住房公積金新時期制度擴面與資金使用平衡性分析

文/朱銀龍

住房公積金制度雖然全國模式相同，但由于實行屬地化管理，各地水平不一致，因而出現了不同的發展狀況。除一線城市與準一線城市由于自身雄厚的經濟實力、強大的政治資源以及對周邊地區的輻射能力等天然稟賦而形成特殊的發展模式外，絕大部分城市發展模式的“天花板”來自目前的二線城市。揚州作為二線城市，公積金雖然體量較小，資金規模也一般，但其在江蘇省內乃至全國，各項指標數據都極具代表性。全國地市中心2019年年報數據顯示，揚州的當年歸集額、歸集總額、余額，當年提取額、提取總額，貸款總額、余額，全國排名都在約50名，各項數據較為均衡且排名靠前。因此，通過揚州的案例，可以推測全國住房公積金系統今后的資金使用走向。

本文以揚州市住房公積金管理中心（不含行業分中心）數據為樣本，研究近年來新增制度擴面與資金使用兩者的關聯。由于住房和城鄉建設部住房公積金統計報表制度（系統）于2017年正式實施，詳盡的報表與數據在2017年才正式向社會公布，本文采集數據的節點自2017年起，所有數據均來自年度信息披露。

一、資金使用率

本文未采用通常意義上的期末資金累計使用率進行研究，而是對每年的實際資金收支進行分析，從而更直觀地反映近年來新增制度擴面對資金使用的影響。

2017年初，揚州市由于資金流動性緊張，收緊了貸款使用政策，不僅下調了貸款限額，而且第二次貸款額直接減半發放，這使得當年資金使用率較上一年度大幅下降。2019年四季度，隨著資金流動性回落至警戒線以下，揚州市住房公積金管委會適時恢復了貸款使用政策，2020年資金使用率攀升至100%以上。2018年、2019年由于機關事業、國企等行業集中調整了住房公積金以及新職工住房補貼比例，當年歸集額大幅上揚。在貸款發放減少、歸集額上升的共同作用下，2018年度、2019年度資金使用率大幅下降。為便于研究，本文將2017年度、2018年度、2019年度的貸款政策按照正常標準進行修正，調整后的年度資金使用率基本在100%以上。這表明在減少政策干預的情況下，近4年揚州市住房公積金中心的資金流動均處于收不抵支的狀態，賬戶結余資金逐年下降，資金蓄水池不斷萎縮。

根據資金使用公式可以發現，影響資金使用率的因素主要是公積金提取額、貸款發放額、歸集額與貸款回收額等4個指標。多年前存在的國債投資，現已退出歷史舞臺，本文不再贅述。本文將對這4個指標逐項進行研究，追根溯源，探究新時期制度擴面與資金使用的關聯。由于新增職工在當年發生提取、貸款、資金回收的比例較低，僅僅對其開戶當年數據進行分析太過片面，不能真實反映新增群體的公積金使用情況，因此本文采取新增職工近3年的使用數據作為樣本進行研究。

二、公積金歸集繳存

從表1和表2可以發現三個特點。一是2017年以來揚州公積金新增擴面人數逐年減少，2017年新增職工66526人，2020年減少至61449人，呈現逐年緩慢下降的勢頭。此外，新增人數占當年實繳職工人數的比例也從2017年的12.40%逐年下降至2020年的11.05%。二是公積金年度歸集額從2017年的59.55億元上升至2020年的88.12億元，年度復合增長率為10.29%，增幅較大。而同期新增職工的繳存額從9.09億元增長至10.92億元，年度復合增長率僅為4.68%，遠遠落后于歸集額的平均增長水平。三是公積金人均月繳額2017年為925元，2020年為1321元，呈逐年上升趨勢，且增幅較大；而新增職工的人均月繳額僅從2017年的576元，微增至2020年的594元，擴面質量在低位徘徊。

表1 資金使用情況 單位：萬元

表2 公積金歸集繳存

綜合三方面的數據可以得出結論：新增職工的繳存水平總體較低，人數也呈現逐年下降的態勢，這導致新增擴面對總體歸集額增長的推動力較弱，貢獻度較低，歸集資金的增長主要還是依靠前期擴面職工的自然增長帶動。

三、公積金提取使用

從表3可以發現兩個特點。一是公積金提取使用人數逐年遞增，且隨著便民化手段的不斷豐富以及國家出臺政策大力支持受新冠肺炎疫情影響的企業復工復產，2020年當年提取人次環比大幅增長30.2%。近3年，新增職工的提取人數與總人數走勢一致，且提取占比也基本穩定在約12.5%。二是公積金當年提取金額2017年為46.91億元，2020年增長至75.53億元，逐年上升，年度復合增長率為12.65%。近3年新增職工提取額從2017年的2.69億元，增長至2020年的3.40億元，年度復合增長率為6.06%，小于總體提取額的增幅。

表3 公積金的提取使用

綜合表3數據可以發現，近3年新增職工的提取金額占比較小，增幅也低于平均水平，這與他們的繳存水平有著直接的關系。表2與表3顯示，全市公積金歸集額的年度復合增長率為10.29%，提取額的年度復合增長率為12.65%。新增職工公積金歸集額的年度復合增長率為4.68%，其提取額的年度復合增長率為6.06%。從中可以發現，由于新增職工的繳存質態有限，制約了其公積金的提取使用，這反映為提取額的增幅低于平均水平。

四、公積金貸款發放

從表4可以發現三個方面的情況。一是貸款總筆數以及新增職工貸款筆數隨著樓市政策的變化波動上行，但近3年新增職工的貸款筆數占比一直維持在約28%，遠超其當期歸集額的占比11.5%。二是公積金貸款發放從2017年的44.51億元，增長至2020年的46.16億元，年度復合增長率僅為0.91%，而近3年新增職工的貸款額則從2017年的8.72億元大幅攀升至2020年的12.55億元，年度復合增長率達9.53%，遠超貸款增幅的平均水平。三是近3年新增職工人均貸款年限，從2017年的21.6年上升至2020年的24.5年，這主要是由于揚州市住房公積金貸款可貸額度計算公式中貸款年限與職工月繳額直接影響最高可貸額。當職工月繳額偏低時，如果申請較高貸款額則一般只需要延長還款年限即可。這與表1中反映的新增職工月繳額變化較小以及2019年四季度恢復貸款限額有關。

表4 公積金貸款發放

綜合以上三點可以看出，近3年新增職工的貸款使用率較高，這很大程度上導致全市的資金使用率居高不下。

五、公積金貸款回收

從表5可以發現，隨著放貸量的與日俱增，資金回收不斷增長。2017年全年回收21.62億元，2020年已經增長至30.91億元，年度復合增長率9.35%，遠大于貸款量的增幅。近3年新增職工貸款回收額，從2017年的0.55億元增加至2020年的0.73億元，年度復合增長率為7.23%，增幅低于總體平均水平。一方面，由于新增繳存職工的月繳額有限，相對其他職工而言，可貸額度較低；另一方面，由于還款周期長于一般職工，其當期還款金額總體較小。此外還有隱含的問題是近年來新增繳存職工中大部分是非公企業職工、靈活就業人員以及新市民。全國住房公積金2019年度報告顯示，非公企業等新增擴面占比高達75.47%，其中相當部分職工收入水平有限，提前還款能力不足，這也是導致其貸款回收額增幅低于總體水平的因素之一。

表5 公積金貸款回收 單位：萬元

六、新增擴面對資金使用的影響

根據對住房公積金提取額、貸款發放額、歸集額與貸款回收額等4個指標的研究，可以得出近3年新增擴面與總體的差值：?歸集額增長率= 4.68% - 10.29% = -5.61%；?提取額增長率= 6.06 - 12.65% = -6.59%；?貸款額增長率= 9.53% - 0.91% = 8.62%；?貸款回收額增長率= 7.23% - 9.35% = -2.12%。即資金歸集、貸款使用、貸款回收貢獻率均為負數，資金提取貢獻率為正，但新增職工提取額占當期提取總額的比例僅為5.13%。綜合來看，新增職工資金使用率遠高于其對制度的貢獻度。

根據資金使用率公式可以得出如下數據。

4年資金平均使用率：

4年新增擴面資金平均使用率：

一般職工資金平均使用率=（累計收入-新增職工收入）/（累計支出-新增職工支出）×100%= 89.36%

近3年新增職工的資金使用率高出平均水平23.56個百分點，較一般職工使用率更是高出26.31個百分點。由此可見，新增職工由于建制水平較低，低門檻進入，不按規定繳存等諸多問題，制約了公積金繳存質態的穩步提升，但其貸款使用率十分高，這與貸款使用政策存在一定缺陷有關。目前，揚州市住房公積金可貸額度計算較多地關注了職工的繳存水平和可貸年限，忽略了貸款人對公積金制度的貢獻度，存在繳滿6個月即可申請公積金最高貸款額的突出問題，這有悖于住房公積金互幫互助的初衷。

新增職工更多地使用公積金，但制度貢獻度不足，互助性不足。其中，最為典型的人群是靈活就業人員。目前，靈活就業人員繳存住房公積金在全國已經全面鋪開，其繳存使用政策與在職職工基本一致，而靈活就業人員繳存住房公積金的主要動力在于獲取低息貸款，相比在職職工，該群體的貸款傾向要遠高于正常繳存職工。數據顯示，靈活就業人員貸款額與繳存額之比高達5.35。

資金使用率的不斷提高是住房公積金制度互助性最生動的寫照。然而，一個應重視的問題是，住房公積金制度互幫互助的前提是大家一起出力，這樣才能共同維護制度的生命力，如一味索取，不講貢獻，則會毀壞制度的根基。因此，住房公積金管理部門一定要把握好新增職工在歸集繳存與貸款使用之間的平衡，否則，樓市向好或者繳存人數過快增長，會導致資金流動性緊張，到時可能出現緊急叫停貸款提取等政策。

七、解決資金平衡性問題的可行途徑

國家發改委部署新型城鎮化重點任務時指出：“要結合我國城鎮化階段性特征、緊扣社會主要矛盾變化，堅持新發展理念，著力推動新型城鎮化高質量發展，堅持以人的城鎮化為核心、加快農業轉移人口市民化。”新型城鎮化道路堅持城鄉一體化理念，實現城鄉經濟共同繁榮以及市民、農民生活標準、方式和質量的同步發展，促進城鄉融合。此外，為推動農民盡快適應城市的生活，實現市民化轉變，還應在就業、教育、醫療、住房、養老等領域給予非農就業人口有效保障和高質量福利，以確保城鎮化進程穩定有序進行。

隨著城鎮化建設步伐的加快、城鎮化程度的不斷提高，會有越來越多的進城務工人員留在城市，成為“新市民”。他們在為新型城鎮化建設作出貢獻的同時，理應享有與當地城鎮居民同等的基本住房保障。因此，“新市民”住房公積金建制繳存刻不容緩。然而，與此同時，住房公積金繳存群體中非公企業職工的占比也在大幅上升。在兩者的共同作用下，公積金資金的使用需求將被不斷放大，資金使用率突破100%將成為常態，資金短缺必將成為制約住房公積金制度發展的最大阻礙。

一方面，住房公積金制度覆蓋面要向基層非公企業延伸；另一方面，面對城鎮化改革任務，出現了龐大的“新市民”公積金建制需求。這是住房公積金制度即將面臨的挑戰，但同時也是難得的歷史機遇，有利于住房公積金做大做強，推動制度改革。面對這些情況，如果不改變當前粗放的制度擴面模式與資金無序使用狀況，則公積金“蓄水池”收支的基本平衡將難以維持，住房公積金制度的長期可持續發展將難以保證。筆者認為，目前解決該問題的可行的途徑有以下五條。

（一）限制繳存職工的貸款使用次數

全國住房公積金2019年度報告顯示，目前每年申請第二次住房公積金貸款的比例仍然維持在約13%，申請的主體主要是中高收入群體。這是由于該群體公積金繳存額度較高，工資性收入高于普通繳存職工，購買能力也相對較強。對于這部分人群而言，住房公積金制度已經保障了其基本的住房需求，發放第二次公積金貸款已經不是“雪中送炭”，而是“錦上添花”了。同時，這類改善性需求人群更有能力從商業銀行獲得購房資金支持，現階段不應再將其二次購房納入住房公積金制度保障范疇。

（二）統一個人貸款額度計算方式

研究表明，繳存人的貸款年限與存貸比是影響公積金繳存制度資金運作盈虧狀況的重要指標。因此，建立履行義務與享有貸款權利相匹配的存貸機制，按照每個繳存職工的繳存時間、賬戶結余資金、收入水平、資金流動性狀況，精細化設置存貸比并分段核定繳存人的可貸額度顯得十分必要。目前，全國各地的貸款使用政策基本一致，由住房和城鄉建設部統一規定，各地的貸款限額由當地管委會根據各自房地產業發展情況合理確定。因此，資金使用效率的差異性主要體現在個人可貸貸款額度的合理確定上。目前，住房公積金可貸額度計算方式主要有三種：

1．可貸額度=公積金月繳存額÷繳存比例×12×還貸能力系數×貸款期限

2．可貸額度=個人公積金賬戶余額×20

3．可貸額度=個人公積金賬戶余額×（繳存時間系數+收入調節系數）×流動性調節系數

通過比較可以發現，第一種方式主要考慮了繳存職工的收入水平，同時結合還款能力系數與貸款年限確定可貸額度。此種方式對新人最為有利，可以通過加長貸款年限迅速獲得高額貸款資金。第二種方式則僅考慮職工的資金積累因素，積余越多，可貸額度越高，忽略了不同職工間的還款能力差異與資金流動性狀況。第三種方式不僅綜合了前兩項的優點，而且有效結合了資金流動性、繳存時限、制度貢獻度，從而綜合確定職工的可貸額度。這種方式有效調節了不同繳存職工間資金使用的公平性，在最優化發揮資金效力的同時，兼顧資金管理合理運行，避免出現資金池枯竭從而突然叫停貸款、提取項目，保證了住房公積金使用政策的嚴肅性、連貫性與穩定性。

（三）提高制度擴面準入門檻，切實提升繳存質態

一項制度能長期穩定，首先，由于其能在國家經濟社會改革發展中起到積極的作用。就這點而言，住房公積金制度的歷史使命尚未完成。其次，制度要有較強的自身造血能力，能夠可持續發展。因此，住房公積金制度一方面要擔當起歷史使命，持續加大非公企業、“新市民”擴面力度，努力擴大制度的覆蓋面；另一方面要更加注重繳存質態的提升，摒棄以往為了擴面而擴面、降低門檻與先建后管的舊模式，切實嚴把準入關，有效減少職工后期維權，避免遺留法律風險。此外，還需要加強前期低標準繳存職工的跟蹤管理，不能一擴了事，不斷提高這類人群的繳存水平，從而使現實歸集資金穩定增長，提升繳存質態。只有多管齊下，才能真正從底層激發住房公積金制度的內生能力，實現自我造血功能，增強制度生命力！

（四）提高資金使用層次，實行全國統籌

目前，住房公積金實行屬地化管理，統籌層次較低，大大降低了資金的使用效率。全國統籌是在全國范圍內將公積金體系作統一制度、統一決策、統一運作、統一管理、統一調度，其核心內容是住房公積金繳存資金的統收統支。隨著社會經濟發展模式的改變，人口流動更加頻繁，改變“分灶吃飯”的局面、推動全國住房公積金一盤棋勢在必行。全國統籌的優點是有廣泛共識的：一是便于管理，可充分促進人才流動，使地區就業更有活力。二是便于更加高效利用公積金資金池。我國幅員遼闊，不同地區間經濟發展水平存在差異，欠發達地區的公積金收大于支，結余較多，利用不充分，而發達地區則支大于收，缺口較大。公積金統籌后，可以較好地解決這一問題，有利于均衡不同地區間的資金與壓力。三是可以更好地發揮政府的宏觀調控與住房保障職能。統籌管理后，公積金系統統一規劃、統一建設、統一投資，可以大幅提高制度的運行效率，提高資金增值的收益，更好地保證更廣范圍內繳存人的利益。

（五）開展制度改革，引進資金增量

一是學習新加坡公積金的做法，逐步實現住房公積金與養老金、醫療保險金、企業年金等社會保障資金的貫通，建立職工住房公積金與“社保資金”的互通互用機制。在職工沒有購房提取、貸款需求的情況下，可以將其用于治病與養老；在職工身體健康、有購房需求時，也可用養老、醫療等資金租購住房。二是改組成立政策性國家住房銀行。這是在借鑒發達國家住房儲蓄銀行模式的基礎上，將全國公積金中心改組為全國統一的獨立法人金融機構，各省市公積金中心改組為國家住房銀行的分支機構，并以國家信用在資本市場發行債券與證券，充實公積金貸款資金池。同時，開展政策性住房儲蓄業務，建立差別信貸機制，向中低收入群體提供更優惠的住房金融支持.