我國房產稅制度：征收困境剖析與治理改革建議

文/任敏敏

一、問題的提出

近年來，隨著人民物質生活水平的不斷提升，房地產行業正迅速崛起。究其原因，一方面是當前的家庭結構與以往相比，正逐步向核心型轉化，由此導致人民的購房需求不斷地增加，另一方面是投資性房產在過去十年成為熱門的金融工具，房產的投資屬性日漸顯現。然而，火熱的房地產市場暴露出許多問題：一線城市的高房價壓垮新一代的潛在購房者；二、三線城市的房屋供大于求，各個地區之間存在嚴重的不平衡；“炒房”使越來越多的真正具有需求的購房者無力購置房子，難以解決住房問題。為了解決住房這一重要的民生問題，我國采取多項調控政策穩定房地產市場，房產稅改革也逐漸成為完善我國稅制的手段之一。

（一）我國房產稅的制度變遷

房產稅是以房產為征稅對象、按照房產價值或者房租收入為計征依據的一種稅種。與其相近的概念為房地產稅，房地產稅泛指與房地產有關的稅種，如我國的土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等。房產稅只是房地產稅中的一項稅種。據統計，世界上有130余個國家與地區在征收房產稅，且多數國家與地區都將其作為地方政府的主要收入來源與調節分配的重要工具。1949年以來，房產稅的改革主要經歷了四個階段。第一階段為制度初創期。從20世紀50年代提出《全國稅政實施要則》、《城市房地產稅暫行條例》到1973年的工商稅制改革，由于房地產屬國家與集體所有，房地產稅僅在名義上存在，沒有完整施行。第二階段為正式確立期。1986年，國務院發布《房產稅暫行條例》是正式開征房產稅的標志。2008年該條例的廢止標志著房產稅“內外有別”格局的結束。這個階段仍帶有計劃經濟色彩，大致奠定了我國現行房產稅的基本框架。第三階段為改革探索期。相關的綱要與決定指出，要“逐步推進房產稅改革”。第四階段為改革推進期。2011年，上海、重慶兩地作為改革試點城市，對部分個人所有非營利住房開征房產稅。［1］從以上分析可知，我國的房產稅改革以行政法規、規章為基礎，呈現出濃厚的行政主導色彩。在現行體制下，房產稅改革的典型路徑是在不改變現行法律法規的情形下，采取“行政試點”的模式，依據行政機關的內部決定進行地方試點。

（二）開征房產稅的目的

開征房產稅的目的基本上決定了房產稅改革的政策取向。房產稅的征收需要在量能課稅原則下，對房地產的價值及時進行動態評估，在納稅人知曉其財產利益的前提下，實現房產的可稅性。依據目前的情況，理論界認為房產稅征收的必然性體現在兩個方面。

1.健全地方稅制，完善地方稅體系。2014年《深化財稅體制改革總體方案》正式通過，明確了我國到2020年基本建立現代財政制度的要求，并將房產稅改革作為本輪稅制改革的重點任務之一。房產稅的征收在某種程度上可以開拓地方政府的稅源，增加其稅收收入，為地方的公共服務作出貢獻。開征房產稅是完善我國地方稅體系的關鍵，有利于地方政府稅收收入治理水平的提高，體現了財政收入結構的轉型。房地產是不可移動的不動產，其特性使房產稅理所當然地成為地方稅。此種房產稅在法律的嚴格管控下，可以有效地激勵地方政府提供更好的公共產品和公共服務，并合理分配稀缺資源。通過將房產稅作為地方稅的主體稅種，以此完善地方稅體系，充實地方財政收入。［2］

2.調節社會財富分配。改革開放以來，社會貧富差距越來越大，當前我國在社會財富分配方面存在有效手段不足的問題。因此，房產稅的出臺可以在一定程度上縮小貧富差距之間的鴻溝。當前，在調節收入差距方面，個人所得稅發揮的作用不盡如人意。在個人所得稅對收入流量進行調節以后，還需要對引起財富分配不均的存量財富進行有效調節。房產稅針對房屋使用者或所有者，以房屋的價值為計稅依據，在某種程度上能夠改變社會財富分配不公的情況，降低財富集中度。

值得注意的是，雖然以上兩點已在學術界基本達成共識，但對于房產稅是否能夠助力調控房價卻存在疑問，官方與學界的觀點大相徑庭。官方多次表態把調控房價作為重要目標，并把房產稅政策視為市場調控的工具與手段，而學界卻傾向于認為房產稅并不能承擔起宏觀調控與穩定房價的任務。如果僅僅從理論上看，房產稅的征收會增加持有住房的成本，并在一定程度上增加房地產行業的投資成本。這會在無形中引導人們選擇租房等更為低成本的方式，從而降低購房需求，并有力地打擊房地產行業的投機行為，進而對房價產生影響。然而，僅在理論方面進行理想化分析而脫離國情實踐是不可行的。結合我國實際情況，房價上漲的根本原因是城鎮化、嬰兒潮、經濟增長等導致的高購房需求。在這種情況下，房屋的需求價格缺乏彈性，日益增長的購房成本并不會實質性地降低住房需求，只會使民眾被動接受此種稅負轉嫁。［3］從國際經驗看，房產稅對于高房價的調節效用十分有限，房價的上漲與下跌主要受到相關金融政策的影響，零首付、次貸證券化、再融資等金融衍生工具才是房價的有力推手。當然，房產稅確實對房價也存在一定的影響，但這種效用影響較小。

二、我國房產稅的征收困境剖析

對個人房產征收房產稅，關系到千家萬戶的切身利益，是公權力對私權利的干預與介入，因而是社會關注的熱點話題。房產稅改革在實踐中存在諸多難題，在涉及人民群眾普遍關切與直接利益的問題上要慎之又慎，選擇合適的改革路徑從而進一步推進房產稅改革是當前迫切需要解決的問題。

（一）不夠民主的稅收立法

針對此次房產稅改革，不少觀點認為，房產稅改革面臨矛盾眾多、涉及關系復雜，尚不具備立法的條件，因此需要等到時機成熟才可進行。在改革開放的探索過程中，逐步形成了一種“摸著石頭過河”的立法策略。或許是受制于立法能力，地方政府的此種立法策略成為規避政治風險的明智選擇。然而，在現實背景下，此種立法方式并不能有效地滿足現實生活需要，由此導致立法活動的滯后與短視。

隨著社會經濟的發展，民主法治在進步，民眾的維權意識正在被喚醒，稅收問題也因此引起了社會各界的充分關注。解決好稅收問題對于促進分配正義具有不可替代的價值，是當前時代背景下打破政治僵局的明智選擇。通過公正程序與民主參與的方式，更為科學合理地分配好這塊“大蛋糕”，能夠最大程度地使多數人得到滿意的結果。而實踐中卻存在“閉門造法”的行政傾向。這種缺乏合理性與合法性的做法，往往會引起公眾的質疑。對于缺乏民主參與的立法，即使最后的結果具有一定的合理性，也不可避免地會受到民眾的詬病，無法得到社會的普遍認同與積極響應。［4］

（二）相關配套制度滯后

1．房產評估機制不成熟。準確而合理地定量評估房產的價值是開征房產稅的前提要件之一。然而，在當前背景下，我國的房產評估機制尚不健全。通過深入研究發現，影響房產價值的因素較多，如周邊地段、基礎設施建設、房屋購買年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份乃至同一省份的不同城市與地區也存在不同的經濟發展情況，難以有效評估房產價值。我國目前尚不存在健全的房產評估機制。房產評估是一項長期且復雜的基礎性工作，不僅需要采集大量的基本信息，而且這些基本信息需定期加以更新與維護。然而，當前個人住房信息的缺失程度相當嚴重，難以在短時間內搜集與整理，是否能夠得到公正合理的房產評估結果，關系到納稅人對于房產稅的接受度與認同感。［5］

2．房產信息系統建設不足。若要對房屋征收房產稅，稅務部門需要充分了解轄區內房產狀況的相關信息，這必然要求健全完善房產信息。2011年以來，我國已經開始啟動全國個人住房的信息系統聯網，然而在實際推動過程中，由于受到各方利益集團的阻撓，并沒有取得應有的效果，個人住房信息的建設依然十分滯后。現有的住房信息系統依然存在許多不足之處。首先，登記內容未對房產的信息作充分披露，因而不能滿足房產稅改革的需求。其次，各地的房產登記制度存在較大不同，缺乏統一的規范管理。最后，現有屬地管理原則下的住房信息系統并不能有效規制一個家庭的不同家庭成員在異地購房。

（三）缺少財政透明度

財政透明度的缺乏將使房產稅的改革完全偏離稅收的受益性原則。房屋屬于不動產，與商品稅、所得稅等存在明顯不同，具有一定的地域限制，因此人們對其受益性要求更高。當人們在自有環節繳納房產稅后，由于財政不透明，更容易對房產稅改革產生某種程度的抵觸情緒。美國地方政府會主動向公眾公開財務收支情況，而當前我國政府并不具備此種財政透明度水平。財政不透明會導致人民不能及時了解房產稅的改革效果，從而形成信息不對稱的局面。公眾有權了解政府的財政運行狀況，此種對于財政狀況的需求度也會隨著房產稅的征收而愈加強烈。財政透明度的欠缺不利于人民接受房產稅，會在一定程度上妨礙房產稅改革。

三、我國房產稅的治理改革建議

房產稅改革往往涉及利益的重新分配，因此，其改革需要立基于社會的高度認同之上。［6］

（一）遵循“立法先行、充分授權”的原則

1．立法的民主參與。房產稅改革離不開民眾的積極參與，需要向納稅人提供程序上的有力保障，具體包括以下兩點。第一，民眾參與立法。社會民眾往往處于弱勢地位，很難在決策制定過程中提出自己的利益主張，為自己發聲。然而，在稅收立法中，作為納稅人，民眾有必要了解并監督稅收收取與支出的全過程，并且在對稅收收益的使用過程中理性地表達自己的觀點。［7］第二，專家參與立法。在當前情況下，信息不對稱、披露不充分問題正隨著經濟社會的發展日益凸顯，這需要發揮智庫與專家學者的作用。例如，開展立法調研活動，召開立法座談會，建立專家咨詢制度，使專業領域的學者充分發揮自己的專業知識與技術優勢。專家通過其掌握的專業技能，彌補立法機關在立法活動中的技術短板，防止稅務機關對納稅義務人進行變相的“經濟掠奪”，在政府與納稅人之間充當橋梁的角色。

2．對地方政府充分授權。在當前背景下，我國現階段的主要財稅體制改革目標是“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。地方稅體系的健全離不開適當的稅權配置。要對地方政府充分授權，讓地方政府根據本地區的特點推行適用于本地區的房產稅政策。地方政府在受權范圍內合理確定適宜本地區發展的征收對象、開征時間、具體稅率。這種因地施策的模式有利于房產稅的平穩落地。只有使地方政府在受權范圍內靈活把握房產稅的開征對象、開征時間與稅率，才能夠更好地達到房地產業市場的平衡點。與此同時，還需要落實好地方政府官員的問責制度，如此才能激勵地方政府提供更好的公共服務與產品。［8］

（二）對不同類型的房地產實行差別稅率，促進稅負公平

由于存在不同性質的住房，難以公平地確定價格評估依據。不僅是不同用途的房產，還包括不同的提供基礎公共服務的設施、具有不同稅負繳納能力的業主等都會造成各地的房地產稅負承擔代價不同。在改革初期，建議將工商業用房地產與居住用房地產相區別，設置詳細的差別稅率。在深度貫徹稅收法定原則的基礎上，地方政府按照本地實際制定一套合適的稅率，使房產稅征收在依率計征的軌道上穩步前進，這符合稅收公平正義原則。稅率高低直接關系到納稅人的稅費負擔。稅率是課稅要素中的核心要素，可由中央制定一定的稅率區間，地方政府在充分考慮本地經濟發展實際的情況下，選取適合本地的稅率。

（三）進一步完善住房保障制度

住房問題是一項重要的民生問題，僅僅依靠市場力量難以將房價維持在穩定的水平，難以使廣大民眾滿意，因而需要政府對房價進行宏觀調控，以此防止房價快速上漲。政府需要從構建和諧社會的角度出發，更進一步地完善我國的住房保障制度，努力達成“人人有房住”的宏觀目標，以此滿足廣大民眾的基本住房需要，進而縮小社會的貧富差距，實現社會公平。通過進一步完善住房保障制度，以建立誠信社會的方式提高民眾對房產稅征收的遵從度。具體而言，若公民個體不依法繳納稅款，逃避自身應該承擔的社會責任與應盡義務，則可以采取一定措施，如取消其家庭成員享受的公共服務，如教育、養老、醫療等各項福利。住房保障制度與涉及公眾切身利益的福利資源相關聯時，會有效地敦促民眾履行自身應盡的納稅義務，從而構建和諧社會。

四、結語

房產稅的征收離不開科學有效的法律文件，以此保障征收的合理性。稅收法定原則的核心要旨在于對征稅權進行有效的控制與規范。應當嚴格依照正當程序制定法律，這樣才能保障房產稅征收的合法性。在此框架下制定的法律是符合多數人意愿的，能夠最大程度地保障人權。當前，稅收法定原則在我國并不能夠得到有效落實，有關機關需要引起注意并加以改變。［9］

在法治中國建設的大背景下，改革與發展離不開法治的推動與助力。在深化財稅體制改革的過程中實現法治的改革目標是當下整個中國治理體系和治理能力走向現代化的關鍵。房產稅改革作為整體稅種改革的一部分，必須要在遵從稅收法定原則的基礎上，先進行立法，再加以改革。當前不應該把所有的沖突解決寄希望于行政力量，而是應當通過立法的方式規范地表達人民意志，充分利用立法等程序框架，通過審議、協商的方式，形成最后的科學方案。