整合基層執法力量 提升綜合執法效能

何樂 周游 段培華 陳學科

深化綜合行政執法改革是優化政府職責體系、轉變政府職能、完善基層治理的必由之路。黨的十九屆四中全會將深化綜合行政執法改革擺在了新時代治國理政布局中更加突出的位置，提出要進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法，推動執法重心下移，提高行政執法能力水平。南京市江北新區充分發揮國家級新區、自貿試驗區先行先試的制度優勢，深度整合基層執法力量，積極推進綜合行政執法體制改革，全力營造市場化國際化法治化營商環境，探索基層社會治理體系和治理能力現代化的新區路徑。

突出“大綜合”，重塑基層執法主體

深化綜合行政執法改革是對綜合行政執法組織結構和管理體制的一次系統性、整體性、協同性重構，是一項系統工程。新區堅持以“大綜合”為目標，打破原來的行政組織結構，構建基層綜合行政執法平臺，真正實現“大綜合、全覆蓋，一支隊伍管執法”，進而帶動行政執法權整合性“下沉”，破解鎮街“看得見、管不著”、縣區“管得著、看不見”的問題。

增強合力，推進基層執法改革。在分析新區自身定位和吸收多個試點經驗的基礎上，制定出臺《關于改革和加強江北新區新時代街道工作?全力服務江北新主城建設的實施意見》和《推進基層整合審批服務執法力量?深化街道內涵式改革2020年度任務分解方案》等文件，探索構建一種范圍全域化、職能整合集約化、機構設置扁平化、協調配合一體化的基層綜合行政執法改革模式，將原來分散在若干行政機關內的相關行政職權全部集中起來，由統一執法主體進行執法，解決了部門間推諉扯皮、多頭執法等問題，增強了執法合力。

整合力量，打造綜合行政執法平臺。2017年8月，新區成立綜合行政執法局，擁有城市管理、交通、文化、旅游、農業、勞動保障等六大方面1790項執法權，整合過去分散在六個領域的執法隊伍，將執法隊員和執法輔助人員統一編入7個街道綜合執法大隊，統籌轄區內派駐和基層執法力量實行聯合執法。相關職能部門與7個街道綜合執法大隊分別簽訂“行政執法委托書”，授予“行政執法專用章”，賦予街道行政執法權，確保街道權責統一。綜合行政執法平臺的建立，促進了執法力量優化配置、執法重心整合性“下沉”，實現了“一支隊伍管執法”。

厘清邊界，清單化明晰賦權賦責。綜合行政執法既要整合并統一行使原本分散的行政執法職責權限，又要對不同層級的執法職能予以科學劃定。江北新區按照“放得下，接得住，管得好”的原則，以與群眾生產生活密切相關、執法頻率高、多頭執法擾民問題突出、專業技術要求適宜等為重點，提出省賦權目錄清單之外委托街道行使的285項行政處罰事項。此外，還先后公布四批委托街道行使的行政權力事項清單共計516項，其中，綜合執法類（含城市管理、交通、文化、旅游、農業、勞動保障）262項、安全生產類101項、規劃國土類28項、環保水務類77項、衛生健康與民政類25項、市場監管類13項、禁漁類10項。權責清單明確每項權力的名稱、法律依據、流程圖和具體執法方式、責任事項、追責情形等，作為各街道行使執法權的依據。

確保“沉得下”，讓執法力量到達最基層

在江北新區最早試點綜合行政執法改革的沿江街道，一次投訴跟進全方位監管、進一次門辦多項事，已成為常態。在接獲市民對街邊燒烤店油煙擾民的投訴后，街道綜合執法大隊在對商戶油煙問題管理約束的同時，也對占道經營、門前三包、食品衛生、消防安全、營業執照等一并進行檢查。全科執法常態化的背后，是江北新區綜合行政執法改革“下沉”效能的釋放，真正激活街道治理動能，打通行政執法“神經末梢”。

“區屬、街管、街用”，徹底理順下沉力量與街道之間的關系。為了激發下沉人員活力，江北新區推行“區屬、街管、街用”，規定下沉街道人員的組織關系、工資關系、績效考核等統一納入屬地街道統一管理、統一考核，進一步把新區員額制干部人事制度改革延展到基層。精心完善選人用人機制。健全事前溝通協商、事中手續完備、事后反饋到位的人事交接流程，完善“下沉”人員人事管理制度;規范健全“下沉”人員任免、晉升、交流程序，指導街道做好“下沉”人員的日常考核管理和提拔晉升工作，提高“下沉”人員的歸屬感和責任感。規范薪酬待遇標準。將“下沉”人員工資待遇標準逐步納入街道現有的薪酬體系，統籌做好各類人員薪酬待遇的分類管理，實現以崗定薪、同工同酬、正向激勵，在基層同步實現能上能下、能進能出。

街道“吹哨”、部門“聽哨”，構建執法聯動工作機制。通過構建執法與管理聯動機制、案件移送機制、案件協同處置機制，由多方力量組建的街道綜合執法大隊，能快速組織綜合執法、環保、安監、市場監管、消防、規劃國土、建設交通等職能部門共同參與執法，扁平化的綜合執法聯動體系已經建成。如在街道巡查中，發現超出街道權力事項范圍的案件，在做好違法事實認定和證據收集的同時，通過網格化社會治理聯動云平臺啟動“吹哨”機制，提交案件移送單，通知有相應處罰權的部門“報到”前往執法;又如對涉及多個執法部門辦理的案件，街道牽頭召開聯席會議，各負其責，及時處置。2020年，新區共辦理行政執法案件6168件，同比增長23.31%。

努力“更有效”，確保基層執法更有力

走在江北新區的道路上，不時看到一輛輛執法摩托從身邊經過，這是江小虎自貿騎巡隊，也是江北新區高標準、規范化建設綜合執法隊伍的一個縮影，還是江北新區著力打造“一專多能”執法隊伍、提升執法效能、實現“一個聲音喊到底”的舉措之一。

強化規范引領，提升執法隊伍素質。近年來，新區綜合行政執法局從統一標志標識、執法服裝、執法證件、執法文書等方面著力，明確規范化建設標準，提升綜合執法隊伍規范化形象。通過業務培訓、結對幫帶、崗位實踐等方式，強化執法隊伍的政治素質、業務水平和專業技能，大力培養“一專多能”執法人員，打造全科型執法隊伍。2020年，組織273名執法人員進行綜合執法培訓，組織1162名執法輔助人員全覆蓋綜合輪訓和考試，組織30名執法干部到上海跟班學習。

注重人技結合，不斷優化執法方式。以綜治網格單元為基礎，新區加快推進綜合執法網格與城市治理網格、警格等多網格合一，科學合并形成執法片區，將街道綜合執法大隊力量編入其中，并與新區網格化社會治理聯動指揮云平臺有效對接，實現執法全覆蓋。探索“非接觸式”執法模式，江北新區綜合行政執法大隊增配執法鐵騎、執法記錄儀等執法裝備，通過“鷹眼”、無人機“航拍技術”、水下管道機器人等終端設備實時采集和回傳執法信息，破解取證難題，有效維護了執法權威性，提高了執法效能。

（本文系群眾雜志社南京江北新區調研基地課題成果。江蘇群眾工作研究基地供稿）責任編輯：李佳婧