云南省濕地資源保護進展及建議

董磊 吳富勤 馬山俊 李玲芬

摘要 濕地生態系統是陸地生態系統的重要組成部分，同時也是現代林草工作重要的保護研究對象。全面保護濕地資源，是當今社會發展的迫切要求，是全面提升自然生態系統穩定性和生態服務功能的重要措施，同時也是構建西南地區生態安全屏障的重要途徑。系統總結了云南省在濕地資源保護方面開展的工作，分析了云南省濕地保護工作面臨的問題，針對性地提出了濕地資源保護建議。

關鍵詞 濕地資源;濕地保護;云南省

中圖分類號 X-37? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）11-0102-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.11.028

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Protection Progress and Development of Wetland Resources in Yunnan Province

DONG Lei1，WU Fu-qin1，MA Shan-jun2 et al

（1.Yunnan Forestry Survey and Planning Institute，Kunming，Yunnan 650051;2.Yunnan Forestry Technological College，Kunming，Yunnan 650224）

Abstract The wetland ecosystem is an important part of the terrestrial ecosystem，and it is also an important protection and research object for modern forest and grass work.Comprehensive protection of wetland resources is an urgent requirement of today's social development，an important measure to comprehensively improve the stability of natural ecosystems and ecological service functions，and an important way to build an ecological security barrier in Southwest China.The work carried out by Yunnan Province in the protection of wetland resources were reviewed， the problems faced by the wetland protection work in Yunnan Province were analyzed，and suggestions for the protection of wetland resources were put forward.

Key words Wetland resources;Wetland protection;Yunnan Province

云南省江河縱橫，水系復雜，境內濕地均為淡水濕地，復雜多樣的自然地理環境造就了云南濕地鮮明的地域特色，作為我國濕地重要的組成部分，其具有類型多、分布廣、面積小、數量多、區域性分布差異顯著、生物多樣性豐富、生態系統脆弱的特點[1]。分布于長江、珠江、紅河、瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江六大水系中的自然濕地，不僅是中下游地區的“水塔”，更是維護我國乃至東南亞、南亞地區生態安全和經濟可持續發展的重要保障。

隨著全球人口持續增長，社會經濟發展和生態環境保護之間的矛盾愈發突出，濕地巨大的生態價值和服務功能越來越受到人類社會的關注。我國于1992年加入《濕地公約》，先后2次開展了全國性濕地資源普查。黨的十八大以來，黨中央、國務院就濕地保護作出了一系列決策部署，將重要濕地納入生態保護紅線嚴格保護，把“濕地面積不低于8億畝”列為2020年生態文明建設的主要目標之一，把濕地保護率納入中央對地方的綠色發展評價指標體系。

近年來，云南省在濕地資源保護、退化濕地修復及制度建設等方面開展了大量工作，取得了明顯成效，但濕地保護工作仍存在較多問題，保護修復任務十分艱巨。筆者對云南省濕地保護工作進行了回顧與思考，系統總結了濕地保護面臨的問題，針對性地提出濕地保護建議，旨在為云南建設我國最美麗省份提供實踐依據。

1 云南省濕地資源保護發展歷程

1.1 認知期（1958—1991年） 這一時期，“濕地”一詞還未在大眾視野及相關法律或文件中提及。其實，我國早在古代就已對現在所講的“濕地”有了初步認識[2]，但由于時代和地域的差異，古人對濕地的稱法也不盡一致，對濕地的成因也缺乏專門的研究。直到1956年，美國魚類和野生動物管理局《39號通告》首次定義了濕地的概念，后又于1979年對濕地內涵進行了重新界定[3]。但“濕地”一詞成為國際間合作交流正式使用的專業術語則是簽署1971年的伊朗拉姆薩爾的《濕地公約》。20世紀80年代，我國科研院所、高校、地理地質部門先后對東北[4-5]、西北[6]、西南[7-8]及沿海地區[9]開展了沼澤綜合考察，并對上述地區的沼澤分布、類型及成因等問題進行了研究。云南省也對自身泥炭及沼澤資源有了初步認識，云南的地質地貌和氣候條件有利于泥炭沼澤的發育[10]，滇東、滇西高原更是發育了成片的泥炭沼澤[11-12]。雖然這一時期濕地的生態功能和價值還未被廣泛認可，但與濕地生態系統相關的要素（水、森林、野生動植物等）初步開始得以保護，國家層面相應出臺了一系列有關自然資源及生態環境保護的法律法規，如《中華人民共和國森林法》（1984年）、《中華人民共和國水污染防治法》（1984年）、《中華人民共和國野生動物保護法》（1988年）、《中華人民共和國水法》（1988年）等。省內層面，云南省首個自然保護區——西雙版納自然保護區于1958年成立，此后全省自然保護區建立工作經歷了10余年的停滯。直到1978年，保護區建設迎來了快速發展期，全省新建和晉級的自然保護區共計191個（1978—2005年）[13]。雖然這些保護區的保護主體并未全部涉及濕地生態系統，但客觀上都有利于全省濕地資源的保護。1981年蒼山洱海省級自然保護區成立，該保護區是云南省首次明確提出對高原淡水湖泊生態系統的保護。隨后，碧塔海、納帕海、瀘沽湖等一批濕地生態系統類型自然保護區相繼建立。

1.2 起步期（1992—2003年） 這一時期，標志性事件為1992年我國加入了《濕地公約》，我國在國際條約精神的指導下全面開展濕地的保護工作。同年，我國將6處濕地類型的自然保護區列入《國際重要濕地名錄》。1995年我國開始編制《中國濕地保護行動計劃》，該計劃的編寫不僅加強了我國對濕地資源的保護，更是我國今后一個時期內實施濕地保護、管理和利用的行動指南。在該《計劃》中，云南省有11處濕地列入中國重要濕地名錄。為履行我國自加入《濕地公約》以來應盡的職責，同時查清我國濕地資源及其環境的現狀，林業部從1995—2003年組織開展了新中國成立以來首次大規模的全國（不含港、澳、臺地區）濕地資源調查，此次調查全面系統地查清了全國面積在100 km2以上的濕地類型、面積與分布。根據第一次濕地資源調查顯示，云南省共有100 hm2以上各類濕地總面積23.53萬hm2，其中，河流、湖泊濕地占91.93%，人工濕地占6.39%，沼澤濕地占1.68%[14]。1998年國務院機構改革后，決定由國家林業局負責組織、協調全國濕地保護和有關國際公約的履約工作，并在國家林業局野生動植物保護司設立了濕地保護處。同年，麗江拉市海高原濕地省級自然保護區成立，以濕地鳥類及其賴以生存的濕地生態系統為主要保護對象，是云南省首個以“濕地”命名的自然保護區。2003年國務院批準了《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》，明確了我國濕地保護的目標，標志著我國濕地保護事業逐步走上了規范化管理和科學持續利用的新軌道。濕地保護涉及的領域很多，在我國建設法制社會的背景下，濕地保護也應當建立相應的法律法規，用法律保護濕地，促進濕地保護法制化發展[15]。我國第一個地方濕地保護法規《黑龍江省濕地保護條例》于2003年出臺，相繼有甘肅省（2003年）、湖南省（2005年）等省、市先后頒布了地方性法規或管理辦法，但遺憾的是我國至今尚未頒布國家層面的濕地法律。在這一時期，云南省在法律法規建設層面也取得了一定成果，如出臺了《云南省自然保護區管理條例》（1997年）、《云南省玉龍納西族自治縣拉市海高原濕地保護管理條例》（2003年）。

1.3 發展期（2004年至今）

為提升云南省濕地管理能力，加強濕地保護管理工作組織領導，參照國家層面的機構設置，2004年云南省編辦批準在省林業廳野生動植物保護管理辦公室加掛云南省濕地保護管理辦公室。2005年，云南省成功申報大山包、碧塔海、納帕海和拉市海4處濕地納入國際重要濕地名錄，全省濕地保護工作取得了一定的成效。同年11月，國家林業局濕地保護管理中心（中華人民共和國國際濕地公約履約辦公室）批準成立，從此我國濕地管理有了專門的機構。2006年，根據《全國濕地保護工程實施規劃（2005—2010年）》內容，云南省積極爭取國家支持，實施了國家級濕地自然保護區、國際重要濕地和國家重要濕地保護工程建設，共有8個濕地保護工程建設項目獲得了國家批復。2007年，在《全國濕地保護工程規劃（2002—2030年）》框架下，國家高原濕地研究中心在云南昆明成立，為我國高原濕地生態環境和生物多樣性研究提供了平臺，為各級政府實施高原濕地生態系統保護、治理、恢復與利用提供科技支撐。2007年，云南紅河哈尼梯田國家濕地公園成立，作為云南省第一個國家濕地公園，哈尼梯田不僅為當地百姓提供了賴以生存的稻米和水產品，更在氣候調節、水土保持、維護生物多樣性等方面發揮了重要的濕地功能。2008年，《云南省濕地保護工程規劃（2007—2020年）》獲批，為云南省搶救性保護濕地及指導全省濕地保護工作有序開展指明了方向。為使濕地保護有法可依，《云南省天然濕地條例》于2009年列入云南省人大、省人民政府立法計劃，加快了云南省濕地立法進度。2010年，云南大山包和拉市海國際重要濕地納入全國濕地保護補助范圍，為規范全省濕地監測，提升濕地管理水平，提高公眾對濕地保護的認識提供了經驗。2011年，云南省有了明確的濕地保護管理機構——云南省濕地保護管理辦公室，該辦公室隸屬于云南省林業廳，負責組織、協調、指導和監督管理全省濕地保護工作。2012年，按照第2次全國濕地資源調查計劃，云南省啟動了第2次濕地資源調查，該調查相比第1次調查，在調查精度、詳細程度、廣度方面都有了明顯提高[16]。但全省在濕地保護法制建設層面仍在探索中，僅有《云南省大理白族自治州濕地保護條例》（2012年）頒布實施。2013年，國家林業局第32號令正式頒布實施了《濕地保護管理規定》，明確規定：“國家林業局負責全國濕地保護工作的組織、協調、指導和監督，并組織、協調有關國際濕地公約的履約工作。”這部規章首次明確了林業主管部門在我國濕地保護工作中的職能。2014年1月1日，《云南省濕地保護條例》正式頒布實施，從此云南省濕地保護工作步入法制軌道。隨后，云南省又出臺了《云南省人民政府關于加強濕地保護工作的意見》（云政發〔2014〕44號），明確了今后濕地保護管理的指導思想、目標任務、工作重點和政策措施。為進一步推動濕地保護標準化管理和規范化建設，云南省林業廳組織制定了《省級重要濕地認定》（DB53/T626—2014）、《濕地生態監測》（DB53/T 653—2014）等技術標準;啟動濕地生態監測，印發了《云南濕地生態監測規劃（2015—2025年）;編制了《云南省省級重要濕地認定辦法》，啟動了省級重要濕地認定工作。2014年，云南省人民政府成立了省濕地保護專家委員會，為濕地保護和資源合理利用提供了科學決策依據。為了加快濕地公園建設，云南省分別于2015和2019年制定了《云南省國家濕地公園試點建設進展評估辦法》和《云南省省級濕地公園建設管理辦法》。2016年12月，國務院辦公廳發布了《國務院辦公廳關于印發濕地保護修復制度方案的通知》（國辦發〔2016〕89號），對新形勢下濕地保護修復做出了詳細的部署和安排。云南省結合自身濕地資源特點，印發了《云南省人民政府辦公廳關于貫徹落實濕地保護修復制度方案的實施意見》（云政辦發〔2017〕131號）文件，各州市也相應制定了濕地保護修復制度實施方案。2014年，國家林業局分年度啟動了全國11個重點省份泥炭沼澤碳庫調查工作，云南省于2017年完成該項工作。2017年11月1日，《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017）標準發布實施，在二級地類劃分中，增加了濕地歸類，后又于2018年在《第三次全國國土調查工作分類》中，明確設立濕地為1級地類，改變了濕地沒有身份認定的尷尬局面。2019年，云南省人民政府完成了機構改革，細化了部門間濕地保護職責，掀開了踐行習近平新時代中國特色社會主義思想和綠水青山就是金山銀山治國理念的新篇章。

2 云南省濕地面臨的威脅及問題

2.1 對自然濕地的開墾和改造

對自然濕地的開墾，改變濕地用途和水利設施建設是自然濕地面積減少的主要原因。歷史上，由于人們對濕地認識不足，在社會發展過程中出現過墾殖、圍湖造田、任意排放污水等破壞濕地資源的現象，雖然這種野蠻的開發方式推動了當時的經濟發展，但因此造成的生態環境破壞是不可逆的。如云南最大的湖泊濕地——滇池，在1950—1970年因圍湖造田使得水體面積減少了29.4 km2[17]。近年來，由于部門間對濕地身份的不同認可或是一塊土地的多重“身份”，一些地區仍存在濕地被當作耕地占補平衡或是土地治理的對象，甚至是建設用地的來源，導致濕地資源遭到了不可恢復的破壞。

2.2 濕地水環境污染嚴重

濕地水環境不是單指水體，是包括水的形成、傳輸、儲存和利用的綜合體。云南高原湖泊對流域社會經濟發展起著重要的支撐作用，但由于高原湖泊多屬于地質構造湖，表現為斷陷封閉或半封閉湖泊，即水深岸陡，入湖支流多，出湖水系較少，湖泊換水周期長，生態系統十分脆弱[18]。加之工農業發展需求、人口增長以及長期以來對資源的不合理開發利用，大量污染排放，導致水體污染嚴重。根據《云南省2019年環境狀況公報》顯示，云南省九大高原湖泊中有五大湖泊水質處于Ⅳ類、Ⅴ類或劣Ⅴ類狀態;六大水系中，珠江水系水質良好，長江水系水質輕度污染。

2.3 濕地水資源開發過度

云南省蘊藏著豐富的水能資源，加之全省地形北高南低，地勢起伏較大，河道水流湍急，天然落差大，這些都為全省水電開發帶來了先天的優勢。2003年起，云南省人民政府決定加快中小水電開發，經過多年高強度的開發，全省中小水電資源開發率已超過80%，電力裝機嚴重過剩，汛期棄水壓力大[19]。水電工程的大規模建設，不僅減少了自然濕地的面積，破壞了河流的連續性，更是直接或間接引發了一系列環境問題[20]，如水環境惡化、土著生物的分布和繁殖生境發生改變、外來物種入侵、水土流失等。

2.4 濕地保護資金投入不足 2011—2014年，云南省共申請中央投資7 049萬元，但均用于對國際重要濕地、部分濕地自然保護區和國家濕地公園的支持。雖然濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標已納入多項考核中，尤其是中央對地方的綠色發展評價指標體系和云南省生態功能區轉移支付，但因濕地而獲得的轉移支付資金卻很少能用在濕地保護上，加之縣級人民政府在財政長期困難的情況下，很難有效并全面開展濕地保護恢復工作。

2.5 濕地保護能力建設不足

云南省雖然相繼建立了一批涉及濕地的保護地，如自然保護區、濕地公園、風景名勝區等，但仍未能科學、合理地布局覆蓋全省的濕地保護網絡。一些重點濕地分布區域，如滇西北濕地區沼澤濕地仍面臨著多重威脅。部分已有保護形式的濕地，由于人員、經費不足及管護設施建設滯后，濕地也未得到有效保護。在機構建設方面，截至2016年，昆明、玉溪、紅河、大理、麗江等州市成立或掛牌了濕地保護管理辦公室;洱源、鶴慶、晉寧、劍川、丘北等縣（區）建立了專門的濕地保護機構。

3 云南省濕地保護建議

3.1 加快濕地的國家立法進程，完善濕地保護政策法規體系

盡管云南省已出臺地方性濕地保護法規，濕地保護法律規章制度日趨完善，但在條例執行中，由于全國性的“濕地保護法”尚未出臺，難以建立統一的濕地保護重大政策制度，嚴重弱化了濕地保護執法力度。涉及到濕地保護相關的法律條款散見于不同的法律法規當中，云南省涉及濕地立法建設部門較多，包括水利、生態環境、農業農村、自然資源、林草、住建等部門。各部門由于監管對象不同、職責不同，相互間難以做到補充和完善，直接影響到濕地保護的力度和成效。在濕地保護上位法缺失的情況下，應積極開展區域性濕地“一區一法”建設，確保相關要素保護管理的完整性。建立行之有效的濕地保護管理政策法規體系對云南省濕地保護和濕地資源的合理利用具有極為重要的意義。

3.2 加快各級濕地保護管理機構建設，建立健全濕地保護管理協調機制

盡管云南省已成立了云南省濕地保護管理辦公室，但該辦公室為隸屬于云南省林業和草原局的事業單位。《云南省濕地保護條例》明確縣級以上人民政府是濕地保護的責任主體，目前，全省只有個別州市區縣成立或掛牌了濕地保護管理機構。為了全面保護濕地，確保濕地相關的法律、法規和政策行之有效，就必須加強各級濕地保護管理機構的建設，尤其是縣級濕地保護管理機構建設。國家層面雖已明確由林草部門主導濕地保護管理工作，但濕地保護涉及自然資源、水利、農業農村等多部門，各部門間配合、協調仍不夠，至今尚未形成有效的協調機制。因此，加快各級濕地保護管理機構建設并賦予較高的行政級別是濕地工作開展的重要保障。

3.3 加大濕地保護資金投入，推進生態保護補償機制建設

資金投入不足是濕地保護與管理面臨的問題之一。全省除了國際重要濕地、濕地自然保護區和國家濕地公園在濕地管理中有中央資金支持外，其余濕地保護經費都主要靠地方政府自籌。“十四五”期間，各級政府應將濕地保護工作納入國民經濟和社會發展規劃中，將濕地保護專項資金列入財政預算，同時，各級政府應拓寬資金渠道，積極推進市場化、多元化生態保護補償機制建設。

3.4 加強濕地類型保護地的建設與管理，提高濕地科學研究能力建設

建立濕地類型保護地是濕地保護最直接、最有效的方式。多年來，各級政府各部門積極推進保護地建設，但全省保護地的建立仍存在區域重疊、多重管理、邊界不清、權責不明、保護與發展矛盾尖銳等問題。當前應結合保護地優化整合工作，積極將重要濕地區域劃建為保護地，將更多的自然濕地納入保護管理范疇。同時，要加強對已有保護形式濕地的建設與管理，完善其基礎管護設施，建立濕地監測體系，加強濕地保護、恢復基礎性研究工作。加快濕地科學人才隊伍建設，充實地方濕地保護管理機構科研力量。

3.5 加強宣傳，提高全民濕地保護意識

云南省對濕地保護工作起步較晚，全社會仍普遍缺乏濕地保護意識。要積極利用“世界濕地日”“愛鳥周”“世界環境日”等重要時間節點，高效開展濕地宣傳活動。倡導全民珍惜、保護自然的理念，建立和諧的社區共管機制，讓濕地周邊群眾在解決好自身生計的同時，參與到濕地保護中。同時，充分利用好生態護林員，使其成為自然資源保護的流動宣傳員。

4 結語

隨著社會經濟的發展和人口增長，濕地資源保護與經濟發展之間的矛盾日益突出，濕地生態系統的保護已成為當今國際社會的熱點，也是各級政府面臨的當務之急。云南省復雜多樣的自然地理環境造就了云南濕地具有類型多、分布廣、區域差異顯著、生物多樣性豐富的地域特色，與此同時，濕地仍面臨著面積萎縮、濕地結構和功能嚴重退化等問題。因此，系統總結云南省濕地保護的成效和保護管理面臨的威脅，有針對性地提出保護管理建議并施行，是當前云南建設生態文明試驗示范區和構建山水林田湖草保護一體化的重要舉措;定期開展全省濕地資源調查和監測，依據調查成果和濕地資源動態變化情況，針對性地制訂保護對策，是加強云南高原濕地保護、維護濕地生態系統結構和功能穩定的重要工作。

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