民間資本參與基礎設施建設

朱茂華 周琴

[摘 要]區域間基礎設施的建設是推動城市集聚能力提升的重要保障，更是促進城市擴散能力提高的物質基礎，因此加強兩地基礎設施建設是推動成渝雙城經濟圈發展的重要著力點。成渝經濟區建設過程中涉及的大多都是重大基礎設施，而這些工程融資數額大，以傳統投融資模式建設成渝經濟雙城經濟圈將會面臨困境。通過PPP、BOT、ABS等項目融資模式引入民間資本參與成渝雙城經濟圈建設是高效推動兩地基礎建設的重要方式。

[關鍵詞]地方政府投融資平臺;民間資本;對策建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.053

1 引言

盡管2010年國務院曾發下通知，鼓勵民間資本在各領域的參與，但長久以來，地方政府投融資平臺一直是各地基礎設施建設的重要推動力量，政府投融資平臺的建設對民間資本產生著重要的影響。

1.1 地方政府投融資平臺

地方政府投融資平臺是指籌集資金用于城市基礎設施建設的組織，通常稱為城投公司、城建開發公司、城建資產經營公司。以成渝經濟圈為例，成都市投融資平臺建設更偏向于集權式管理，而重慶市投融資平臺建設則更多采用分權式的管理模式。

1.2 傳統政府投融資平臺的作用

政府投融資平臺的出現是社會主義市場經濟歷史發展的必然。

第一，地方政府投融資平臺的出現加快了中國的城市化進程。政府投融資平臺的主要作用是籌集資金投資于城市基礎設施建設，而城市化水平發展一個很重要的指標就是城市基礎設施完善程度。

第二，利用法人組織的形式籌集資金，便于使用發行債券、直接貸款、設立基金等多種融資渠道，提高籌集資金的效率和加大資金籌集數額。

第三，純公益性公共產品由于在運營期間無法獲得固定的現金流入，以營利為目的的企業介入會使企業遭受虧損，不對這類公益事業進行統一規劃和管理就會導致出現市場失靈，解決這種問題只有通過投融資平臺的介入才能滿足社會公眾對此類公益產品的需求。

整個發展過程中，也出現了一些問題。其一，政府投融資平臺，以成都和重慶的投融資公司來說，其政治色彩濃厚，這種濃厚的政治色彩也會帶來公司法人主體不清晰，各部門職權不明確等問題;其二，投融資平臺在市場中處于一個尷尬的位置。這種尷尬的境地導致地方政府投融資平臺在建設中不得不兼顧多方利益，滿足多方需求。

1.3 引入民間資本的意義

民間資本在我國存在形式多樣，資本數目龐大且增長速度快。引入民間資本參與成渝地區基礎設施建設的意義在于：其一，有利于改善兩地基礎設施供給不足、標準不高、管理粗放的問題，利用民間資本的先進管理經驗、優秀的人力資源注入項目建設和運營環節，這將有助于提高項目建設和運營質量;其二，分稅制度有利于降低民營企業的債務融資成本，增加民營企業投入基礎設施建設的機會。此舉將極大地減輕政府的財政負擔，改善基礎設施建設資金短缺的問題，使市場發揮優化資源配置的功能。

2 成渝經濟區民間資本發展的現狀和問題分析

2.1 成渝民間資本發展現狀

民間資本在我國擁有蓬勃的生命力，存在的形式多樣、分布范圍廣。從個體私營經濟來看，為了衡量其資本存量，以人均居民儲蓄收入和企業從業人數來進行分析。我國人均可支配收入的提高帶動了城鄉居民儲蓄收入的提高。由表1可知，從2015年到2018年四年間，成都居民儲蓄收入逐年上升，年均增速達到9.175%。重慶市個人儲蓄存款年末余額增速快，2015年最高達到13.3%，2017年增速較低達到7.2%，年均增速在10.23%。在成渝雙城經濟圈建設中，居民儲蓄收入成為參與項目投資一股不可忽視的重要力量。

從企業來看，以私營經濟為例，其規模不斷擴大。結合圖1分析表明成都市和重慶市的私營及個體企業從業的人員總數呈現穩步上升的狀態，民間資本實力不斷增強。成都市的增速在2013年有較大下降達至-8.3%，但2018年達到頂峰為11.1%，十年來平均增速達到5.21%。重慶市2018年私營及個體企業從業人數達到855.54萬人。增速在2011年達到最大值7.7%，之后逐年開始下降，十年來從業人數年均增長率保持在5.3%。

采用全社會固定資產投資中私營經濟占投資總額的比重的指標來分析成都市私營經濟發展的狀況，私營經濟占固定資產投資發展速度總體來看呈現歷年上升的水平，在2016年達到數值達到觀測值中的最高點，發展速度為159.6%，在這之后開始逐漸回落，在2018年達到96.1%的水平。結合表格分析表明以成都市目前的狀況來說，民間資本的發展仍然處于較低水平。在2013-2016年兩個指標都出現大幅度上升，在2016年之后又開始逐漸下降，這表明私營經濟在全社會固定資產投資中所占比重和發展速度不穩定。

用相同的兩個指標來分析重慶市私營經濟的實力，由圖2可知重慶市私營及個體經濟占固定資產投資的比重呈現逐年提高的趨勢，且處于較穩定的水平，2018年增速為歷年來的最大值，相比較成都來說，增速較為穩定，可能受政策、市場等方面的原因，但總體來說重慶市發展私營經濟的市場份額較大，發展較好。

綜上所述，成都重慶兩市民間資本存量豐富、發展潛力大，但是在發展過程中并沒有完全發揮其特有的優勢，私營經濟發展水平有限。

2.2 民間資本參與基礎設施建設的實例分析

2.2.1 項目公司成立及注冊資金來源

以成都市溫江區江安河光華段水環境整治項目為例，分析在引入民間資本參與城市基礎設施建設過程中出現的問題。該項目以PPP模式啟動建設并向社會籌集資金。溫江區水務局為業主負責招標選擇社會資本。成都興蓉集團有限公司最終被選定為社會資本方，并與溫江區國有平臺公司共同組建PPP項目公司。項目公司注冊資本為人民幣1.68億元，興蓉公司出資比例占95%，提供了共計1.596億元的人民幣作為注冊資金，而溫江區國有平臺公司在項目公司注冊成立之日起15個工作日內一次性支付約840萬元人民幣的注冊資金。差額由項目公司融資提供。

2.2.2 項目運行的影響

依靠政府的主導作用，項目的預算納入財政局的年初預算當中，有利于對該地區項目進行全盤考量，在監管方面，項目的實施步驟需要經過發改委的審批，因此項目的操作更加規范和有序。依靠國有資本和社會資本融合為載體，不僅負責項目的建設和運營環節，還負責整個項目的融資。有著國有資本的背景，除了商業銀行和政策開發銀行愿意提供融資服務外，區政府也可以引進其他投資主體，通過建立產業基金的形式為項目增添穩定的現金流。

然而，由于該項目具有非營利性，屬于公益性項目，項目公司無法得到經營該項目的許可，因此對于社會資本方并無吸引力。其實質是有地方政府融資平臺和國有企業直接參與的，資金來源于銀行資金、債務或政府財政資金的經過包裝的PPP項目。地方政府通過這種方式籌集大量資金用于增加投資，增加了隱形債務，最終很可能會導致溫江區財政出現危機。同時，由于從本質上沒有引入民間資本參與項目運作，因此也談不上引進先進的生產技術、觀念和管理人才。

項目公司和溫江區水務局的風險不對等，項目公司承擔了項目的融資、建設的大量的資金風險，而業主方只負責監督建設和資金使用是否合規。從這一點來說，這個項目也無法吸引到真正的社會資本方參與。此外，領導的變動也增大了履約風險，本來規劃修建的幾處設施有利于吸引民間資本的進入，但由于領導層的變更而使計劃擱置。

2.2.3 總結

通過以上的數據和案例分析，本文對于成渝經濟區民間資本參與建設城市基礎設施建設中出現的問題作出如下的分析。

成渝經濟區民間資本規模大，資金充足，每年基礎設施建設項目多。但是社會資本參與度低。沒有很好地發揮民間資本對于項目建設的資金、人才、技術優勢。而這種情況的出現可能和社會資本方自身財務信息不透明、融資能力差、企業運作不規范等因素有關。同時政府相關部門的審批程序過于繁雜、標準較高，導致了民間資本難以有效進入部分領域。同時部分項目由于其純公共性的特點也導致限制了大量民間資本參與到城市基礎設施建設中來。

3 相關對策建議

針對上文提出的民間資本參與成渝經濟區基礎設施建設中出現的問題，本段給出相關的政策建議。

3.1 完善相關法律法規、制定統一開放的市場準入條件

政府應加緊完善關于引入社會資本參與城市基礎設施建設相關的法律法規。長期以來受計劃經濟體制的影響，我國的基礎設施領域基本都被國有經濟壟斷。近年來，隨著《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見2010》、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法2015》等政策的頒布，民間資本的生存環境得到一定程度的改善。但是政府應該繼續著力制定統一開放的市場準入條件，建立公平的市場服務體系，讓法律規定內的基礎設施領域真正地做到為民間資本開放。

3.2 政府對民間資本給予一定的政策扶持

民間資本總量大，但是分散程度高，而基礎設施建設項目又存在著進入門檻高，前期資金需求大等特點?；A設施屬于社會公共產品，因此投資的基礎設施很可能意味著投資回報率不高，這將會導致民間資本對于基礎設施投資望而卻步。對民間投資參與項目建設過程中涉及的拆遷管理費、建設垃圾費等相關費用進行予以優惠或減免，對部分涉及大額成本支出的項目增加一定的財政補貼。

3.3 民間資本提高自身專業能力

我國民間資本的發展受限也有部分原因是因為自身缺乏充足的專業能力，除了需要擁有足夠的資金外，許多參與項目招投標的社會資本必須有符合資質的條件，在公司財務能力、運營能力、償債能力等方面都要有過硬的實力。因此，從民間資本自身來看，提高專業能力和規范自身市場行為才是治本之策。

3.4 成渝兩地建立統一的項目建設和管理機構

成渝經濟區建設背景下，社會對基礎設施的需求將會增大，這個領域將會存在著巨大的利潤空間，因此為了規范兩地基礎設施建設行為，兩地合作過程中抓緊就引入民間資本參與城市基礎設施建設達成共識，推動打造兩地互聯互通的基礎設施項目建設過程中建立統一的項目建設和管理機構。

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[作者簡介]朱茂華（1997—），男，漢族，四川瀘州人，經濟學碩士，就讀于成都信息工程大學統計學院，研究方向：區域經濟學; 周琴（1996—），女，漢族，四川宜賓人，就讀于云南師范大學泛亞商學院，研究方向：財務管理理論與實務。