EOD為綠色PPP賦能

EOD是生態文明建設的新路徑

2018年8月，生態環境部發布的《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財〔2018〕86號）提出：“探索開展生態環境導向的開發（Ecology-Oriented Development，EOD）模式，推進生態環境治理與生態旅游、城鎮開發等產業融合發展，在不同領域打造標桿示范項目。”

2020年9月16日，生態環境部辦公廳、國家發展和改革委員會（下稱“國家發改委”）辦公廳、國家開發銀行辦公廳聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》（環辦科財函〔2020〕489號），進一步明確：“EOD模式是以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。”

2020年9月22日，我國政府在第七十五屆聯合國大會一般性辯論及氣候雄心峰會上，向世界莊重宣示了我國提前實現碳達峰、碳中和目標的時間節點，展現了大國擔當。這表明，我國將以新發展理念為引領，在推動高質量發展中促進經濟社會發展全面綠色轉型，大力發展可再生能源，為全球應對氣候變化做出更大貢獻。

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出“十四五”時期經濟社會發展主要目標。同時，生態環境部明確，“十四五”生態環保規劃將以碳達峰倒逼能源結構綠色低碳轉型，加快建立健全生態產品價值實現機制，讓保護修復生態環境獲得合理回報，讓破壞生態環境付出相應代價，不斷壯大生態經濟，培育高質量發展綠色增長點。可以說，在生態文明建設總體要求下，生態環境高水平保護和區域經濟高質量發展將會在“十四五”期間得到進一步融合。

實現碳達峰、碳中和，既需要全社會付出努力，也需要政府和企業加強合作，加快形成綠色低碳的生產生活方式，加快建設城市綠色低碳基礎設施，加快推進EOD模式更大場景的應用，加快探索服務于碳達峰、碳中和目標行之有效的綠色投融資模式，這必然會給綠色PPP提供足夠大的用武之地。將EOD理念和模式用于綠色PPP的推進過程中，是生態文明建設的新路徑，必將成為助推環境治理與經濟社會協同發展的重要方式。

綠色PPP面臨發展瓶頸

自2014年以來，我國PPP得到了快速發展并取得明顯進展。截至2020年11月底，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫入庫項目9 954個，入庫項目金額15.3萬億元，其中，污染防治與綠色低碳項目5 782個，投資額5.5萬億元，占比分別為58.1%和36.3%。“十三五”以來，各級政府高度重視綠色發展，不斷強化“兩高”（高污染和高耗能）行業污染減排和末端治理，解決存量污染物治理和生態環境修復問題，并對加強綠色基礎設施建設和完善公共服務體系提出了更高的要求。

在財政去杠桿不斷深化、政府嚴控債務規模的背景下，綠色PPP成為重要選擇，其所涉及的項目涵蓋了城鎮污水垃圾處理、生態治理、危險廢物處理、醫療廢物處理、可再生能源及資源化利用等諸多環保領域PPP項目。然而，由于融資規模龐大及其典型的公益性因素制約的影響，綠色PPP項目表現出投資規模偏大、盈利能力偏低、政策穩定性不好、補貼依賴性過高的痛點，同時存在環境治理效益難以轉化為治理投資收益的瓶頸問題。可以說，高投入、低回報、補貼拖欠、環境效益外溢已成為阻礙綠色PPP健康可持續發展的重要癥結，亟需進行更大場景和空間的模式創新。

以生物質（生活垃圾、農林秸稈等）發電項目為例，其具有顯著的民生和環保屬性，投資大、回收周期長、技術含量高，而且在高標準排放、強監管及鄰避效應背景下，項目建設和運營成本居高不下，實行多年的生物質發電補貼政策起到了關鍵作用，但如今，由于可再生能源電價附加收入遠不能滿足可再生能源發電補貼資金需求，導致補貼資金缺口逐年擴大，目前累計缺口超過3 000億元。生物質發電企業電價補貼資金拖欠愈來愈嚴重，嚴重影響企業的正常經營。再如水流域綜合治理，雖然治理后的周邊環境質量會得到顯著改善，帶來生產、生活空間與設施開發價值的極大提升，但水環境治理后的綜合開發的高效益無法有效反哺水環境治理企業。環境修復等也存在類似問題。

EOD和綠色PPP高度契合

一般情況下，上述生態環境治理項目都是典型的綠色PPP項目。我們如果把生態環境治理后的綜合開發所產生的市場化效益通過有效方式反哺生態環境治理投資，或者索性把生態環境治理與相關空間和產業開發進行整體捆綁打包、集成規劃設計，就為解決上述問題提供了重要思路，這就是EOD模式。

EOD模式用優良的生態基底，吸引產業、人口的聚集，使區域整體溢價增值，實現生態建設、經濟發展相互促進，推進綠色可持續發展，提升人民群眾獲得感和滿意度，實現生態環境保護的外部經濟性內部化。其重點在于尋找經濟發展與環境保護之間的平衡點，把環境資源轉化為發展資源，把生態優勢轉化為經濟優勢，整合實施公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業，從而進行肥瘦搭配組合開發，實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入，解決環保公益性項目財政投入不足的突出問題。

同時，EOD模式引入專業化、市場化的項目承擔單位作為主要的實施主體，吸納社會投資，有效提升生態環境公共服務和產業建設運營能力。基于“綠水青山就是金山銀山”的理念和思路，EOD模式強調生態建設引領城市建設的作用，旨在解決城市建設、經濟發展與生態環境保護之間的矛盾，以創新的產業落地模式促進經濟結構優化調整，并引入創新金融模式，改變政府負債型發展方式，開創了生態環境保護和區域經濟發展的新路徑。

這里，我們有必要界定EOD模式與PPP模式的關系。EOD模式與PPP模式的關系無非有兩種：一種是把EOD模式界定為PPP模式的一種創新模式，另一種是把EOD模式界定為PPP模式的“戰略合作伙伴”。基于問題導向并鑒于廣義PPP的概念，本文更傾向前者的界定，特別是針對空間及產業不是過大的場景，這有利于項目的整體協同推進。當然，如果空間與產業過于龐大復雜，把EOD模式界定為綠色PPP模式的合作伙伴也是合情合理的。可以說，不管哪種界定，都是EOD模式為綠色PPP模式的有效賦能。為便于論述，本文統一冠以“綠色PPP+EOD”。

綠色PPP+EOD高度契合的實施載體主要體現在兩個方面：一方面，兩者理念契合。EOD模式致力于建設生態城市，既適用于新城建設，也適用于舊城改造，本質是實現城市的可持續發展，且有利于形成資金供給和資產創造的良性循環，保障財務的可持續性；綠色PPP模式是我國強化綠色基礎設施建設的有力工具，引入具備技術和運營能力的社會資本，合作期長達幾十年，也是基于項目的可持續發展理念。另一方面，兩者結合效率更高。綠色PPP+EOD在以生態設施為底層資產的綠色PPP項目中引入產業和人口，通過利用社會資本的資金及技術優勢，可以解決環保項目財政投入不足的突出問題，同時形成片區綜合開發規模，實現區域整體溢價增值，反哺環保產業，最終實現社會可持續發展。

綠色PPP+EOD應用展望

在國家政策的指引下，國內EOD模式的綜合開發項目已經不斷涌現，如通過生態修復、沙漠治理，提供包含旅游康養、社區文化的城市生態人居綜合解決方案，涉及產業眾多，從苗木園林、水環境綜合治理，到旅游目的地建設和運營、康養基地的產業體系等。從未來發展趨勢來看，綠色PPP+EOD的應用場景將更加廣泛。下面簡要介紹幾個應用場景。

全地下污水處理廠地上空間開發利用

目前，全地下污水處理廠越來越多，其建設成本較地上污水處理廠要高出大概50%。由此騰挪出的地上空間完全可以用EOD模式進行開發，如規劃建設長租房類地產項目或者生產型工廠，把地下污水處理、中水回收利用、污水中能源的利用等與地上生產或生活過程實現高效循環。這一相對簡單場景的EOD模式應用，其經濟價值、社會價值都是顯而易見的。

垃圾填埋場環境修復與綜合開發

全國垃圾填埋場數量眾多，環境危害很大，形成持續不斷的鄰避效應。在推進高質量垃圾焚燒發電的同時，積極探討垃圾填埋場復原式修復具有現實而長遠的意義。但垃圾填埋場復原式修復難度很大，投資也很大，如果以PPP模式運作，完全依靠政府財政負擔，壓力還是蠻大的。為此，我們應該積極探討應用EOD模式，把垃圾填埋場徹底修復后進行經濟型項目（如地產類、生產類、主體公園類項目）的綜合開發，獲取的良好經濟效益則會有效反哺修復工程的巨大投資，減緩政府財政壓力。

污水資源化利用

我國污水資源豐富，2019年，城鎮污水排放量超過600億立方米。2021年1月，國家發改委等10部委聯合印發《關于推進污水資源化利用的指導意見》（發改環資〔2021〕13號），對全面推進污水資源化利用進行部署。污水資源化利用包括再生水利用、資源回收利用和能源轉化利用。以資源回收利用為例，據專家測算，600 億立方米污水中可回收的資源約有80億立方米甲烷、280萬噸氮資源、60萬噸磷資源、100 萬噸硫資源和570萬噸有機肥。

通過采用EOD模式，水務企業在傳統污水處理的基礎上增加資源利用，不僅可以減輕水體的污染，而且能夠增加資源供給。具體來講，地方政府將污水處理和資源化利用的投資權、建設權和運營權一并授予水務企業。水務企業通過深度污水處理，回收更多的氮、磷等資源，通過資源二次加工銷售獲得的資本收益補貼前端的污水處理成本，并取得合理回報。

以碳減排為導向

企業作為實現碳達峰、碳中和的重要行動主體，可積極探索以碳減排為導向的開發（CarbonOriented Development，COD）模式，以謀求新商機，培育新動能，打造新的增長極。

（1）國家核證自愿減排量。國家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）指企業通過自愿交易，購買CCER項目產生的減排量，用來抵消其碳排放配額缺口，是我國7個試點碳交易產品之一。CCER項目類型包括可再生能源、制造業、化工行業、建筑行業、甲烷回收利用、造林、農業等15個領域可以產生溫室氣體減排的項目。

據了解，截至目前，國家主管部門共簽發各類CCER項目減排量約7 800萬噸，可再生能源項目（水電、風電、光伏發電、生物質發電等）產生的減排量約占70%，農林生物質項目和垃圾焚燒發電項目合計約占簽發總量的5%。可再生能源企業可以選擇符合條件的項目開發成CCER項目，作為碳資產進行統籌管理和交易，實現碳排放權益價值化，為項目運營發展增加經濟收益，同時有利于日后更高效地參與全國碳市場。

（2）綠色建筑。綠色建筑旨在減少建筑物傳統能耗，同時為人們提供舒適、環保的工作條件和居住環境，增加建筑物商業利用價值，減少城市發展對生態的負面影響。政府可將綠色建筑項目的建設權、運營權和周邊的土地使用權一并授予總承包企業，由該企業開發以碳減排為導向的綠色建筑，有效減排二氧化碳。這意味著，企業通過綠色建筑的建設帶動周邊配套基礎設施、土地的快速增值，通過基礎設施的發展吸引更多人口流入，實現設施與人口的協同增長，同時為商業、辦公人員提供舒適、宜居的環境。之后，企業靠出售或出租增值設施獲得的資本收益回收建設成本和運營成本，并獲取合理的投資和運營回報。

（3）生物質能清潔供暖。2021年1月，國家能源局發布了《關于因地制宜做好可再生能源供暖相關工作的通知》（國能發新能〔2021〕3號），明確支持生物質熱電聯產、地熱能開發利用等供暖方式，并鼓勵地方對地熱能供暖、生物質能清潔供暖及太陽能供暖等項目給予支持。

以熱電聯產為模式的生物質熱電，將有望取代煤電成為未來主要的綠色熱源和電網調峰的力量，是非常典型的減污降碳協同舉措。政府可鼓勵以生物質發電項目為核心建立地方區域供暖中心，解決老百姓冬季供暖和工業生產日常冷熱源供應。農林生物質發電項目通過向周邊地區提供供暖服務，不僅能解決居民供暖問題和散燒造成的空氣污染問題，還可實現經濟效益的穩定增長，是應對國補電價退坡、實現市場化運營的有效方式。

結語

綠色PPP+EOD的積極推廣應用，是PPP模式的創新發展與有效賦能，可以推動我國PPP產業朝著綠色低碳、高質量、可持續發展的方向穩健前行，最終實現生態治理和經濟社會的融合發展。P

王天義，中國光大環境（集團）有限公司董事會主席兼總裁，清華大學PPP研究中心主任、教授。