（3）《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》（財教〔2005〕149號）;

（4）《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）;

（5）《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（國發〔2015〕64號）;

（6）《中央高等學校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項經費管理辦法》（財科教〔2017〕126號）;

（7）專項經費預算立項申報、績效自評、會計賬表、憑證及其他基礎資料。

2.評價指標及權重

評價指標依照重視績效成果、兼顧合規管理的總體原則，結合不同專項經費的績效目標實際，依照《項目支出績效評價共性指標體系框架》，根據該專項的不同使用方向進一步完善和細化各類三級指標指標，并設置相應的評分標準。

由于專項經費的目標性較為突出，因此，其預算績效評價指標的構建應具有目標導向性。專項經費的績效評價一般運用BSC、KPI和Delphi Method的優勢，建立預算績效評價指標體系。具體步驟如下：

首先，利用BSC方法，依據專項經費特點，將其劃分為項目決策、項目管理與項目績效共計三個層面，分別與財政部公布的一級指標一一對應。

其次，采用KPI法和Delphi Method，為每個層面設定多個KPI，并為每個層面的KPI賦予權重。

最后，對項目決策、項目管理與項目績效三個層面的指標執行情況進行綜合積分評價，根據得分情況推斷整體的績效評價情況。

3.評價程序

（1）收集、匯總、整理評價項目資料，檢查并核實數據后，確定實地檢查的問題、方法及時間安排;

（2）對專項實施情況進行檢查。在聽取實施單位情況匯報的基礎上，核實相關資料的真實性、合理性，對項目資料中反映的問題與實際情況進行比對，發現問題，進行重點檢查，視情況進行實地核實;

（3）綜合評價。在全面分析相關資料的基礎上，總結檢查情況，對照評價指標和標準，進行綜合評價與打分，得出結論，撰寫評價報告。

4.評價具體內容

1.檢查專項經費使用計劃的合理性、預算編制的適當性;

2.相應的報銷審批制度、三重一大相關議事規則及內部控制等經費管理制度是否完善;

3.檢查預算實際執行情況，是否符合預算及預期目的;

4.檢查制度執行方面是否存在違規現象;

5.檢查項目管理情況，權責是否劃分清晰;

6.檢查績效指標完成情況，是否達到預期目的，是否產生預期效益。

三、專項經費預算績效評價存在問題

（一）預算與實際執行存在偏差

經費的使用部門在進行預算編制時，文本的制作過程較為粗糙，導致專項經費的執行進度與預算申報存在一定程度的偏離，預算編制與實際執行嚴重脫節，這是“重資金籌措，輕報銷管理”的突出表現;

（二）專項資金的管理流于形式

專項經費歸口職能部門管理，由其對經費的使用方向、分配額度、預算執行等工作進行把控。財務部門僅扮演資金的籌措、支付核算角色，在預算執行進度、資金使用方面與具體業務相脫節，若預算編制不合理，項目的進展過程就會比較慢，導致零余額賬戶的資金沉淀;同時，由于國庫資金的“預算節點”要求，很可能造成“預算節點”的突擊報銷，甚至產生虛列不相關支出、資金浪費、不同經費間調賬等情況;不能真正發揮財務部門的監督作用。

（三）政策宣傳貫徹效果不理想

專項經費在政策的宣傳方面力度不夠，導致經費在申報、使用及績效評價環節中的實際應用效果不理想，學生、教職工滿意度不高。

（四）部分績效目標無法準確反映績效成果

預算績效目標的編制較為粗放，導致其部分績效指標設置質量偏低，缺乏科學性。數量指標只能反映預算執行過程，且目標值偏低，不能反映資金實際績效;質量指標設置粗放，成果難以衡量，不具有評價操作性。

（五）績效指標缺乏長效性

教學和科研是高等學校的核心業務，專項經費的使用多圍繞核心業務開展，但其效益的顯現并非一日之功，而需要經歷一個較為漫長的過程。但目前，專項經費的績效評價均在預算年度終了或項目結題驗收后進行，很多績效目標還未體現出來，且評價指標多為對項目執行期的考核，難以充分發揮作用。

四、改進建議

（一）專項資金的使用部門應提高預算編制的全面性及嚴謹性意識，充分論證專項經費的適用范圍與使用情況，提前組織項目編審、儲備工作，做好項目庫的建設工作，將績效目標質量作為項目入庫的前置條件，提前統籌資源配置，不斷優化支出結構;

（二）專項經費在預算申報時，應進一步明確職能部門的權責歸屬，同時配以相適應的預算額度，由其統一歸口管理;同時，財務部門應加強全過程的參與，避免出現專項經費報銷支出亂象，影響預算的實際執行;

（三）使用部門應加強對績效目標的設置與前、后期管理工作，進一步制定細化的填報要求，對質量低、不完整、不合理的績效目標不予立項，對性的進行績效目標申報培訓，嚴把申報質量，探索建立科學評價的指標體系;

（四）專項經費的使用部門應加強經費支持工作相關政策的宣傳工作，充分利用學校各級各類網頁、微信公眾平臺等媒介向專項經費的受惠群體及時、有效地宣傳相關政策，提高專項經費的使用效益，保障資金的公平、透明、公開。

五、結語

（一）完善預算編制體系

在預算編制階段，要對申報的專項經費進行詳細而充分的調研論證，全面考慮項目內容及預算，同時加強專項經費的項目庫建設，定期對項目庫中的信息進行清理和更新，提高滾動式的管理水平。

（二）加強專項資金管理

財務部門應貫穿于專項經費的申報、立項、實施、驗收等各環節，參與專項資金的全過程管理，真正實現財務的事前、事中監督; 可根據財政部門規定的“預算節點”制定符合學校實際情況的績效預算動態監控系統，對預算執行與績效目標的一致性進行跟蹤和監督，及時反饋預算執行情況;設置預算進度關鍵節點提醒功能，確保預算執行的完成率和均衡。

（三）制定科學的績效目標

高校應高度重視學校發展規劃以及長遠戰略目標的設計，制定相匹配的中長期績效目標與年度績效目標，既要考慮特殊性，又要兼顧普適性，建立多層次的預算績效評價體系。不僅有利于專項經費的使用和監管，還可以“物盡其用”。

（作者單位：西南大學）