山東省地方政府債務風險防范研究

陶墉錚 林子涵 崔建新

[摘 要]黨的十九大報告明確指出，要深化金融體制改革，做好地方債務風險的防范工作。目前，我國部分地區地方債務風險系數較高，地方債務風險已經成為威脅地方經濟良性發展的一大絆腳石，也成為當下山東省亟待解決的問題之一。文章在闡述山東省地方政府債務風險現狀的基礎上，剖析了山東省地方政府債務風險存在的瓶頸，并提出山東省地方性政府債務風險防范的建議。

[關鍵詞]山東省;地方政府債務;債務風險;風險防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.024

1 引言

由于地方政府債務對地區經濟發展具有良好的刺激和引領作用，從2008年開始受到各地方政府的偏愛，自此以后地方政府舉債行為成為常態化。但是隨著地區經濟發展的深入，政府對于地方債的依賴程度越來越高。我國部分地方政府盲目舉債，政府部門的代際交替使得部分地方政府當局領導只重視眼前經濟發展的需求，而忽視了未來地方如何去償還債務，忽視了舉債而產生的成本效益是否合理等問題。同時，由于各地區經濟發展水平不一樣，極易出現地區經濟越落后，地方債務越高的惡性循環。

目前，地方債務風險作為重大需要防范的金融風險之一，關系到“三大攻堅戰”的整體進度，涉及全國人民奔向小康社會的步伐。山東省作為我國的經濟大省，如果地方政府債務風險過高會嚴重限制地方經濟的良性發展。因此，現階段尋求一條控制好地方政府債務風險的道路，為山東省加強地方政府債務風險防范管理提供借鑒顯得十分必要。本文在闡述山東省地方政府債務風險現狀的基礎上，進而剖析山東省地方政府債務風險存在的瓶頸，并提出山東省地方性政府債務風險防范的建議，以期為山東省各級地方政府防范債務風險提供借鑒。

2 山東省地方政府債務風險的現狀

2.1 債務規模偏大

由表1可知，2016—2019年的山東省地方債務余額分別為9444.38億元、10196.85億元、11436.57億元和13127.51億元。從2017年開始，山東省地方政府債務余額超過1萬億元大關，債務總體規模同時期在全國省級政府中僅次于江蘇省，排名全國第二。同時，山東省地方債務限額在2016—2019年分別為10238.8億元、11216.8億元、12547.8億元和14307.6億元，地方債務限額也在同時期省級政府排名第二，地方債務限額規模較為龐大。總體來看，近四年山東省地方債務余額雖同比低于國家頒布的債務限額，但由于債務規模過大，無疑會產生較大的償債風險。

2.2 債務負擔不斷加重

2017年山東省地方債務余額與前一年度相比增加752.47億元，而2018年同比增加1239.72億元，2019年同比增加1690.94億元，債務余額逐年呈上升趨勢。與此同時，2019年山東省政府債務率為77%，同2018年相比增長了3.1%，雖然總體政府債務率略低于全國平均水平，但仍意味著山東省地方債務的風險在提升，債務負擔在加重，預期風險狀況依舊不容樂觀。如果放任政府債務率的提高，無疑會降低山東省新增債務的額度，進而影響省內各地級市政府的舉債規模，引發建設資金不足、開發力度不夠、出現大量隱性負債等一系列問題，嚴重阻礙山東省整體發展的腳步。

2.3 償還債務風險較大

雖然政府債務限額一定程度上可以約束各級地方政府的舉債規模，但由于山東省債務規模較大，各級政府仍面臨沉重的償債壓力。截至2019年，山東省的地方政府債務余額是其一般公共預算收入2倍多，兩者相差達到7780.6億元。山東省各市一般公共預算收入均低于地方債務余額，除了青島市、濟南市、煙臺市、東營市和日照市地方債務與一般公共預算收入的比重在100%～200%區間，其余各市比重均遠高于200%。尤其是棗莊市地方債務為415.4億元，而一般公共預算收入僅147.26億元，相差接近3倍。由此看來，山東省各地方政府財政收支缺口加大，面臨著較高的償債風險。

3 山東省地方政府債務風險存在的瓶頸

3.1 政府擔保行為存在缺陷

根據《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）的規定，省、市、縣級地方政府不能成為債務的擔保人，但是舉債行為過程中的擔保環節至關重要，在地方政府的現實運行中， 大部分出資人要求政府提供還款擔保，這就與《擔保法》中的法律規定形成矛盾，嚴重制約了地方政府舉債行為的合理運作，從而影響政府職能的履行。因此，一些地方政府對部分債務進行了違規擔保，導致這些債務形成了潛在的債務償還風險，不能在正常地方債務管理體系中得以體現。

3.2 不法金融機構惡意放債

目前，由于地方政府在投資項目方面有財政資金支持，部分金融機構對政府機關存在幻想，即有政府機關必然不會破產。為了快速提升機構內部業務部門的經營績效，缺乏最基礎的項目風險測評，無法做到依據市場化原則進行科學融資。除此之外，政府建設項目大部分金額巨大且利率彈性較小，所以存在一些金融機構為爭取更好的業績，放松對政府項目的風險管控，違規進行融資活動。這些金融機構盲目地對政府進行放債的行為，大大加重了政府的債務負擔，提高了地方政府發生債務風險的概率。

3.3 信息披露制度不完善

由于近些年才逐漸開始對外公布政府的預算和決算，債務信息面對的方向依然是政府內部，大量可用消息只在政府內部循環，而外部很難得到有用的消息，各級政府公布的信息以及標準也不盡相同，所披露的數據不能比對，內容的不完整導致社會無法準確地獲得有用的信息。山東省政府性債務沒有統一的計算方法，各省對于債務方面的數據收集和評定方法都略有不同，導致獲得的信息不能很好地反映出山東省政府債務狀況。因此，山東省政府債務有很大的隱蔽性，不易發現潛在的債務風險。

3.4 舉借資金使用效率不高

政府通過債務投資確保經濟增長并不是絕對的，政府負債到一定的程度獲得的效益就會下降。山東省政府多數資金使用在收益低或者公益的項目上，投資項目上有很強的外部性，收益期限也會相對較長。部分政府部門在項目的選擇上具有不合理性，并沒有達到因地制宜，綜合協商考慮，具有武斷性，導致所投資的項目獲益效果呈現遞減態勢。同時，大部分地方政府缺乏對債務投資項目的進一步追蹤，影響舉借資金產生的社會效益和經濟效益，從而加大了政府未來的償債風險。

4 山東省地方政府防范債務風險的措施

4.1 加大立法監督力度

目前省內縣、市級地方政府的債務總額呈現逐年升高的趨勢。這就要求省級政府制定相關政策來緩解償債壓力，必須要求各級地方政府要深入了解債務情況，不僅需要督促融資平臺做到合理舉債，還需督促銀行等金融機構做好科學放貸，嚴格規范放貸前的審核工作，做到不盲目放貸。尤其是針對特殊方式舉債和違規擔保情況，要進行跨部門、不定時、不定量調查，促進相關金融機構進行合理借債、科學借債，并依法督促相關地方政府和相關個人，堅決規避不合理舉債行為的發生，從源頭上降低債務風險發生的可能。

4.2 規范政府與融資企業行為

規范政府與企業行為最先要注意的是劃分地方政府和社會融資平臺的邊界問題，嚴格遵守財政部出臺的各項文件規定。明確新預算法生效后，一方面地方政府債務的范疇不包括地方國有企業及融資平臺舉措的債務;另一方面地方政府債務需要嚴格規范各部門舉債方式，嚴禁將政府資產和國家土地作為舉債的資金來源。此外，政府務必大力規范金融機構的融資行為，在進行融資活動時以市場行情為主要出發點，合理評價項目風險，不得違規接受或要求地方政府提供任何形式的擔保。

4.3 完善債務信息披露機制

政府可以充分利用大數據等互聯網技術的優勢，著手建設囊括全省各縣、市地方債務動態變動的共享數據平臺。建設的地方債務信息數據平臺的內容涉及地方債的余額變動、地方債的舉借和償還變動以及地方債的實際用途等信息。通過大數據債務信息平臺達到對省內債務的實時監測和預警，有關部門隨時就債務情況的實際變動進行分析和研究，以降低可能發生債務風險的概率。同時，大數據債務信息平臺向社會開放，接受社會各界學者和人民的監督，實現全省債務信息的開放和共享。

4.4 強化債務融資項目的預算績效管理

政府部門在債務融資資金的使用方面需做到進一步的細化工作。首先，要對債務融資項目進行充分的考查，征詢相關專家的意見來確定是否具有實施的必要性。其次，要做好債務融資項目在各地市的合理分配，例如棗莊市、菏澤市等經濟相對欠發達地區，在一些融資項目上可優先傾斜，青島市、濟南市等經濟發達水平較高的地區，要評估債務融資項目是否已經飽和。最后，政府需做好債務融資項目的追蹤工作，對于那些投資效率低的融資項目，要進行相關人員的追責，從而有效降低舉債資金的低效率投資。

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[4]杜碧云.地方政府債務風險防范對策[J].中國集體經濟，2020（4）：28-29.

[基金項目]青島理工大學社會科學基金項目“基于可持續健康發展目標的國有企業高管績效考核分析”（項目編號：2030423）。

[作者簡介]陶墉錚（1995—），男，山東德州人，學士學位，從事債務治理研究; 林子涵（1996—），男，天津寶坻人，學士學位，從事債務治理研究;崔建新（1984—），女，山東煙臺人，碩士，青島理工大學副教授，從事公司治理及人力資本研究。