區域整體開發，打造高品質國際開放新樞紐
——以地產集團參與虹橋商務區核心區開發為例

文/丁翠波

一、虹橋商務區概況

（一）商務區基本情況

虹橋商務區位于上海中心城區西側，緊鄰江、浙兩省，地處長三角地區交通網絡中心，是長三角城市群的核心。商務區成立之初的四至范圍為——東至S20外環高速公路，南至G50滬渝高速，西至G15沈海高速，北至G2京滬高速——涉及閔行、長寧、青浦、嘉定四個行政區域，規劃面積86.6平方公里。2019年10月，上海市委、市政府發布《關于加快虹橋商務區建設打造國際開放樞紐的實施方案》（滬委發〔2019〕26號），明確將原虹橋商務區86.6平方公里拓展為151.4平方公里。

（二）商務區開發歷史沿革

圖1 虹橋商務區地理位置

2009年7月10日，上海虹橋商務區設立。2011年3月26日，商務區核心區開發建設正式啟動。開發建設虹橋商務區，是上海市委、市政府為加快建設“四個中心”、加快推動經濟轉型升級作出的一項重大戰略決策。從開發建設之初，虹橋商務區就確定了“現代服務業的集聚區、上海國際貿易中心建設的新平臺、國內外 企業總部和貿易機構的匯集地”的發展目標。作為上海“十二五”重點開發區域和全市“創新驅動發展、經濟轉型升級”的重要載體，虹橋商務區在上海發展全局中的戰略地位進一步凸顯。近十年來，虹橋商務區緊緊圍繞目標定位，始終堅持“樞紐虹橋”、“貿易虹橋”、“智慧虹橋”、“低碳虹橋”、“商務社區”、“城市綜合體”的開發建設理念，依托虹橋綜合交通樞紐和國家會展中心等重大功能性項目，高起點規劃、高標準建設，取得了顯著的成果（摘自《2015上海虹橋商務區發展報告》）。

圖2 虹橋商務區規劃范圍

上海申虹投資發展有限公司（以下簡稱“申虹公司”）成立于2006年7月，是經市政府批準組建的市級多元投資開發公司，代表市政府承擔虹橋綜合交通樞紐開發建設、商務區26平方公里動拆遷、13平方公里的土地儲備以及周邊地區規劃發展之重任。2010年6月，隨著虹橋交通樞紐工程基本建成，申虹公司的主要職責調整為全力推進虹橋商務區主功能區27平方公里內功能性開發和建設。2017年，根據市委、市政府要求，申虹公司與上海地產（集團）有限公司（以下簡稱“地產集團”）實施戰略重組，重點聚焦虹橋商務區新核心區的功能提升和土地全生命周期管理，努力打造國際級產業匯集地，建設世界一流商務區。

（三）功能定位和發展目標

2019年12月，國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，對虹橋商務區的功能定位作進一步明確，即“打造虹橋國際開放樞紐”，推動虹橋地區高端商務、會展、交通功能深度融合，提升服務國家發展大局能級，建設國際化的中央商務區和國際貿易中心新平臺，形成服務長三角、聯通國際的樞紐功能。

2019年11月，市委常委會審議通過《關于加快虹橋商務區建設打造國際開放樞紐的實施方案》，進一步細化了虹橋商務區的定位和目標：到2022年，虹橋商務區公共服務水平和生態環境質量等達到國際一流中央商務區水平，成為帶動區域經濟高質量發展的重要引擎；到2025年，基本建成虹橋國際開放樞紐。

2020年2月，市政府發布《上海市虹橋主城片區單元規劃》，提出將虹橋商務區建設成為面向全球、面向未來，引領長江三角洲區域更高質量一體化發展的國際開放樞紐區，成為高效綠色的國際交通樞紐區、開放引領的國際會展貿易區、創新共享的世界級商務區、生態宜居的主城片區，將虹橋商務區打造成服務國家戰略、推動高質量發展的重要增長極。

2021年2月，國務院批復并正式發布《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》，提出“151平方公里的虹橋商務區主要承擔國際化中央商務區、國際貿易中心新平臺和綜合交通樞紐等功能”，著力“構建國際會展之都的重要承載區”、“建設富有特色的現代服務業集聚區”、“構筑總部經濟集聚升級新高地”、“構建高端資源配置國際貿易中心新平臺”，并在重點任務舉措中專門提出要“厚植國際人才優勢”、“提升公共服務國際化水平”，為虹橋商務區今后高質量發展進一步指明了方向、明確了任務路徑。

二、商務區開發現狀及存在問題

（一）開發現狀

經過十多年努力，虹橋商務區開發建設穩步推進，核心區各項骨干項目和配套基礎設施基本成型，綜合服務和運營管理機制逐步完善，功能建設和產業集聚進一步提速，一大批現代服務業優質項目和知名企業在虹橋商務區這片熱土上相繼落戶。同時，國家會展中心、虹橋機場東片區綜合改造、新虹橋國際醫學中心、西虹橋地區開發等項目也與核心區建設齊頭并進，一個全新的世界級商務區正在逐步從藍圖變為現實。

2020年，虹橋商務區新增注冊企業逾萬家，累計達到7.7萬家，新引進各類總部達80家，累計達到370余家。虹橋商務區入選全國進口貿易促進創新示范區，虹橋海外貿易中心吸引26家貿易及服務機構入駐，更好承接進博會溢出效應（數字來源：虹橋商務報第99期）。

（二）主要問題

從發展現狀來看，虹橋商務區特別是核心區若與世界級中央商務區進行功能比對，在產業、配套、管理等環節主要存在以下幾方面的問題。

一是在經歷了上一輪大規模集中開發后，剩余的經營性用地資源不多，后續功能提升、產業高地打造需要更加集約利用資源。新核心區15.14平方公里范圍內，已經出讓土地1.49平方公里，實際建筑體量512萬平方米，構成了當前虹橋商務區的核心部分。不考慮未來規劃調整因素，在新核心區范圍內尚有1.28平方公里經營用地以及2.49平方公里基礎設施用地，成片成規模的土地僅剩申昆路片區，可利用的土地資源有限。

圖3 新核心區現有土地分布情況

二是職住失衡，產城融合不足，公共配套服務能級不夠。根據規劃，未來虹橋主城片區常住人口45萬人，就業人口70萬-75萬人，會展客流量為平峰期8萬-10萬人、高峰期30萬-40萬人。目前商務區核心區周邊住宅總面積203萬平方米，只能滿足約5萬人的居住需求，集中在核心區北片區，以動遷安置房為主，居住人群層次混雜，少量多層住宅和別墅售價高，僅滿足少量高端居住需求。核心區大部分可利用空間為商辦用地，缺乏公共綠地、文化體育、休閑娛樂等公共活動空間，對高端企業吸引力不足。區域內僅有的少數社區級公共服務設施分布在商務區北部，且能級較低，中部和南部暫無公共服務設施。區域內部交通設施有待完備，支路實施率不足60%，且分布不均。軌道交通站點覆蓋不足，出行過度依賴于虹橋樞紐。

圖4 商務區核心區商辦項目分布情況

三是招商能級有待提高，產業集聚效應不及預期。核心區土地出讓后，大部分項目由開發商自行組織招商，存在實體產業少、地產開發多的情況。核心區商辦項目共27個，總建筑面積332萬平方米，其中85%的建筑已建成，72%的建筑正在招商。產業招商定位方向不夠集聚，已招商的產業方向覆蓋了房地產、金融、電子商務、醫療服務等多個領域，主導方向不突出，且沒有形成微觀上的集聚，同一行業的企業往往分散在多個樓宇。企業之間的耦合關聯性弱，進駐的企業之間、產業之間缺乏橫向的耦合關聯，企業互動、產業聯動狀況不佳。企業之間關系松散，既沒有明顯的產業鏈承繼關系，也沒有共享特定產業資源，遠未形成產業“生態系統”。

三、 地產集團參與虹橋商務區開發的實踐

2018年5月，市委常委會和市政府常務會議分別審議通過了《關于優化完善虹橋商務區運行管理體制機制的有關建議》，明確“地產集團承擔虹橋商務區功能提升責任主體和土地全生命周期管理主體職能”。核心區已出讓未完成招商的土地，由地產集團按照政府明確的定位，探索通過市場化方式協商各開發商實施招商；未出讓的土地嚴格管控，按照統一持有、統一招商、統一運營的要求，支持地產集團參與產業用地開發建設，根據市政府要求實施招商，推動由地塊招商到業態招商的轉變，實現產業用地全生命周期管理。

市委、市政府賦予地產集團“兩個主體”（核心區功能提升責任主體+土地全生命周期管理主體）的功能定位，明確了地產集團在商務區開發建設中的新使命、新責任。后續開發需要充分發揮地產集團在打造生態、生產、生活高度融合的城市更新平臺方面的豐富經驗，以及在統籌開發和產城融合方面的品牌效應，全力推進新核心區的功能打造，責無旁貸地在商務區發揮好主導引領作用。根據市委、市政府賦予的使命，地產集團在過去兩年中重點開展了以下幾方面工作。

一是完成新平臺搭建。2019年，地產集團整合申虹公司和上海虹橋經濟技術開發區聯合發展有限公司，組建上海地產虹橋建設投資（集團）有限公司（以下簡稱“地產虹橋”），作為承接“兩個主體”職責平臺公司，定位“國際一流商務區綜合投資運營與管理公司”，重點聚焦新核心區的功能提升和土地全生命周期管理。

二是開展土地全生命周期管理研究及土地資源獲取。針對已收儲土地實行“統一持有、統一招商、統一運營”的土地全生命周期管理，委托專業咨詢公司開展專題研究，從基本模式、土地獲取、配套機制、資金安排、政策支持等方面提出操作路徑和方案。2020年底，在市相關部門支持下，地產虹橋完成了申昆路片區相關土地的獲取。

三是推動商務區規劃優化。在市規資局和商務區管委會領導下，及時了解商務區單元規劃方案和規劃建設導則編制情況，利用集團在區域整體開發中的豐富經驗，就完善商務區各項配套功能，為實現區域整體功能提升出謀劃策。開展核心區整體戰略定位規劃和相關產業研究工作，梳理新片區產業發展重點領域和重大項目，明確新片區產業空間布局、發展路線圖、任務書和時間表。

四是推進重大功能性項目落地。在核心區的保稅物流片區，主要聚焦國際貿易中心新平臺功能，參與投資“虹橋進口商品展示交易中心（二期）”項目，包括5.1萬平方米保稅倉庫、21.5萬平方米展示交易中心，其中保稅倉庫已經竣工并向進博會提供保障服務。同時，長三角區域城市展示中心、長三角電子商務中心等功能性平臺也已在此區域落戶。

五是積極參與其他片區開發。地產集團與嘉定區政府合作，參與北虹橋區域整體開發項目，通過實施“城中村”改造，實現虹橋商務區整體形象的提升。在產業打造過程中，注重與核心區的錯位發展和良性互動，助推虹橋商務區成為上海服務長三角一體化發展的示范區。

四、關于推動虹橋商務區高質量發展的思考和建議

根據《國務院關于虹橋國際開放樞紐建設總體方案的批復》，虹橋商務區作為虹橋國際開放樞紐的“核”，要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵詞，著力建設國際化中央商務區，著力構建國際貿易中心新平臺，著力提高綜合交通管理水平，以高水平協同開放引領長三角一體化發展。目前，虹橋商務區距離世界一流水準的現代化中央商務區還有較大差距，主要是整體能級還不夠，強磁場效應還不強，對長三角的輻射帶動作用還較弱，亟待在產城融合、職住平衡、產業生態等方面補短板、強弱項，全方位提升對優質企業和優秀人才的吸引力。在商務區下一步的開發建設中，建議重點關注以下幾方面。

一是堅持區域整體開發。區域整體開發已成為推動城市轉型發展、實現有機更新的主要方向，是提升城市功能內涵、塑造地區特色品質的重要手段。虹橋商務區原來以房地產開發商為主實施單個地塊開發、銷售、招商運營，以利潤最大化為追求目標，開發碎片化，對商務區整體功能提升不利。因此在開發模式上，必須強化區域整體開發，貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”理念，統一規劃、統一設計、統一建設、統一運營，實現區域功能集聚、產業結構調整、人口結構優化、區域面貌改善、城市品質提升。在土地供應方面，要調整產業用地零星供應市場，由多元房地產商實施開發的方式，轉變為市級功能性平臺公司區域整體開發模式，避免碎片化開發，體現形態、功能、品質高水平高標準協調發展。要適當控制新增商辦用地供應總量與節奏，增加住宅用地供應占比，促進職居平衡。

二是強化多規融合。要發揮虹橋商務區“大交通、大商務、大會展”優勢，打造多元功能平臺。在對現狀進行梳理和總結的基礎上，加快對商務區單元規劃和各專項規劃進行細化和優化，強化與產業規劃、社會發展規劃的無縫銜接，完善精細化開發機制，對未考慮清楚的，可以適度留白。總之，通過對未來發展藍圖的工筆式刻畫，進一步明確發展目標和路徑。在高水平、高標準規劃基礎上，更加注重規劃實施機制落地，統籌地上、地下、地面空間開發，完善核心區內部交通、生態環境以及公共服務，塑造可提供高質量工作環境和高品質生活服務的商辦空間。

三是注重地下空間開發。當前商務區核心區可供開發的增量土地資源非常有限，同時根據區域限高要求，商務區核心區建筑高度不能超過43米，這意味著虹橋商務區無法達到傳統商務區的高容積率，唯有高強度開發地下空間才能滿足其較大的空間需求。因此要促進土地復合集約利用，增量和存量并舉，注重地下空間整體開發，適當增加開發強度。要強化地塊之間的連通性，形成以中軸線、下沉式廣場、地下街和地下通道為主體的互連互通的地下步行系統，打造集交通、商辦、文化、居住、生態于一體的城市綜合體，形成虹橋商務區經濟更高質量發展的強勁引擎。

四是提升產業協同招商功能。招商模式要從原來的地塊招商轉變為業態招商，圍繞建設中央商務區和國際貿易中心新平臺，聚焦發展總部小鎮、創新經濟、研發中心、商務會展等現代服務業。加強招商協同，探索建立統一招商平臺，強化產業政策供給，出臺針對樓宇經濟和總部經濟的專門政策（比如租稅聯動、自運營鼓勵等），改變過去單個項目各自為戰甚至互相競爭的局面，在開展產業發展研究的基礎上，通過資源的相對集中，按照預期的產業布局實施產業導入，加速形成規?；?、特色化、優質化產業生態。

五是加強區域開發總控。申昆路片區是虹橋商務區核心區僅存的成片已收儲待開發區域，是建設一流中央商務區國家戰略的主要承載區。根據市政府要求，申昆路片區上蓋區域綜合開發項目將于2021年正式開工，這是國內首個動車地下停車庫，地下部分占地12.5公頃，承擔嘉閔線和機場聯絡線動車組存放作業，地上部分占地14公頃，為上蓋綜合開發，主要規劃商辦、停車場配套等功能。整個項目規劃要求高，邊界條件復雜，需要圍繞投資、進度和質量目標，對整個項目進行系統規劃、綜合協調，建立全生命周期的總控體系。通過“一張總圖”穿透規劃、建設、投資、運營全生命周期管理要求，統籌區域內外、地上地下開發建設以及優質公共服務資源引入，從而有效實現高品質區域開發的目標藍圖。