重視發揮鄉規民約在當代鄉村治理中的作用

趙潔民 張鳳香

摘要：新時代下，鄉規民約是保障鄉村實現道德自治的重要舉措，在現代鄉村治理中是不可或缺的重要環節。本文從為什么要重視發揮鄉規民約作用、鄉規民約面臨的現實困境入手，對如何重視發揮鄉規民約在當代鄉村治理作用等從三個方面展開論述。

關鍵詞：鄉規民約;鄉村治理;困境及破解

鄉規民約是在中國傳統鄉村社會發展過程中形成的，并普遍為全體鄉民共同遵守的規范形式，不僅可以規范鄉村居民的道德準則與行為方式，也能協調鄉村社會關系，保障群眾利益，是中國傳統社會治理智慧的重要體現。新時代下，重視發揮鄉規民約在當代鄉村治理中的作用是當代鄉村治理的題中應有之義，進一步健全和完善鄉規民約，有效破解鄉規民約在當代鄉村治理中面臨的現實困境，使其更好轉化為鄉村治理效能，對于提升我國當代鄉村治理水平具有重要意義。

一、重視發揮鄉規民約在鄉村治理中的作用是當代加強鄉村治理的必然要求

（一）鄉規民約是國家法律法規的有益補充，對國家法律法規的有效實施有著不可忽視的輔助作用。

國家法律法規是鄉村治理的根本保障，是鄉村治理有效進行的前提基礎，鄉規民約作為國家法律的有益補充，一定程度上完善了當代鄉村治理中國家處理農村社會事務和社會關系等方面的國家法治體系，比如小偷小摸、一般性的賭博、斗毆和迷信活動、輕微亂砍濫伐林木行為、一般家庭、婚姻糾分等問題在國家法律法規中對這些問題行為的處理并沒有具體的條款，處理解決這一系列問題一般是依據鄉規民約的一些約定俗成的解決方式和方法。相比漫長的法律訴訟程序而言，通過鄉規民約調解矛盾糾紛，村民認同感較強，對抗情緒低，在德高望眾的宗族人員調解下，更能夠服從，自覺遵守，也更符合一些基層群眾遇到矛盾糾紛不愿意到法院打官司的行為習慣。因此要依法完善鄉規民約，實現鄉規民約與國家法律法規的有效銜接，對鄉規民約進行不斷地補充和完善，摒棄鄉規民約中的傳統陋習，發揚社會主義新風尚，依據法律規定的程序和法治理念，將法治的基本精神、價值理念、規范要求等融入鄉規民約之中，在這個不斷補充完善、修改、融合的過程中，不僅賦予了鄉村民約新的活力與精神力，使鄉規民約對國家法律體系進行更加有效的補充，而且國家法律也更容易被廣大鄉村居民從心底里接受與認同，保障鄉村法治社會的全面實施。

（二）鄉規民約是加強鄉村治理，構建鄉村共建共治共享治理格局的有效路徑。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確指出“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。十九大報告提出要構建“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這些思想實質上為農村基層自治提供了一種新的思路，即運用鄉規民約實行群眾自我教育、自我管理推動多主體共治的鄉村治理體系有效運轉，實現對農村基層社會的低成本、高效能治理。實踐也證明，以鄉規民約作為鄉村治理的一種有效路徑在全國各地都有很多成功案例。比如新建住宅的邊界劃分和公共區域的分配問題，農村孝道與敬老問題，遺產繼承、彩禮糾紛等問題以及村民的婚喪嫁娶等生活息息相關的問題，都在鄉規民約中都有明確規定，依靠鄉規民約、輿論等，通過調解、協商等方式這些問題都能得到有效解決，也正是因為民規民約避免了法律法規的“冰冷生硬”，更加貼近群眾生活，因而在執行與遵守中，才更容易得到村民內心的認可。因此要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，打造共建共治共享的社會治理新格局，就必須創新社會治理模式，必須更加重視鄉規民約在當代鄉村治理中的柔性作用。

（三）鄉規民約是實現現代鄉村道德自治和培育鄉風文明的重要依據。鄉規民約作為村民行為的內在支撐和必須遵守的行為規范，扎根于人們心底，厚植于群眾之間，是鄉村傳統文化的重要組成部分，對人們的行為和社會秩序的維護具有極為深刻的影響，在道德約束、行為教化和農村事務管理方面的作用非常突出，其中傳達和宣揚的思想、信念、道德等構成了許多村民共同認可和接受的價值觀，不斷地修改人們與之相沖突的價值觀念，教化不同的利益主體，自覺養成符合村民共同利益，共同理想的行為。鄉規民約的道德規范性涵蓋了國家、社會和個人三個層次，是整個社會道德架構體系不可或缺的組成部分，從國家層面看，鄉規民約“尚仁重德”，“尚和合、求大同”;從社會層面看，鄉規民約強調“扶正揚善、禮法并重、握法處勢”;從個人層面看，鄉規民約弘揚“誠信守正、寬厚孝義、患難相恤”。因此在中共中央、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中，重點強調了鄉規民約在培育鄉風文明中的作用，提出鄉規民約的“全覆蓋”。

二、鄉規民約在現代鄉村治理中面臨的現實困境

鄉規民約在鄉村治理中發揮著重要作用，但毋庸諱言，隨著社會的發展和農村生產、生活方式的不斷變化，鄉規民約在現代鄉村治理中繼續發揮作用遇到重重阻力，面臨許多現實困境。

（一）鄉規民約的作用逐漸弱化

伴隨城鎮化步伐的不斷加快，人口大規模向城鎮和非農產業轉移，農村精英人才大量流失，農村大量壯年勞動力外出，在第二、三產業和城市做生意或工作，農村務農的勞動力急劇減少。甚至某些鄉村出現了嚴重的“空心化”現象，伴隨這些鄉規民約主體的大量流失，村民與鄉村關聯程度不斷降低，對村莊的公共事務淡化，與鄉村社會的固有聯系也明顯薄弱，鄉規民約對脫離了鄉村的多數成員失去了約束力，尤其在空心化的鄉村，鄉規民約的作用逐漸弱化。

（二）鄉規民約的鄉土性、適應性還欠斟酌

黨的十九大以來，鄉村的善治、鄉風文明的培育得到更多的關注。尤其是中共中央、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中，強調加強鄉規民約建設后，各地相繼出現了制定或修訂鄉規民約的熱潮，但由于缺乏民主規范和民主表決的相關指導，有些農村地區制訂的鄉規民約并不是嚴格按照規定召開村民代表大會進行共同商議，而是由幾個干部私下商議便“新鮮出爐”，更有甚者應付了事，機械地將政府提供的鄉規民約模板進行簡單的“復制粘貼”，這樣的鄉規民約難免存在粗制濫造之嫌，既無法接續鄉村文化傳統，又無法與當下鄉村治理具體實際有效結合，村民們不知曉，村干部用不上，其鄉土性、適應性還欠斟酌。

（三）鄉規民約和國家法律的關系有待進一步理順

目前，我國許多農村的鄉規民約在內容上并不完善，規避國家法律的現象時有出現，也就是說在國家法律之外，鄉規民約另外形成一套體系，而這套體系的內容有的可能與國家法律是相互矛盾或國家法律沒有明確規定的。如國家法律所保障的村民集體財產分配權、外嫁女的權益、土地分配權益等在有些地方的鄉規民約中被剝奪。像黔東南少數民族地區的很多村寨都有“姑娘招婿上門需要經村委會集體討論決定”的規定，還有諸如“不許外來媳婦或女婿落戶”等等，這些鄉規民約內容顯然與《婦女權益保障法》等國家法律格格不入。這些明顯與國家相關法律不符的規定，其本質上是在規避國家法律，爭奪村莊的自主權。限于人情、親情以及民不告、官不究的特殊情境，很少權益被剝奪者會因此申請通過法律渠道解決問題，這就嚴重削弱了國家法律在鄉村社會的權威，是對國家法律嚴肅性的挑釁與挑戰，與法治社會的要求大相徑庭。《村民委員會組織法》第二十條規定：“鄉規民約作為村民自治的規范，不得與憲法及國家法律法規相沖突，不得侵犯村民的合法權益，否則無效”。

（四）鄉規民約實施過程中不合理甚至不合法現象時有出現，鄉規民約的公信力降低。

在鄉規民約的實施過程中，一定程度上存在著過分夸大或忽視鄉規民約在鄉村治理中作用的不合理現象。一方面，一些鄉村干部把鄉規民約當成最高權威，工作中無論遇到什么情況都會過于強調和依賴鄉規民約，在處理村務日常工作中即使出現了與法律法規相抵觸的情況，村干部也會以村民自治為借口而無視法律法規，從而出現了一定程度和某些范圍內“村規大于國法”的現象。與此相反，另一方面忽視鄉規民約在鄉村治理中作用的現象也時有出現，在一些鄉村治理過程中，雖然也制定出了符合法律規定和鄉村基本情況的鄉規民約，但卻被束之高閣，淪為擺設，在鄉村治理中并沒有得到很好的貫徹實施。同時由于鄉規民約在制定、實施過程中缺乏必要監督，導致一些內容落后甚至內容違法的鄉規民約沒有得到及時糾正和清除，比如在大量鄉規民約中，有很多侵犯村民權益的懲罰性的條款，最常見的是一些經濟罰款，而鄉村作為自治組織，不具備罰款的權力，這一類的規定顯然是不合法的。正因為鄉規民約中這些不合理甚至不合法現象時有出現，鄉規民約也就難以得到村民的信賴，公信力降低。

三、重視發揮鄉規民約在鄉村治理中的作用

如何順應時代發展，克服鄉規民約的自身局限性，更好發揮其積極作用已成為新時代鄉村治理面臨的新課題。要重視發揮鄉規民約在鄉村治理中的作用，必須做到以下幾點：

（一）、鄉規民約制定上，完善制定程序，提升鄉規民約的針對性、可操作性，以保證鄉規民約的鄉土性和適應性。

完善鄉規民約制定程序，設立制定鄉規民約的議事機構，對原有鄉規民約逐條進行分析研究，對與國家法律法規不相符合的內容加以剔除，并結合本村的具體實際，通過召開座談會、發放問卷調查、走街串巷深入農戶摸底等方式，征求村民對本村鄉規民約的意見和建議，在充分調查民意和廣泛征求意見的基礎上起草帶有本村特點、針對性、操作性較強的鄉規民約草案，最后經村民大會或村民代表大會討論通過，通過這些民主制定程序以確保鄉規民約的鄉土性、適應性和針對性。

（二）、鄉規民約的內容上，依據法律規定的程序和法治理念，對鄉規民約原有內容結構、制定程序等方面進行清理和修訂。

理順國家法律和鄉規民約的關系，充分發揮其國家法律法規有益補充的作用，在制定鄉規民約的過程中，對鄉規民約中與國家法律、法規以及政策相沖突的條文應及時修改和剔除，既保證國家的最新政策及時落實到鄉村，也保障鄉規民約與時俱進。既體現出對傳統合理性因素的充分尊重，對民眾生活的貼近，又使得國家法律的親和力和權威性得以彰顯，用群眾一般的價值理念去解釋法律將是法律得以被內心確認的重要橋梁。同時還要重視發揮社會主義核心價值觀對鄉規民約的合理引導作用，使其更好實現與鄉規民約的有機融和。在鄉規民約的內容上，應把社會主義核心價值觀的相關內容以合理、適當的方式及時融入鄉規民約體系建設，通過鄉規民約的獨特產生形式、內容表現、植根、傳播方式，使社會主義核心價值觀真正融入人心，內化為村民的社會風尚、社會意識和行為習慣，落實在鄉村居民日常行為中。

（三）鄉規民約的運用上，要加強鄉村干部的執政能力建設，完善鄉規民約的執行程序，建立鄉規民約的監督機制，以保證鄉規民約運用的合理性和合法性。

加強鄉村干部的執政能力建設。鄉規民約的具體實施主體仍然是鄉村干部，鄉規民約效力發揮的程度，取決于村兩委等所有鄉村干部的道德素質和治理水平，這就需要組織鄉村干部接受相關的培訓，除了學習相關的管理技能外，還要不斷豐富法律知識和提升道德素養，使其真正樹立尊重鄉規民約的思想意識，養成遇事依照國家法律和鄉規民約處理的行為習慣。

完善鄉規民約的執行程序。鄉規民約在執行過程中必然會出現種種問題，這就要求鄉規民約議事機構在制定完善鄉規民約的同時也要制定出鄉規民約的執行程序，包括現存事務處理流程、村民辦事流程等等。同時議事機構也應事先預想出違背鄉規民約時的應對措施，對消極怠慢或觸犯鄉規民約的行為和個人進行充分的調查取證，及時找到當事人詢問具體細節，然后召集相關人員集體商議并做出處理決定，最后將具體的懲罰措施告知當事人，待無異議后執行決定，這樣才能使鄉規民約的具體實施體現其民主化與制度化，推進鄉村道德自治。

建立健全鄉規民約執行的監督制度，首先設立村民監督委員會，這是鄉規民約具體落實的重要監督機構，在具體執行過程中，村民監督委員會要實現事前監督、事中監督和事后監督三者的有機銜接，形成相對完善的監督機制，使監督工作成為常規工作內容而不是一時或者只針對一事。其次加強群眾監督的力度。全體村民既是鄉規民約的踐行主體，又是監督主體。因為他們最能直接發現問題。最后，加強鄉鎮政府的監督力度。鄉鎮政府可以指定專門工作人員，或者派遣駐村干部監督各個鄉村鄉規民約的執行情況，在監督鄉規民約執行過程中對踐行中華傳統美德的人與事要大力宣傳表揚，對有悖于中華傳統美德的人與事及時進行教育批評并責令改正，如果發現違法行為要及時上報有關監察單位，不徇私枉法，不偏袒任何人，真正做到公平公正。

總之，鄉規民約既是傳承和弘揚中華傳統美德、實現鄉村道德自治的重要途徑，也是新時代加強鄉村治理的不可忽視的重要手段，重視發揮鄉規民約在當代鄉村治理中的重要作用，是加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化、實現鄉村振興的必由之路。

參考文獻

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[2]關慶華 ?鄉規民約在基層社會治理中存在的問題及對策分析 ?2020-05-08青年與社會.

[3]柯凱鈇，楊軍.鄉規民約的社會治理功能研究2018（02）學術論壇.

基金項目： 本文為2019年河北省社科規劃課題：中華傳統美德

融入當代鄉村治理研究（課題編號：HB19MK020）的階段性研究成果。

（1河北省直工委黨校;2河北經貿大學外語學院）