聚焦五大新城

文/邵明浩

[關鍵字]五大新城；現狀；規劃

一、 歷史由來

上海市新城規劃建設推進協調領導小組辦公室2021年3月發布的《上海市新城規劃建設導則》，對五大新城的四至范圍界定如下：

嘉定新城范圍:東至橫瀝河—城市開發邊界—綠意路—瀏翔公路，南至蕰藻浜，西至嘉松北路，北至城市開發邊界。面積：159.5平方公里。

青浦新城范圍 : 東至油墩港—章涇江—老通波塘，南至滬青平公路—中澤路—滬青平公路（新），西至青趙公路—上達河—西大盈港—五浦路—青浦大道—青順路—新塘港路—新開涇—三分蕩路—青浦大道，北至滬常高速（S26）。面積：91.1平方公里。

松江新城范圍:東至區界—鐵路金山支線，南至申嘉湖高速（S32），西至上海繞城高速（G1503），北至辰花路—賣新公路—明中路—沈海高速（G15）—滬昆鐵路。面積158.4平方公里。

奉賢新城范圍：東至浦星公路，南至上海繞城高（G1503），西至南竹港—航南公路—滬杭公路，北至大葉公路；東至（規劃）滬杭公路，南至張翁廟路（延伸），西至地靈路，北至芝江路。面積：67.9平方公里。

南匯新城范圍：大治河以南，上海繞城高速（G1503）—瓦洪公路—兩港大道—中港以東區域。面積：343.3平方公里。

上海推動五大新城發展并不是一時心血來潮，相反，五大新城的歷史淵源悠久，甚至可以追溯到新中國成立初期。

（一）功能定位與版圖擴張階段（1949年-1958年）

1949年剛剛解放的上海面積僅有600多平方公里，大致相當于目前上海外環以內的總面積。當時，為了發揮上海工業化的優勢，帶動全國工業化的發展，作為城市發展顧問的蘇聯專家提出：逐步建設衛星城市，對工業的結構和布局逐步進行調整。1958年，經國務院批準，先后將江蘇省的寶山縣、嘉定縣、上海縣以及金山、南匯、川沙、奉賢、青浦、松江、崇明一共10個縣劃歸了上海市。上海市的行政版圖擴張至6000多平方公里，上海的衛星城規劃進入了議事日程。

（二）衛星城規劃與粗放型發展階段（1959年-2000年）

1959年上海市政府針對閔行、吳涇、安亭、嘉定、松江五個衛星城進行了一系列的規劃，五個衛星城各具特色。

閔行：發展機電工業，依托汽輪機廠、電機廠、鍋爐廠和重型機器廠匯集數萬職工，同時遷入和新建發電廠、自來水廠等十余家大中型企業，迅速形成了聞名全國的新城建設樣板。

吳涇：發展化學工業，依托焦化廠、化工廠等12家工廠打造了上海重要的化工產業集群。

嘉定：以科學研究為主體，引入上海科技大學和其他科學研究機構，形成“城內生活、城外生產”的格局。

松江：發展儀表輕紡工業，作為中心城區人口分散導入區域，規劃建設成為30萬常住人口的中型城市。

安亭：以汽車工業為主體，通過遷入或陸續新建發動機廠、閥門廠、汽車廠等12家工廠，打造以機電工業為基礎的上海汽車城。

通過規劃，五個衛星城區域產業和人口都得到了相應的發展，特別是安亭的汽車城、吳涇的化工產業均形成了聚集效應，松江作為第一個接納中心城區人口分散功能的區域也形成了諸如九亭、松江新城等相對獨立的大型人口居住社區。然而，衛星城發展以特定產業導入為抓手，而產業導入是由市一級的產業主管部門負責的，若當地政府難以發揮積極作用，其發展就會缺乏整體性和協調性。

（三）郊區新城快速發展階段（2001年-2015年）

2001年《上海市城市總體規劃》獲批，上海市政府用數個五年規劃的形式書寫了郊區新城快速發展的新篇章。

“十五”期間：促進“一城九鎮”的發展。“一城”指松江新城，“九鎮”包括朱家角、安亭、高橋、浦江、羅店、楓涇、周浦、奉城和堡鎮等9個中心鎮。通過“一城九鎮”試點，探索郊區城鎮化發展，促進城鎮特色化、多元化。特別是同一時期國內流行歐美風格的特色小鎮，上海在這方面做過一定的探索。但是由于部分特色小鎮無法承載所有的日常生活配套，產業導入的同時并沒有實現人口同步導入，需要進一步擴大郊區產業人口的承載空間。

“十一五”期間：發展“1966”城鄉規劃體系。將上海分為中心城、新城、新市鎮、中心村四個層面進行統籌安排。將新城從1個變成9個，即寶山、嘉定、青浦、松江、閔行、奉賢南橋、金山、臨港新城、崇明城橋，各個郊區均有新城規劃。在這五年中重點推進嘉定、松江和臨港新城的建設。“1966”城鄉規劃體系是上海首次實現市域城鄉規劃的全覆蓋，確立了上海城鄉規劃體系新格局。

“十二五”期間：深化“1966”城鄉體系。合理拓展和整合上海中心城區布局，聚焦發展郊區新城（二級城市），對新市鎮進行類型劃分和布局指導，形成覆蓋全市域、城鄉一體化的城鎮化空間布局。在“十二五”時期，上海將新城的數量從9個減少為7個，閔行和寶山被劃歸為中心城區。

（四）全球城市新城階段（2016年-未來）

2017年上海2035總規得到批復。2035總規提出了建設全球城市的目標，將嘉定、松江、青浦、奉賢和南匯培育成為長三角城市群具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。五大新城在功能定位上不再是上海的郊區新城，而是全球城市網絡中的節點城市，是上海構建的“主城區——新城——新市鎮——鄉村”體系的重要組成部分。

二、 規劃愿景

“十四五”時期，上海結合市域城鎮體系，提出五個新城發展的具體要求，特別是《關于“十四五”加快推進新城規劃建設的工作方案》和《關于本市“十四五” 加快推進新城規劃建設工作的實施意見（征求意見稿）》的公開發布，讓五大新城炙手可熱。那么“十四五”提出的五大新城與之前有什么區別呢？通過政策研究可以發現，現在五大新城的特點可以總結為四個方面：一是全新的發展定位，新城將成為上海強勁活躍的增長極，到“十四五”末，新城所在區經濟總量將超過1萬億元；二是全新的理念運用，率先踐行智慧城市理念，整體推進韌性城市建設，以人為本，更具人本價值；三是全新的系統設計，貫徹“產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利、功能完備、治理有效”原則；四是全新的發展超越，總結過去上海和其他周邊城市建設的得與失，實現對既往城市建設實踐的全面超越。

具體來看，包括以下幾個方面。

（一）建設目標

建設目標可以分為兩個階段：2025年階段性目標是五個新城基本形成獨立的城市功能框架，在長三角區域城市網絡中初步達到綜合性節點城市的地位；2035年總體目標是五個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建設成為長三角地區具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。

（二）明確各自功能定位

南匯新城：以“五個重要”為統領，構建“7+5+4”的產業體系，全力建設更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

嘉定新城：強化科技創新功能和平臺集聚，延伸汽車全產業鏈，加快向智能新能源汽車、智慧出行等產業轉型，發展智能傳感器、醫療設備。

松江新城：突出G60科創走廊節點樞紐優勢，強化創新技術策源能力，聚集發展智能制造裝備、集成電路和生物醫藥等產業。

青浦新城：利用華為研發基地、市西軟件信息園等功能溢出效應，聚集信息技術、現代物流、會展旅游等產業，在生態優先、綠色發展和文化傳承方面發揮引領示范作用。

奉賢新城：以美麗健康產業為主導，建設杭州灣北岸輻射服務長三角的“東方美谷”，打造健康產業之城。

（三）加強產業引領，加快推動產業能級提升

1.聚焦產業鏈群關鍵環節，吸引頭部企業和重大項目落地。

2.加強產學研創新聯動，促進產城融合發展。

（四）堅持交通先行，建設獨立完善的綜合交通系統

1.強化樞紐錨固，建設直連高效的對外交通系統。

2.堅持公交優先，完善便捷有序的內部綜合交通體系。

（五）對標一流標準，提高公共服務能級和水平

1.加大高等級公共服務資源傾斜，提升新城輻射服務能級。

2.打造“15分鐘社區生活圈”，完善社區級公共服務配置。

（六）強化城市韌性，建設智慧安全的基礎設施和保障體系

1.超前布局新型基礎設施，推進基礎設施智能化運用。

2.以保證城市安全為底線，提升新城防災減災能力。

三、 房地產市場

健康的房地產市場需要人口來支撐，新城的房地產市場更是如此。有數據顯示，五大新城目前常住人口規模約228萬人，2017年12月批復的《上海市城市總體規劃（（2017-2035年》將2035年五大新城的規劃人口設定為385萬人。2021年3月2日發布的《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》，將2025年五大新城的人口聚集規模設定為360萬人， 2035年的規劃目標則是五個新城各聚集100萬左右的常住人口。從現狀的228萬人到2025年的360萬人，再到2035年的近500萬人，五大新城常住人口的快速增長將帶來對居住空間的強烈需求，那么五大新城居住類房地產市場現狀如何呢？

（一）現狀分析

我們從兩個維度簡略分析五大新城居住類房地產市場的現狀。

1.土地供給。2020年，五大新城通過招拍掛形式出讓商品住宅用地165.5公頃，占新城所在行政區域供應量的45.56%，而2018年、2019年這個比例分別是27.13%、12.2%，可見在商品住宅土地供應方面，五大新城在2020年才剛剛開始發力，過去幾年土地供應量并不充裕。作為可用建設用地較多的原郊區新城，無地可供的情況并不存在，更多的是因為市場對這些區域商品住宅土地的認可度不高，造成新城推地較為謹慎。

再來看租賃住房用地供應情況，從2017年上海推出第一幅R4類租賃住房用地至今（2020年底），上海已推出R4類租賃住房用地近百幅，而位于五大新城的僅有3幅，面積占比僅為6%，可見租賃住房未來供給量也不樂觀。

2.居住類物業供求。2020年，五大新城新建商品住宅類產品供應1.02萬套，成交1.33萬套，成交均價3.6萬元/平方米。從供應來看，過去三年持續下滑，從2018年的1.5萬套至今跌幅已經超過三成，而全市過去三年供應量保持穩定，所以五大新城供應量下滑可以從土地市場找到一些原因。從成交來看，2020年成交雖然比2019年有所下降，但是萎縮比例只有10%，當然這與全市環比銷售量提升20%以上的平均走勢正好相反，可見供應量的不足嚴重制約了市場成交。從成交均價來看，過去三年均穩定在3.5萬元/平方米以上，市場對目前的價格比較認可。

五大新城二手房市場較為冷清，雖然年度總成交量從2017年的1.78萬套增長到2020年的2.99萬套，但全市總量中的占比始終保持在11%-12%，成交均價保持在2萬-3萬元/平方米之間。

（二）未來展望

通過上述市場分析可以發現，五大新城居住類房地產市場目前依然處在開發建設的增量階段，如何保持這些區域市場健康發展是政府在政策設計時需要考慮的問題。從目前的組合政策來看，五大新城房地產市場的發展應著力于以下三個方面。

1. 在戶籍管理方面：整合現有政策。在《“十四五”加快推進新城高質量發展的支持政策》中，對不同類型的人才落戶新城的鼓勵政策給出了細則，主要分為縮短新城“居轉戶”年限、非上海生源應屆普通高校畢業生落戶打分直接加分、緊缺專業學士及以上與留學人員直接落戶三種。與上海近年來調整的落戶政策相比，新城在這方面的突破并不是特別顯著，但上海的落戶政策向新城傾斜會逐步凸顯。對比前述人口規劃目標，戶籍的定向松動將為新城房地產市場帶來巨大的購房需求。

2.在土地供給方面：著眼近期需求。上海在新城居住土地和物業供應方面的配套政策較多。在土地方面，既有“適當提高新城范圍內規劃居住用地占城鎮建設用地比例”這種增加實際土地供給的政策，也有“建立凈增建設用地指標獎勵機制”的政策，還有“適當提高開發強度等級，允許適當放寬住宅地塊特別是租賃住房等地塊的容積率”等調整技術指標的政策，可謂在新增土地的各個方面都有所考量。

當然，新城也有一定量的已開發的存量土地，在推動城市更新的方式方面，有與“以增量用地帶動存量用地調整，加大對新城建設項目的周轉指標支持力度” 有關的配套政策。

在居住土地的開發方向上，配套政策多次提及“構建點線面相結合、多層次的租賃住房布局”。當然，配套政策也支持符合條件的引進人才自住購房的需求。

3. 在居住物業買賣方面：保持底線思維。新城在戶籍政策松動的同時，提高了商品住宅買賣的門檻。2021年1月22日出臺的《關于促進本市房地產市場平穩健康發展的意見》對認購對象啟動積分排序，積分政策向無房戶傾斜，抬高了新房購買的門檻。3月3日上海發布《關于進一步加強本市房地產市場管理的通知》，按照優先購房政策購買的新建商品住房，在購房合同網簽備案滿5年后方可轉讓。1月份的搖號積分政策促進了新落戶人口購買需求向新城傾斜，而3月份的限售政策則堵住了由此產生的投機炒作的隱患。積分搖號和限售相配合，成為五大新城房地產市場健康發展的兩大保駕護航利器。

由此可見，雖然五大新城已然成為2021年甚至未來一段時間內上海的熱點發展區域，但是在房地產領域相關的政策依然比較慎重。隨著新城發展速度的加快，人口聚集帶來的購房居住需求不斷加大，未來在貸款比例、貸款利率、積分細則方面新城是否會出現與上海市區更大的差異，值得市場關注。

四、 產業發展

根據《“十四五”加快推進新城高質量發展的支持政策》，五大新城主要產業定位于先進制造業和現代服務業。這兩類產業涉及的范圍較廣，既符合上海整體的產業定位，也滿足新城吸引大量人口聚集的需求。先進制造業和現代服務業在新城亦有發展重點，分為集成電路、生物醫藥和人工智能三大先導產業以及電子信息、生命健康、汽車、高端裝備、先進材料和時尚消費品六大重點產業。

同時，政策文件給出了五大新城產業發展的任務目標：“到2025年，南匯新城按照臨港新片區產業規劃，產值達到5000億元，年均增長不低于25%，其他4個新城年均增長6%以上，力爭8%以上，高端產業人才加快集聚，力爭新增產業人才超過50萬人。”

具體到每個新城，重點產業布局又各不相同。

嘉定新城；從上世紀五六十年代開始，嘉定的核心產業就定位于汽車產業。經過幾十年的發展，嘉定的汽車產業鏈已逐漸成熟和完善，所以在“十四五”規劃中，對嘉定新城的產業發展給出了“加強汽車研發、智造、出行等業態發展，提升嘉定新城在世界汽車產業發展格局中的顯示度”的定位。隨著汽車智能化的發展，智能傳感器的細分領域在嘉定新城也產生了規模化優勢。智能傳感器不僅應用于汽車電子，在消費電子、醫療電子和工業電子中也有廣闊的應用前景，所以嘉定新城可依托智能傳感器的產業優勢，發展以高性能醫療設備為代表的完整的精準醫療設備產業鏈。同時，智能傳感器在工業互聯網、新型智慧交通領域也會有所應用。

青浦新城；青浦擁有兩大城市名片型優質資源——以自然風景著稱的淀山湖和以承接進博會聞名的國際會展中心，兩者又均是發展商務會展業不可或缺的硬件資源。青浦新城的會展商貿業帶動了現代物流業的發展，而隨著人與貨物的聚散，電子商務、結算支付、信息安全等數字產業得到了全面發展。青浦由此形成了會展商貿、現代物流和數字經濟三大產業支柱，并延伸出軟件信息服務、國際貿易、文化旅游、生態康養等諸多細分產業。

松江新城：以儀表等裝備業為重點產業、以分散市區人口為己任發展起來的松江新城，接過了智能制造的大旗。“十四五”規劃對松江新城的產業定位是“打造集設計、研發、制造、服務于一體的智能制造裝備產業體系”，同時，對于“卡脖子”的集成電路產業，更提出了“強化芯片設計、封裝測試、裝備材料等關鍵技術和產品的研發制造，提高自主可控能力”。當然，松江也有獨特優美的自然資源：佘山國際旅游度假區已然成為旅游影視基地；以上海歷史文化之根著稱的廣富林地區，更是為松江新城開展文化旅游業夯實了基礎。

奉賢新城：“東方美谷”不僅是奉賢的一張名片，也是上海“中國化妝品之都”的一張名片。以美麗健康產業為主導，堅持品牌和研發，是奉賢新城大美麗、大健康產業優于國內競爭對手的不二法則。當然，做到化妝品從外及里的改變還不夠，“十四五”規劃對奉賢新城美麗健康產業的定位是做大中醫藥特色產業，重點發展生物醫藥、食品保健等領域，全面承接全市在新型制劑、疫苗、醫療器械等方面的研發和產業化需求。

奉賢新城的另一個支柱產業是智能網聯汽車。與嘉定重點發展新能源低碳化汽車不同，奉賢新城重點打造汽車智能網聯出行鏈，通過推進自動駕駛開放道路測試等方式，探索建立智能網聯汽車行業應用體系。

南匯新城：作為五大新城中占地面積最大的新城，南匯新城重點發展的產業眾多。借助上海自貿區臨港新片區的東風，南匯新城構建了“7+5+4”的現代化產業體系格局。

“7”大前沿產業：重點發展集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天、智能新能源汽車、高端裝備、綠色再制造，著力提升高端制造業領域的基礎優勢。

“5”大現代服務業：提升發展新型國際貿易、跨境金融、高能級航運、信息服務、專業服務等高端服務功能。

“4”大開放創新經濟業態：加強培育離岸經濟、智能經濟、總部經濟、藍色經濟等開放創新經濟業態。

與上述四大新城不同，有上海自貿區臨港新片區加持的南匯新城產業發展更多體現了國家戰略，必然會得到各方更多的資源和支持。

新城是上海推動城市組團式發展、形成多中心多層級多節點的網絡型城市群的重要戰略空間。將五大新城培育成長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市，是一項戰略使命。在“十四五”關鍵窗口期，舉全市之力推動新城發展已經上升為上海各界的集體意志。五大新城的崛起必然成為上海“開發浦東”之后的另一個盛世壯舉！