延安時期中國共產黨整治形式主義、官僚主義的主要經驗及其啟示＊

黃先祿

提 要：形式主義、官僚主義在本質上都是主觀主義的產物。防止和克服形式主義、官僚主義是我們黨的一貫政治立場。為此，延安時期，以毛澤東為代表的中國共產黨人高度警惕形式主義、官僚主義，認為形式主義的“實質是主觀主義”，官僚主義的作風是“反人民的作風”，將嚴重“損害黨的政治威信”。對此，黨通過整風運動、精兵簡政和調查研究等方式方法來整治當時存在的形式主義、官僚主義。今天，歷史上的形式主義、官僚主義已經被徹底清算，而且經過全黨的共同努力，其生存空間被大大擠壓。但是，一些地方、一些領域、一些黨員和干部身上飄浮虛華的頑疾尚未根除。因此，在全面從嚴治黨的路上，我們一定要從延安時期整治形式主義、官僚主義的方法和做法中汲取經驗，力求從政治的高度、黨性的視角和人民的理念上來整治新時代的形式主義、官僚主義，務求實效。

形式主義、官僚主義是中國共產黨的一大禍害，也是中國人民的一大公害。因形式主義、官僚主義而產生的問題，不僅僅是一個作風問題，也不僅是一個思想問題，而且還是一個政治問題。因此，黨的十八大以來習近平總書記從事關黨和國家前途命運的高度出發，認為形式主義、官僚主義“是我們黨的大敵、人民的大敵”①《中共中央政治局召開民主生活會，習近平主持并發表重要講話》，《人民日報》2017 年12 月27 日。，并將形式主義、官僚主義問題的集中整治上升到黨的政治建設的高度，貫穿于新時代全面從嚴治黨的全過程，其意義極為深遠。延安時期，雖然中國共產黨“在了解日本、了解國民黨、了解社會情況”等方面有了較大的進步，形式主義、官僚主義作風也“減少了”，但所了解的“仍然多屬粗枝大葉的、漫畫式的，缺乏系統的周密的了解”，形式主義、官僚主義作風“并未徹底消滅”，①《中共中央文件選集》（第十三冊），北京：中共中央黨校出版社，1991 年版，第173 頁。以毛澤東為核心的黨中央十分重視并時刻警惕形式主義、官僚主義這一“大敵”，堅決反對和整治形式主義、官僚主義，在推動馬克思主義中國化、確立實事求是思想路線、取得抗日戰爭和中國人民解放戰爭的徹底勝利中，發揮了巨大的作用，為新時代整治形式主義、官僚主義，深化全面從嚴治黨，營造優良的黨風，提供了有益的借鑒與啟示。

一、延安時期中國共產黨整治形式主義、官僚主義的理論淵源和實踐基礎

辯證唯物主義告訴我們，形式與內容是一對矛盾統一體，內容決定形式，是形式存在的基礎；形式反作用于內容，是內容的存在方式。兩者相互作用，相輔相成，共存于一切事物之中。世界上的事物，都會以一定的形式表現出來。因而適當的形式是必要的。反對形式主義并不是反對形式。但如果只注重形式，不注重內容，把形式本身看成結果，把形式的作用夸大到不恰當的地步，熱衷于追求形式，甚至于虛化內容，這樣就墮落成形式主義了。這樣的形式主義，其本源是形而上學和唯心主義，在本質上是主觀主義。脫離實際、沒有效果或者缺乏內容的形式主義，犯了主觀與客觀相違背、認識與實踐相脫離的思想錯誤。

與形式主義相比，官僚主義與它是一對“連體嬰”，即官僚主義引發形式主義，形式主義助長官僚主義。列寧繼承和發展了馬克思、恩格斯關于“社會公仆”的思想，他認為“社會公仆”就是要“為無產者、為工人、為勞動農民服務”②《列寧選集》（第四卷），北京：人民出版社，1995 年版，第125 頁。。對此，他還認為，官僚主義最容易導致執政黨脫離群眾，而“脫離群眾”是“最嚴重最可怕的危險之一”③《列寧專題文集·論社會主義》，北京：人民出版社，2009 年版，第304 頁。，如果“不接近群眾，就會一事無成”④《列寧全集》（第四十七卷），北京：人民出版社，2017 年版，第520 頁。，“如果說有什么東西會把我們毀掉的話”⑤《列寧全集》（第五十二卷），北京：人民出版社，2017 年版，第288 頁。，那就是“官僚主義”。因而，列寧對形式主義、官僚主義時刻保持著警惕，認為官僚主義熱衷于搞形式主義，并告誡全黨：“官僚主義的膿瘡無疑是存在的，這是大家公認的，必須同它作有效的斗爭。”⑥《列寧全集》（第四十一卷），北京：人民出版社，2017 年版，第35 頁。為整治形式主義、官僚主義，列寧高度重視群眾監督的作用，親自起草罷免權、監督權法令草案，認為只有采用“多種多樣的自下而上的監督形式和方法”，才能“消除蘇維埃政權的一切可能發生的弊病”，才能“反復地不倦地鏟除官僚主義的莠草”。⑦《列寧全集》（第三十四卷），北京：人民出版社，2017 年版，第186、184、184 頁。一方面，他認為應該充分調動人民的積極性，“必須吸引全體蘇維埃成員實際參加管理工作”⑧《列寧全集》（第三十四卷），北京：人民出版社，2017 年版，第186、184、184 頁。，防止“蘇維埃成員變為‘議會議員’或變為官僚的小資產階級趨勢”⑨《列寧全集》（第三十四卷），北京：人民出版社，2017 年版，第186、184、184 頁。；另一方面，他認為“應當使工人進入一切國家機關，讓他們監督整個國家機構”⑩《列寧全集》（第三十八卷），北京：人民出版社，2017 年版，第147 頁。，“使所有的人都來執行監督和監察的職能，使所有的人暫時都變成‘官僚’，因而使任何人都不能成為‘官僚’”?《列寧全集》（第三十一卷），北京：人民出版社，2017 年版，第105 頁。。也就是說，要使蘇維埃機關的形式主義、官僚主義問題得到有效改善，就必須把聯系群眾的先進分子吸收進來，而把脫離群眾的落后分子清除出黨。

中國共產黨成立以來，就一直在探索和推進馬克思主義中國化，而其中一個最重要的內容就是反對形式主義、官僚主義。早在1922年7月，黨在二大通過的組織章程決議中就指出：“黨的一切運動都必須深入到廣大的群眾里面去。”①《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第一冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第162 頁。這就告誡所有的共產黨人都應該對脫離實際、脫離群眾的形式主義、官僚主義保持高度警惕性。大革命失敗后，為了爭取群眾，掀起革命新高潮，1928年11月，黨在《告全體同志書》中指出，不僅要警惕以“機械的找些工人分子”“機械的規定指導機關工人成分的比例”②《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第五冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第719、716 頁。的形式主義方式來改造黨的傾向；而且還要警惕“不去說服群眾，鼓動群眾自動的斗爭，而用機械式的命令或威力去恐嚇群眾”③《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第五冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第719、716 頁。的命令主義傾向。1929年6月，針對當時的紅四軍內部存在比較嚴重的形式主義問題，毛澤東認為，“于工作上是否有效果，于斗爭上是否更形便利，不從需要上實際上去估量，單從形式上去估量”的“這種形式論”，如果任其“發展下去，勢必不問一切事的效果，而只是它的形式，危險將不可勝言”。④《毛澤東文集》（第一卷），北京：人民出版社，1993 年版，第72、277 頁。1930年5月，針對當時開口閉口“拿本本來”的形式主義狀況，毛澤東語重心長地指出：“我們說上級領導機關的指示是正確的，決不單是因為它出于‘上級領導機關’，而是因為它的內容是適合于斗爭中客觀和主觀情勢的，是斗爭所需要的”。認為“不根據實際情況進行討論和審察，一味盲目執行，這種單純建立在‘上級’觀念上的形式主義的態度是很不對的”。批評這種做法是“形式主義”，指出這種“唯上”是做給上級看的，老百姓要的是實效。并斷言“為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪”。⑤《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第111、124-125、124 頁。1933年8月，針對經濟工作存在的形式主義、命令主義現象，毛澤東在中央革命根據地南部十七縣經濟建設大會上，號召各級機關的工作人員要避免官僚主義的領導方式，指出：“要把官僚主義方式這個極壞的家伙拋到糞缸里去”，要同“不理不睬或敷衍塞責的怠工現象”和“命令主義”⑥《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第111、124-125、124 頁。作嚴厲的斗爭。在他看來，認為動員群眾的方式“不應該是官僚主義的”，開展經濟建設工作“同樣來不得官僚主義”，也就是說，官僚主義的領導方式“是任何革命工作所不應有的”。⑦《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第111、124-125、124 頁。1933年11月，針對上級領導機關出現的脫離基層實際的官僚主義現象，毛澤東在《長岡鄉調查》中提出：“反對官僚主義的最有效方法，就是拿活的榜樣給他們看。”⑧《毛澤東文集》（第一卷），北京：人民出版社，1993 年版，第72、277 頁。因此，1934年1月，中華蘇維埃共和國第二次全國代表大會召開之際，大會執委會專門將毛澤東所著的《鄉蘇工作的模范》⑨該著作分為《鄉蘇工作的模范（一）—— 長岡鄉》 《鄉蘇工作的模范（二）—— 才溪鄉》兩篇文章，后來收入中共中央文獻研究室編《毛澤東農村調查文集》，分別改名為《長岡鄉調查》和《才溪鄉調查》。一書印發給了參加會議的各位代表，以期通過學習典型經驗來防止和克服蘇維埃工作中存在的形式主義、官僚主義。

以此觀之，形式主義、官僚主義在中國共產黨黨內不僅出現得比較早，而且一度還非常普遍，逐漸成了一種頑癥。盡管中國共產黨在當時對形式主義、官僚主義進行了嚴厲批評，但“洋教條”的影響并沒有徹底根除，“潛伏于黨內的各種非無產階級思想也日益顯現出來”⑩陳再生：《論延安整風運動時期黨的純潔性建設》，《閩南師范大學學報》（哲學社會科學版），2015 年第2 期。，出現諸如形式主義、官僚主義、個人享樂主義、宗派主義等幾種傾向，對延安時期早期黨內良好風氣的養成造成了不良的影響。因此，為旗幟鮮明地反對形式主義、反對官僚主義并肅清、消除形式主義、官僚主義的惡劣影響，提高廣大黨員干部的思想理論水平，黨中央和毛澤東在延安十三年中對形式主義、官僚主義進行了全面的清算和猛烈的開火。1941年，針對黨內仍然嚴重存在的“粗枝大葉、不求甚解、自以為是、主觀主義、形式主義的作風”①《毛澤東文集》（第二卷），北京：人民出版社，1993 年版，第360、361 頁。，毛澤東在《中共中央關于調查研究的決定》中鄭重地指出：“必須力戒空疏，力戒膚淺，掃除主觀主義作風。”②《毛澤東文集》（第二卷），北京：人民出版社，1993 年版，第360、361 頁。1942年2月，針對“黨八股”問題，毛澤東在《反對黨八股》中列舉了“黨八股”的八條罪狀，其中，他著重指出：“現在許多同志津津有味于這個開中藥鋪的方法，實在是一種最低級、最幼稚、最庸俗的方法。這種方法就是形式主義的方法。”③《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第838、832、896 頁。同時，他還指出，五四運動之后，共產黨內“一部分人發生偏向，馬克思主義沒有拿得穩，犯了形式主義的錯誤。這就是主觀主義、宗派主義和黨八股，這是形式主義向‘左’的發展”④《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第838、832、896 頁。。1942年12月，針對國共合作時期黨內滋生的官僚主義表現，毛澤東在陜甘寧邊區高干會議上嚴肅指出：“從事經濟和財政業務的工作人員，還必須克服存在著的有些還是很嚴重的官僚主義，例如貪污現象，擺空架子，無益的‘正規化’，文牘主義等等。”⑤《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第838、832、896 頁。在他看來，這些現象的存在，是黨在根據地組織民主政治生活的極大障礙。1945年4月，毛澤東在黨的七大會議上號召全黨：“要把自己領導工作中的缺點向大家公開，讓大家來參觀，看我這個旅有沒有馬屎、驢屎、有害的微生物，如果有，就來打掃一下，洗干凈，掃除官僚主義。”⑥《毛澤東在七大的報告和講話集》，北京：中央文獻出版社，1995 年版，第158 頁。1949年9月，針對各地區在召開各界代表大會時“存在形式主義”“缺乏中心內容”等問題，毛澤東強調指出，“必須反對形式主義”，必須“切切實實討論工作中存在的為人民所關心的問題”，“否則將損害黨的政治威信”。⑦《毛澤東文集》（第五卷），北京：人民出版社，1996 年版，第337 頁。

二、延安時期中國共產黨整治形式主義、官僚主義的主要方式和做法

延安時期是中國共產黨從幼稚走向成熟的重要時期。在這一時期，與“過去國內革命戰爭時期”相比，“有很大的不同”，黨此時“所處的環境”“是復雜得多”，“所負的任務”“是艱巨得多”。⑧《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第603、602、652 頁。隨著抗日戰爭的興起和抗日根據地的迅速發展，要在“復雜得多”的環境下完成“艱巨得多”的任務，中國共產黨既有的力量已經無法滿足局部執政形勢發展的需要。鑒于“黨的組織力量，還遠落在黨的政治影響之后，甚至許多重要的地區，尚無黨的組織，或非常狹小”⑨《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十五冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第186、186 頁。的現狀，黨中央決定要大量地發展黨員，提出要“建設一個全國范圍的、廣大群眾性的、思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克化的中國共產黨”⑩《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第603、602、652 頁。，并以此“率領中國革命進入徹底的勝利”?《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十二冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第548-549 頁。。否則“這樣的任務是不能完成的”?《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第603、602、652 頁。。于是，基于“為擴大與鞏固共產黨而斗爭”?《張聞天選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第76 頁。的黨的建設新任務的需要，黨中央便在當時大量地吸納包括工人階級、農民階級、城市小資產階級甚至資產階級在內的人員參加到革命的隊伍里來，而且“大量的十百倍的發展黨員”成為黨當時“迫切與嚴重的任務”。?《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十五冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第186、186 頁。這些新黨員，“極大部分是散漫的小資產階級的成分”，雖然“他們為追求真理，愿意為共產主義奮斗，加入了共產黨”，但是，“他們之中的許多人還帶著濃厚的非無產階級的思想和習慣”。①《陳云文選》（第一卷），北京：中共中央文獻出版社，1995 年版，第124 頁。盡管“黨不懼怕某些投機分子的侵入”、“不懼怕非無產階級黨員政治水平的不一致”②《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十二冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第549 頁。，但這些新加入到革命隊伍的人，雖具有革命熱情，可其中一部分人的人生觀、世界觀和價值觀尚未得到根本改造，而且仍然還有許多黨員在組織上入了黨，可思想上并沒有入黨，甚至還完全沒有入黨。這些組織上入了黨而思想上并沒有入黨的人，“頭腦里還裝著許多剝削階級的臟東西，根本不知道什么是無產階級思想，什么是共產主義，什么是黨”③《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第875 頁。。因此，“在我們的領導作風上，還存在著官僚主義的傾向，這種官僚主義的傾向，表現在某些計劃、決議、指示的制定，還不是根據群眾的需要與實際可能出發；或雖有計劃而不去認真組織計劃之執行。表現在缺乏積極聯系群眾與克服困難的精神和創造性；表現在形式主義、文牘主義的好表面鋪張，擺空架子，無益的正規化，只在公文程式上兜圈子；表現在事務主義的忙碌于瑣屑細節，忽略了大事，看不見新的環境與新的中心任務。表現在對于工作的消極應付的態度，做一日和尚撞一日鐘。表現在執行上級決定指示時不很好的向群眾解釋，而濫用強迫命令的一套辦法；一切這些都是脫離群眾的，必須努力克服，才能建立和發揮正確的掌握政策與貫徹政策的作風”④《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十九冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第607-608、614 頁。。鑒于這些思想上有主觀主義、組織上有形式主義和作風上有官僚主義的“各種傾向存在”，⑤《西北局對邊區群眾工作的指示（草案）》（1943 年5 月5 日），中央檔案館，陜西省檔案館編：《中共中央西北局文件匯集（一九四三年）》（一），1994 年，第219 頁。“如果不糾正脫離民眾和下級的官僚主義傾向，不糾正事務主義傾向、形式主義和文牘主義的傾向，不糾正自以為是的主觀主義作風，就無法掌握政策與貫徹政策”⑥《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十九冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第607-608、614 頁。。

一是通過整風運動來整治形式主義、官僚主義。形式主義、官僚主義是一種政治病癥，形式主義害死人，官僚主義也害死人。之所以是這樣，說到底都是主觀主義所導致。1941年9月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議的講話中指出：“過去我們的黨很長時期為主觀主義所統治，立三路線和蘇維埃運動后期的‘左’傾機會主義都是主觀主義。”⑦《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第十八冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第591、592 頁。遵義會議之后，在組織上、政治上和軍事上過去的路線再不能起作用了，但在“思想上主觀主義的遺毒仍然存在”⑧《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第十八冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第591、592 頁。。雖然“決定中國之命運的”⑨《毛澤東文集》（第三卷），北京：人民出版社，1996 年版，第425 頁。六屆六中全會對主觀主義進行了堅決的斗爭，但仍有一部分同志依舊不同程度地存在著主觀主義。無論是在延安的干部隊伍、理論研究工作者、做實際工作的人中，還是在學校、文化人中，都或多或少地帶有主觀主義的思想傾向。因此，為了提高黨員干部的思想理論水平，肅清曾經給黨的事業造成嚴重危害的“左”右傾錯誤思想，從1941年5月到1945年4月，黨中央在全黨范圍內開展了一場旨在“反對主觀主義以整頓學風”“反對宗派主義以整頓黨風”和“反對黨八股以整頓文風”的整風運動。在此期間，黨中央從改造我們的學習開始，先后出臺了《關于宣傳教育工作的指示》（1939年5月17日）、《中央關于干部學習的指示》（1940年1月3日）、《中央關于在職干部教育的指示》（1940年3月24日）、《關于加強干部策略教育的指示》（1940年8月13日）、《關于提高延安在職干部教育質量的決定》（1940年10月）、《關于宣傳教育工作的指示》（1940年10月）、《關于各抗日根據地黨支部教育的指示》（1940年10月17日）、《關于延安干部學校的決定》（1941年12月17日）、《關于進行反主觀主義反教條主義反宗派主義反黨八股給各級宣傳部的指示》（1942年2月11日）、《關于在職干部教育的決定》（1942年2月28日）、《關于在延安討論中央決定及毛澤東整頓三風報告的決定》（1942年4月3日）等一系列干部教育法規文件，建立了一整套完備的干部教育制度體系，在一定程度上集中整治了形式主義、官僚主義，使全黨的思想統一到了實事求是的思想路線上來，使中國共產黨成為了一個空前團結的黨、更加成熟的黨。其實際效果，正如《中共中央關于繼續開展整風運動的決定》（1943年4月3日）指出：“凡整風深入的地方，黨內團結空前地增長了，干部中不正確的思想方法與工作作風極大地改造了，脫離群眾的官僚主義傾向與軍閥主義傾向也逐漸被克服了，面目不清的干部被審查明白了，暗藏在黨政軍民學機關內大批奸細分子被清查出來了。”“凡整風深入的地方，證明著整風是中國共產黨建黨的一個重要關鍵，是戰勝敵人爭取勝利的一個重要關鍵，是二十二年來我黨歷史中一個大的創造事件。”“凡整風深入的地方，又證明著整風是一個極端嚴重的與極端精細的斗爭，必須各領導機關的負責同志拿出極大的責任心，負責貫徹到底，并自己動手，以身作則，毫不夸張浮躁，毫不粗心大意，才能完成任務。”①《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第二十冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第274 頁。

二是通過精兵簡政來整治形式主義、官僚主義。形式主義、官僚主義不僅是一種非無產階級思想殘留的產物，而且也是一種違背群眾路線的“反人民的作風”。延安時期，以毛澤東為代表的中國共產黨深惡痛絕形式主義、官僚主義的存在和蔓延，要求在陜甘寧邊區“厲行廉潔政治”②《毛澤東年譜（一八九三-一九四九）（修訂本）》（中卷），北京：中央文獻出版社，2013 年版，第292 頁。，在政府工作中“應該是十分廉潔、不用私人、多做工作、少取報酬的模范”③《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第522 頁。。對于官僚主義，毛澤東早在1930年10月的《興國調查》中批評政府人員的弊端時就進行了惟妙惟肖的描繪。他說，官僚主義就是“擺架子，不喜接近群眾”，“群眾有人走到政府里去問他們的事情時，政府辦事人歡喜呢”，就“答他們一兩句”；“不歡喜呢，理也不理，還要說他們‘吵亂子’”。④《毛澤東農村調查文集》，北京：人民出版社，1982 年版，第245 頁。在延安時，毛澤東曾作了一首《詠泥神》詩來批判官僚主義，并用“泥神”來比喻官僚主義者。詩曰：“一聲不響，二目無光，三餐不食，四肢無力，五官不正，六親無靠，七竅不通，八面威風，久坐不動，十分無用。”在毛澤東看來，官僚主義者除了三餐不食這點外，其“神像”是高高在上、養尊處優、閉目塞聽、脫離群眾，而與泥神像十分相似。對此，他鄭重地告誡大家，黨和國家的領導工作人員，如果“受到官僚主義的多方面的襲擊”，就可能面臨“利用國家機關獨斷獨行、脫離群眾、脫離集體領導、實行命令主義、破壞黨和國家的民主制度的這樣一個很大的危險性”。⑤《建國以來重要文獻選編》（第八冊），北京：中央文獻出版社，1994 年版，第234 頁。與此同時，在延安又遭遇了空前的經濟困難，而官僚主義、形式主義則加重了物質困難。1941年11月6日至21日，在陜甘寧邊區第二屆參議會第一次會議召開期間，由一向致力于邊區建設的邊區參議會參議員、邊區政府副主席、無黨派人士李鼎銘領銜11人共同提出了一個著名提案——《政府應徹底計劃經濟，實行精兵簡政主義，避免入不敷出、經濟紊亂之現象案》，簡稱《精兵簡政提案》。提案認為：“軍事政治之建立，必須以經濟力量為基礎。在今日人民困苦、資源薄弱之狀況下，欲求不因經濟枯竭而限制軍政發展，亦不因軍政發展而傷害經濟命脈，唯有政府徹底計劃經濟，實行精兵簡政主義，量入為出，制定預算，以求得相依相助，平衡發展之效果。”①《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》（第一編·總論），西安：陜西人民出版社，1981 年版，第193-194 頁。毛澤東非常贊賞，指出：“這個辦法很好，恰恰是改造我們的機關主義、官僚主義、形式主義的對癥藥。”②李維漢：《回憶與研究》（下冊），北京：中共黨史資料出版社，1986 年版，第502 頁。于是，中共中央決定從1941年底開始在各個抗日根據地開展“精兵簡政”運動。這次“精兵簡政”運動，歷時2年多時間，先后經過三次的不斷精簡，裁并與撤銷機構，裁減了大量的人員，達到了預期的目的。正如毛澤東在《為人民服務》中指出：“‘精兵簡政’這一條意見，就是黨外人士李鼎銘先生提出來的；他提得好，對人民有好處，我們就采用了。”③《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第1004、791 頁。在三次精兵簡政過程中，黨中央和各地先后出臺了《關于改編后黨及政治機關的組織的決定》（1937年8月1日）、《中央關于加強統一領導與精兵簡政工作的指示》（1942年12月1日）、《陜甘寧邊區簡政實施綱要》（1942年12月）、《關于中央機構調整及精簡的決定》（1943年3月20日）等一系列法規文件，通過“整政、整軍、整民、整黨、整財政、整經濟、整關系”等七方面的整頓，實現了精簡、效能、統一、節約的目標，達到了整治形式主義、官僚主義的目的，提高了工作的效率，減輕了人民的負擔。

三是通過調查研究來整治形式主義、官僚主義。形式主義、官僚主義的思想根源是唯心主義。中國共產黨自成立之日起，就在自己的旗幟上寫著以馬克思列寧主義為指導思想。但是由于黨建立后就投入到十分急迫的工人運動之中去，還沒有來得及對全黨進行充分的馬克思列寧主義理論教育。這就使得黨內長期以來都一直存在著馬克思列寧主義理論水平參差不齊的現象，從而使得“思想上的準備、理論上的修養是不夠的”，成為“中國黨的一極大的弱點”，④《劉少奇選集》（上卷），北京：人民出版社，1981 年版，第220 頁。進而使得是實際工作中的唯心主義思想得以滋生。看到這種現象，毛澤東深深地體會到了黨內理論工作的重要性，認為“主觀主義，形式主義的作風，仍然在黨內嚴重的存在著”⑤《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十九冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第645 頁。；也深刻地分析了產生這種現象的實踐原因，即是理論與實際相脫離，主觀與客觀相分離，顛倒了認識與實踐的關系。對此，毛澤東提出“書齋中不能發展理論”⑥《毛澤東年譜（一八九三-一九四九）（修訂本）》（中卷），北京：中央文獻出版社，2013 年版，第349 頁。，重申“沒有調查就沒有發言權”⑦《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第1004、791 頁。。為了消除實際工作中的唯心主義，糾正黨內存在的形式主義、官僚主義等主觀主義的作風，1941年8月1日，黨中央發出《關于調查研究的決定》。《決定》在對主觀主義和實事求是兩種態度的不同表現進行對比之后，認為“由于主觀主義與形式主義”，使得二十年來的“革命工作遭受損失的嚴重性，尚未被全黨領導機關及一切同志所徹底認識”。⑧《建黨以來重要文獻選編（1921-1949 ）》（第十八冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第530 頁。其原因主要歸結為五個方面：一是“黨內許多同志還不了解‘沒有調查就沒有發言權’這一真理”；二是“還不了解系統的周密的社會調查，是決定政策的基礎”；三是“還不知道領導機關的基本任務，就在于了解情況與掌握政策，而情況如不了解，則政策勢必錯誤”；四是“還不知道，不但日本帝國主義對于中國的調查研究，是如何的無微不至，就是國民黨對于國內外情況，亦比我黨所了解的豐富得多”；五是“還不知道，粗枝大葉、自以為是的主觀主義作風，就是黨性不純的第一個表現；而實事求是，理論與實際密切聯系，則是一個黨性堅強的黨員的起碼態度”。①《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第十八冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第530-531、534、531 頁。為在全黨大興調查研究之風，黨中央又于當天緊急下發了《中共中央關于實施調查研究的決定》，并提出，“在中央下設中央調查研究局，擔負國內外政治、軍事、經濟、文化及社會階級關系各種具體情況的調查與研究”②《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第十八冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第530-531、534、531 頁。，“各中央局、中央分局、獨立區域的區黨委或省委，八路軍、新四軍之高級機關，各根據地高級政府，均須設置調查研究機關”③《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第十八冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第530-531、534、531 頁。，以鼓勵全黨特別是黨的高級領導干部進行調查研究。這樣，就把調查研究的風氣與學習馬克思列寧主義理論的風氣緊密地結合了起來。以上由毛澤東親自起草的兩個《決定》一發布，就引起了從中央到地方的領導人的高度重視，在黨內高級領導干部中產生了廣泛而深遠的影響。除張聞天撰寫的著名調查報告——《出發歸來記》外，1941年8月18日，陜甘寧邊區交通廳的高克林也撰寫了一篇有名的調查報告——《魯忠才長征記》。該報告介紹了富縣打破國民黨的經濟封鎖去定邊鹽池運鹽的過程，并對當時運鹽所用的牲口數量、來回富縣與定邊兩地的時間、沿途的各種情況作了詳細記載。毛澤東對這篇報告倍加推崇，并特地寫了一段按語，認為這是一個用簡潔文字反映實際情況的報告，值得大家學習。為此，他提出，必須“把那些‘下筆千言、離題萬里’的作風掃掉”，必須“把那些‘夸夸其談’掃掉”，必須“把那些主觀主義，形式主義掃掉”。同年9月14日至15日，《解放日報》就連續刊載了毛澤東的按語和高克林的調查報告。據悉，高克林的這篇調查報告不僅對當時推動運鹽工作發揮了重要作用，而且還被推薦為延安整風運動的學習參考材料之一。④參見李樹泉：《掃掉“下筆千言、離題萬里”的作風》，《人民日報》2020 年1 月7 日。

三、延安時期中國共產黨整治形式主義、官僚主義的主要經驗與啟示

歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑和營養劑。延安時期中國共產黨整治形式主義、官僚主義的方式與措施，為今天新時代整治形式主義、官僚主義，提供了非常有益的經驗和啟示。

一是必須堅持從政治的高度來整治形式主義、官僚主義。毛澤東曾經指出：“一切問題的關鍵在于政治。”⑤《毛澤東文集》（第三卷），北京：人民出版社，1996 年版，第202、305、283 頁。作為馬克思主義政黨，中國共產黨是政治的產物，是政治組織，是“政治性質的團體”⑥《毛澤東文集》（第三卷），北京：人民出版社，1996 年版，第202、305、283 頁。，而“不是家族或職業團體”⑦《毛澤東文集》（第三卷），北京：人民出版社，1996 年版，第202、305、283 頁。，更不是可以隨便進出的俱樂部。因此，旗幟鮮明講政治，既是中國共產黨的本質特征，也“是中國共產黨區別于其他任何政黨的顯著標志”⑧《改革開放三十年重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，2008 年版，第208 頁。。正如習近平總書記所強調的，“我們黨作為馬克思主義政黨，講政治是突出的特點和優勢。沒有強有力的政治保證，黨的團結統一就是一句空話”，“共產黨不講政治還叫共產黨嗎？”⑨《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第80 頁。早在1929年紅四軍第九次黨的代表大會上，毛澤東就提出了“政治化”的概念，強調要“使黨員的思想和黨內的生活都政治化”⑩《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第92 頁。。延安時期，黨的六屆七中全會通過的《關于若干歷史問題的決議》明確告知，一直以來“左”傾錯誤的迷惑性和危害性，體現在政治上就是“左”傾路線，尤其是第三次“左”傾路線采取冒險主義和關門主義的策略。這種政治上的形式主義，影響到黨的工作的方方面面。為此，毛澤東運用馬克思主義理論方法，將那些迷惑和危害黨的政治的形式主義的發展方向分為兩種：一種是形式主義向右的發展，一種是形式主義向“左”的發展，并認為“形式主義向右發展就走到資產階級的道路上去了。形式主義向‘左’的發展，就犯了主觀主義、宗派主義和黨八股三種錯誤”①參見《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第832 頁。。這三種錯誤，在黨內的突出表現，就是當時的學風、黨風和文風問題。而延安時期對“三風”的整頓，實際也就是對形式主義、官僚主義的整治。黨的歷史上，延安整風運動之所以成為整治形式主義、官僚主義的范例，就在于從政治觀念入手，聯系黨員干部的思想認識情況，開展批評與自我批評，使黨員干部從政治上弄清楚了自己犯錯誤的環境、性質和原因。然而，遺憾的是，我們黨后來沒有把延安整風運動中那些好經驗、好做法形成好制度，以致于盡管我們黨一直沒有停止過同形式主義、官僚主義的偉大斗爭，但形式主義、官僚主義一直以來依然在黨內反復出現。為此，黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央號召全黨與形式主義、官僚主義作堅決的斗爭。習近平總書記指出：“形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風為什么盛行？為什么不斷有人淪為腐敗分子甚至變節投敵，走向犯罪的深淵？說到底，還是理想信念不堅定。”②《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014 年版，第414 頁。在他看來，堅定理想信念，看起來是個思想問題，實際上卻是個重大的政治問題，而“政治問題，任何時候都是根本性的大問題”③《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第87、87 頁。。即理想信念一旦出了問題，人的行為必然會偏離正確的政治軌道。因此，整治形式主義、官僚主義，必須堅持從政治的高度進行考量，努力提高政治站位，切實做到從清理黨員干部頭腦中錯誤的政治觀念入手，使黨員干部從政治上認識到形式主義、官僚主義的迷惑性和危害性，從而樹立起正確的政治方法和工作方法，始終牢記“全面從嚴治黨，必須注重政治上的要求”④《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第87、87 頁。這一諄諄告誡。

二是必須堅持從黨性的視角來整治形式主義、官僚主義。實事求是是最大的黨性，也是黨的思想路線。實踐證明，每當我們用實事求是的態度來對待馬克思列寧主義，就能取得突破性的成就；而每當我們用形式主義的態度來對待馬克思列寧主義，就會受挫折、吃苦頭。這其中的原因就是因為形式主義把馬克思列寧主義表面化、教條化，直至把馬克思列寧主義功利化、庸俗化。這是一種缺乏黨性、缺乏實事求是精神的做法。無論是土地革命時期的“左”傾錯誤，還是全面抗戰初期的右傾錯誤，其思想根源都是教條主義，都是主觀主義，都是由于不了解中國革命的實際，只在形式上運用馬克思列寧主義的只言片語，而沒有用發展的眼光看待它，從而滑入了形式主義的軌道，于是，毛澤東開始著重思考在黨內清理這種錯誤的思想方法問題。延安時期，為了引起全黨重視，毛澤東要求把反對教條主義、主觀主義、自由主義、宗派主義等問題提到黨性的高度來認識。同時，為整治形式主義、官僚主義，毛澤東還創造性地把實事求是同共產黨員的黨性聯系了起來。早在1930年，毛澤東在《反對本本主義》一文中就初步地表達了實事求是的思想，指出“馬克思主義的‘本本’是要學習的，但是必須同我國的實際情況相結合”⑤《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第111-112、115 頁。，“中國革命斗爭的勝利要靠中國同志了解中國情況”⑥《毛澤東選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第111-112、115 頁。。1938年10月，毛澤東在《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中又正式地使用了“實事求是”的概念，提出：“共產黨員應是實事求是的模范，又是具有遠見卓識的模范。”①《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第522 頁。到1941年5月19日，毛澤東在延安高級干部會議上作《改造我們的學習》的報告時，就科學地闡述了“實事求是”，并用“實事求是”來概括“馬克思列寧主義的態度”，指出“無實事求是之意，有嘩眾取寵之心”的主觀主義，“是黨性不純的一種表現”，②《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第800、801、801 頁。而“有實事求是之意，無嘩眾取寵之心”這種態度，“就是黨性的表現，就是理論和實際統一的馬克思列寧主義的作風。這是一個共產黨員起碼應該具備的態度”，③《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第800、801、801 頁。同時，他還強調“這種態度，就是實事求是的態度”④《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第800、801、801 頁。。在此期間，毛澤東在《反對主觀主義和宗派主義》的報告中還指出，李立三時期和蘇維埃運動后期的“左”傾錯誤的根源，都是與實事求是的馬克思列寧主義根本相對立的主觀主義。除此之外，黨中央在陸續作出的《中央關于項袁錯誤的決定》《中央關于增強黨性的決定》《中共中央關于調查研究的決定》中，也著力從黨性的高度來分析黨史歷次發生的“左”、右傾錯誤，認識和反對形式主義、官僚主義，并首次提出“黨性教育”和加強“黨性錘煉”，等等。

縱觀黨的歷史，形式主義、官僚主義是一種長期存在的、復雜的歷史現象，需要長時期的斗爭才能予以克服。從新民主主義時期到社會主義時期，形式主義常常與教條主義、官僚主義如影隨形，緊密相連。當形式主義與教條主義結合時，表現在只知教條式地學習馬克思列寧主義理論、黨的政策文件等書本知識，不懂得總結歷史經驗，看不到實踐的具體要求；而當形式主義與官僚主義結合時，則表現為領導干部只是一味聽從上級的指示，不求實效，弄虛作假，而沒有深入實踐、深入群眾，從而導致錯誤政績觀的產生，極大地侵蝕著黨的肌體純潔。正如習近平總書記所指出的，“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題；官僚主義實質是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴重、權力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際”⑤習近平：《在河北調研指導黨的群眾路線教育實踐活動時的講話》，《人民日報》2013 年7 月13 日。。當前，形式主義花樣百出，改頭換面；官僚主義回光返照，死灰復燃。但不論是形式主義，還是官僚主義，其本質都是違背馬克思主義、違背實事求是的，都是黨性不純、思想不純、政治不純的表現。“為政貴在行，以實則治，以文則不治。”形式主義、官僚主義歪風于國、于黨、于民為害甚大，不能任其蔓延滋長。因此，在新時代，一定要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，充分認識形式主義、官僚主義的長期性、復雜性、多樣性和變異性，深刻認識“堅持實事求是，就能興黨興國；違背實事求是，就會誤黨誤國”這一道理，始終牢記“敢不敢堅持實事求是，考驗著我們的政治立場，考驗著我們的道德品質，始終是領導干部黨性純不純、強不強的一個重要體現”⑥習近平：《堅持實事求是的思想路線》，《學習時報》2012 年5 月27日。這一告誡，高度警惕形式主義、官僚主義并與之作堅決的斗爭。

三是必須堅持以人民為中心來整治形式主義、官僚主義。“人民利益高于一切”是馬克思主義的價值觀。馬克思、恩格斯認為，要想回答以什么樣的“人”為中心的問題，就必須首先理解“人”的本質。作為“人的本質”學說的集大成者，馬克思從歷史唯物主義角度來認識它，把“人的本質”學說提升到了一個歷史新高度。他指出：“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”①《馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，2012 年版，第135 頁。馬克思、恩格斯曾明確表示，“過去的一切運動都是少數人的，或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的，為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”②《共產黨宣言》，北京：人民出版社，2014 年版，第39 頁。共產黨始終代表無產階級的利益，代表絕大多數人民的利益。這表明，人民利益觀就是馬克思主義的價值觀。列寧繼承和發展了馬克思、恩格斯的這些思想。十月革命勝利后，列寧按照巴黎公社的原則領導建立了世界上第一個工農民主政權。在俄共第八次代表大會上，列寧興奮地指出：“在吸收工人和貧苦農民參加國家管理方面，蘇維埃共和國過去幾個月所做的事情，是世界上任何一個國家連十分之一也沒有做到的。”③《列寧選集》（第三卷），北京：人民出版社，2012 年版，第771頁。列寧認為，工農政權的性質決定了國家機關只能是人民的公仆，公仆的含義就是全心全意為工農服務。他對背離人民群眾利益的官僚主義非常警醒，他向全黨嚴肅地提出警告：“共產黨員成了官僚主義者。如果說有什么東西會把我們毀掉的話，那就是這個。”④《列寧全集》（第五十二卷），北京：人民出版社，2017 年版，第288 頁。為了防止和消除官僚主義，列寧不僅主張把蘇維埃建設成一個沒有“任何特殊權力”且“廉價”的政府，而且還特別重視群眾監督，尤其重視群眾對干部的罷免權。在列寧看來，“勞動群眾非常敏感，很會識別誰是忠誠老實的共產黨員，誰是那些靠辛勤勞動過活、沒有任何特權、根本不會‘討好領導’的人所厭惡的共產黨員”⑤《列寧選集》（第四卷），北京：人民出版社，2012 年版，第561、560-561頁。。“在揭露‘混進黨的’、‘擺委員架子的’、‘官僚化的’人的時候，非黨無產階級群眾的意見以及在許多場合下非黨農民群眾的意見是極其寶貴的。”⑥《列寧選集》（第四卷），北京：人民出版社，2012 年版，第561、560-561頁。

中國共產黨是“一個全國范圍的、廣大群眾性的黨”，“一個全國人民集中仰望的黨”。⑦《劉少奇選集》（上卷），北京：人民出版社，1981 年版，第318 頁。自誕生之日起，黨就始終代表最廣大人民群眾的根本利益，始終站在人民群眾一邊，并不謀求“自己的私利”，而只謀求“大多數人民的利益、全民族的利益、勞苦大眾的利益”，⑧《毛澤東年譜（一八九三-一九四九）（修訂本）》（上卷），北京：中央文獻出版社，2013 年版，第682 頁。其“唯一任務，就在團結全體人民，奮不顧身地向前戰斗，推翻民族敵人，為民族與人民謀利益，絕無任何私利可言”⑨《毛澤東文集》（第二卷），北京：人民出版社，1996 年版，第395 頁。。早在1927年4至5月間，黨的五大通過的《職工運動議決案》明確提出工人領袖存在官僚化的危險，強調必須通過“工會民主化”的方式，“去健全工會組織，訓練工人群眾，培植工人運動人才，產出工人運動領袖”⑩《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第四冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第202 頁。。1928年11月，中共中央在《告全體同志書》中認為，要克服形式主義、官僚主義，必須從兩個方面入手，一是了解群眾的要求，然后再提出黨的口號，以便使黨在群眾中起核心的作用，“群眾只感覺黨的主張好，在黨領導之下起來斗爭，而不覺得是由于黨的命令，這才是爭取群眾的正確的方法”?《建黨以來重要文獻選編（1921-1949）》（第五冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第716 頁。；二是通過改進支部生活，了解一切實際的情形，使黨擺脫只發布空架子的計劃、脫離群眾的傾向。延安時期，毛澤東在黨的六屆六中全會上就指出：“共產黨員在民眾運動中，應該是民眾的朋友，而不是民眾的上司，是誨人不倦的教師，而不是官僚主義的政客。”?《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第522 頁。1943年，毛澤東在中共中央召開的延安干部大會上的報告中，要求全黨同志要善于團結人民群眾，他說：“我們共產黨人不是要做官，而是要革命，我們人人要有徹底的革命精神，我們不要有一時一刻脫離群眾。只要我們不脫離群眾，我們就一定會勝利。”①《毛澤東文集》（第三卷），北京：人民出版社，1996 年版，第23 頁。對于中國共產黨而言，毛澤東十分贊成列寧的觀點，認為“最嚴重最可怕的危險之一，就是脫離群眾”②《列寧選集》（第四卷），北京：人民出版社，2012 年版，第626 頁。，“最大的毛病就是官僚主義”③《列寧全集》（第五十二卷），北京：人民出版社，2017 年版，第288 頁。。因此，毛澤東還多次要求黨的領導干部要以90%的精力去幫助群眾解決他們“救民私糧”的問題，然后以10%的精力就可以解決救國公糧的問題，而解決后一問題，也是為了人民事業的需要，也是為了人民的利益。“國民黨就是只問老百姓要東西，而不給老百姓以任何一點什么東西的。如果我們共產黨員也是這樣，那末，這種黨員的作風就是國民黨的作風，這種黨員的臉上就堆上了一層官僚主義的灰塵，就得用一盆熱水好好洗干凈。”④《毛澤東選集》（第三卷），北京：人民出版社，1991 年版，第933 頁。在這一時期，黨中央還作出了《關于深入群眾工作的決定》《中共中央西北局關于邊區群眾工作的指示》《關于敵后大城市群眾工作的指示》《關于檢查擁政愛民及擁軍優抗工作的指示》《關于發動與爭取基本群眾的方針給華中局的指示》《關于集中全力放手發動群眾給東北局的指示》《關于領導方法的若干問題》等一系列決定和指示，這些黨內制度法規，不僅體現了黨中央和毛澤東對群眾工作的高度重視，而且還體現了中國共產黨整治形式主義、官僚主義有效的方式方法。

當前，在黨內，極少數黨員干部身上仍然存在著形式主義、官僚主義問題。對于這一問題及其所產生的危害，人民群眾看在眼里、恨在心頭。因此，習近平總書記深刻指出：“黨內存在著許多亟待解決的問題。尤其是一些黨員干部中發生的貪污腐敗、脫離群眾、形式主義、官僚主義等問題，必須下大氣力解決。全黨必須警醒起來。”⑤《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014 年版，第4 頁。為此，他強調，“我們的責任，就是同全黨同志一道，堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，密切聯系群眾，使我們黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。”⑥《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第147 頁。并要求“我們不僅要從思想上作風上堅決反對形式主義、官僚主義，而且要從制度上堅決反對形式主義、官僚主義，掃除形式主義、官僚主義滋生蔓延的土壤。”⑦《習近平關于“不忘初心、牢記使命論”重要論述摘編》，北京：中央文獻出版社、黨建讀物出版社，2019 年版，第196 頁。這些指示精神和要求，從根本上指明了新時代堅定不移地破除形式主義、官僚主義的基本原則，即必須毫不動搖密切聯系群眾，堅持走群眾路線。這也告誡我們，在推進國家治理體系和治理能力現代化的今天，反對形式主義、官僚主義決不能走群眾運動式的老路，而應把它與全面深化改革實踐相結合，與全面建設社會主義現代化國家相結合，在新發展階段用新發展理念持續不斷地開創新發展格局的改革實踐中，不斷地總結出行之有效的方法，并及時上升到制度層面，形成政治化、科學化和長效化的體制機制。