聲聲譽譽、、自自主主性性與與公公共共衛衛生生治治理理**
———以以美美國國疾疾控控中中心心與與食食品品藥藥品品管管理理局局為為例例

■吳景鍵

［內容提要］美國政治學家福山認為，官僚自主性是衡量國家能力的重要標準。而作為美國公共衛生治理體系的兩大核心部門，美國疾控中心與食品藥品管理局也曾因其自主性而被視作官僚機構的成功典范。但是，在此次美國新冠肺炎疫情之中，恰恰是這兩個機構在初期的若干關鍵性失誤，導致美國錯過了通過大規模檢測來控制疫情的寶貴窗口。本文認為，美國疾控中心與食品藥品管理局的成敗俱與“聲譽-自主性”密切相關。兩機構此前所取得的官僚自主性在很大程度上來自其部門聲譽的成功建構，但這種部門聲譽與部門形象也同時固化了它們的官僚行為模式，影響了它們的危機應對效率。

一、引論：官僚自主性的“福山悖論”

新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情考驗著世界各國的公共衛生治理能力。而直到此次全球疫情暴發初期，以美國疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC，以下簡稱“疾控中心”）為代表的美國公共衛生治理體系仍被廣泛視作公共衛生治理的“全球樣板”。2020 年2 月20 日，美國疾控中心前主任費和平（Tom Frieden）在致信中國疾病預防控制中心時便不無自豪地表示，“無論在美國國內還是全球，美國疾控中心的技術專長在政府內外都是受到尊重的”。①一個星期以后，鐘南山院士在廣州醫科大學舉辦的一場疫情防控專場新聞通氣會上也指出，“我國疾控中心地位太低，只是衛健委領導下的技術部門，其特殊地位沒有得到足夠重視”；……