上海公共租賃住房投入產出研究

文/周金龍 李琳 張丹潔

上海的公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是“四位一體”住房保障體系的重要組成部分。經過近十年的發展，上海已建設籌措不少于8.7萬套公租房（含單位租賃房），配租入住不少于7.4萬戶居民，明顯緩解了本市青年職工和來滬務工人員及各種人才的居住困難。目前，上海公租房已從大規模建設籌措時期進入以租賃運營為主時期，租賃運營也從初期的不確定階段進入較穩定階段，這就為深入研究公租房的投入產出提供了更現實的基礎。

一、上海公租房制度和運營概況

（一）制度特點

2010年9月上海頒布《本市發展公共租賃住房的實施意見》，為規范指導公租房的投資建設與運營管理，隨后又陸續出臺了《本市公共租賃住房項目認定的規定》等數十個政策文件，構成上海公租房制度基本政策體系。

上海公租房制度有以下主要特點：一是不限戶籍、不設收入線。公租房主要面向本市戶籍青年職工和來滬有合法穩定職業且住房困難的常住人口供應。二是“只租不售”，有限期租賃。租賃合同一般兩年一簽，合同期內的租金不作調整，租賃總期限原則上不超過6年，以解決階段性居住困難為主。三是提供小戶型住房。以40-50平方米成套住宅為主，進行裝修并配置必要的家具、家用電器后出租。四是租賃價格略低于市場租金水平。租賃價格既要減輕供應對象住房消費負擔，又要為公租房經濟運轉創造條件。五是采取“政府支持、企業運作”的管理模式。政府投入資本金，支持發展一批專業公共租賃住房運營企業作為機構出租人，采用市場機制實施投資經營，以“保本微利”為目標，著重體現公共服務的功能。

上海出臺實施的公租房政策文件中，涉及公租房項目建設和經營管理等經濟方面的內容不少，尤其是在土地供應、規劃優待、財政投入、稅費減免、金融支持這些方面的優惠政策，為公租房經濟良好運行提供了重要條件。

（二）運營狀況

1.運營機構。本市的公租房運營機構有兩個層面：一是3個市級公租房投資運營機構，按照市政府的要求，在全市范圍選擇項目，投資建設和籌措公租房作為市籌房源，定向供應給相關區或經濟園區使用，并負責市籌公租房的運營管理。二是全市各個區設立的10多個區級公租房運營機構，按照本市公租房制度的規定，在本區范圍內選擇項目，投資建設籌措公租房向本區符合條件的對象供應，并負責區籌公租房的運營管理。

2.運營模式。公租房的運營模式主要有兩種：一是自建自營模式，即企業自行投資建設公租房，自行運營管理，住房配租、租金收繳、居住管理等均由企業負責具體運作，但物業管理一般采用委托方式，企業對物業服務管理設立若干考核指標，根據考核結果支付物業管理費。二是委托經租管理模式，即企業投資建設公租房，委托專業機構進行公租房租賃管理和物業服務管理，企業不再負責具體的運營工作，但對專業機構有管理及考核要求。

（三）基本規模

1.公租房的供應規模。據初步統計，到2019年底，扣除單位租賃住房和定向用于廉租實物配租的房源，本市已供應并投入運營的公租房約38712套，其中市籌公租房項目11個，約18422套房源，區籌公租房項目164個，約20290套房源。

2.公租房的資本規模。上海公租房的發展初期，為了推動公租房的建設和運營，政府及時成立了市區兩級公租房營運公司，并投入了大量財政資金作為公司資本金，用企業化方式進行管理。目前，這種國企投資經營管理的方式沒有變化，公租房企業資本仍以財政投入的資金為主，資本公積和資本損失不大。初步統計，到2019年底，市區兩級財政共投入資本金約178.5億元。

3.公租房的資產規模。由于獲取資料有限，本文所說的公租房資產規模，主要指公租房的房屋資產情況，不包括公租房運營機構的其他資產。初步統計，到2019年底，除一部分尚未建成交付的項目外，全市公租房各類房源籌措已有87096套，扣除不能列入住房資產的“代理經租”房源，剩余85106套，總面積約為494萬平方米。對2019年末全市公租房資產價值情況，采用兩種測算方法：一種是根據公租房平均建設成本價測算，計算收集的公租房典型案例單位建設成本數據計算，資產規模約為466.9億元，大致反映公租房的初始資產價值；另一種是根據公租房所在區域商品住房成交均價測算，資產規模約為2023.8億元，大致反映公租房的市場潛在價值。

二、公租房投入產出調研情況

（一）調研案例情況

為了深入研究公租房的投入產出問題，需要對公租房項目進行具體調研。鑒于本市公租房來源有新建、收購、改建、配建、劃撥轉化、包租轉租等多種類型，從把握投資和運營全過程、成本和收入較完整等方面考慮，在調研案例選取方面，主要以投資新建、收購并已運營2年以上的公租房項目作為研究對象，并結合以下多個因素：有市籌項目和區籌項目；有中心城區項目和郊區項目；有小、中、大多種規模（即房源在500套、1000套和2000套左右）；有劃撥和出讓兩種用地來源；有貸款和無貸款兩種資金投入情況；有獨自經營和代理經租等不同營運方式。根據以上考慮，重點選取了6個公租房項目作為前期調研案例，這些案例具有較強的典型性。案例基本信息如表1、表2所示。

表1 案例基本信息匯總

表2 案例財務情況匯總表

（二）突出成績

從典型案例調研并結合面上調查情況看，經過近十年的發展，上海公租房的經濟運營有了長足進步，突出成績如下。

1.供后管理正常有序。各公租房公司在供后管理方面建立了一套比較完整的管理制度和運行機制，對租賃對象的租賃居住實施精細化管理和服務：一方面，運用現代管理手段和信息技術，提高管理的效率；另一方面，加強內部文化建設和人文關懷，為租客提供文化交流和公共服務的平臺。

2.出租率與租金收繳率高。大部分公租房項目的租賃需求旺盛，有的已供不應求，但因上級部門要求預留一些房源從而造成一定的空置，即便如此，公租房項目的出租率仍以在80%以上的居多，少數項目已接近滿租狀態。在租金收繳方面，絕大多數項目的租金收繳率在95%以上，有的達到100%。

3.不少項目的流動資金充沛。6個調研項目中，有4個項目經營期的流動資金充沛，當年租金收入扣除當年經營成本開銷，尚有大量積存。面上調查發現，這種情況較普遍存在。流動資金充沛的主要原因是大部分公租房公司負債少，還貸壓力不大。一些項目在房源建設期向銀行借貸了資金，但通過公司內部資金周轉或上級部門注資，較快地還清了貸款，運營期的資金壓力立即釋放。

4.大部分項目經濟效益良好。面上調查發現，大部分公租房項目的經濟效益良好。從6個調研案例看，有4個項目贏利，有1個項目運營一年后就持續贏利。此外，在各個項目會計處理折舊年限長短不一的情況下，大部分項目的初始投資回收期達到30年左右，少數項目甚至能達到15年左右，說明上海公租房的總體經濟運營狀況良好，具備了可持續發展的基礎條件。

（三）主要問題

通過深入研究典型案例，梳理從建設期到運營期全過程的經營管理情況，比較各個案例之間的經營差異，分析影響投入產出平衡的重要因素，發現上海公租房項目的投入產出仍存在發展不平衡、管理不規范的問題，主要有以下幾個方面。

1.前期投入控制需加強。開發建設期是公租房項目的重要投入階段，成本的高低直接影響后續運營的績效。通過典型案例情況梳理發現，建設期單位成本偏高的主要原因如下：一是用地方式未優化。建設成本最高的12272.93元/平方米，低的僅4681.18元/平方米，均值在8000元/平方米左右。建設成本由土地費和工程費構成。土地取得方式，有劃撥，也有出讓，相較而言，出讓土地的成本相對較高。結合全市面上情況看，用地取得方式的優化，尚未得到高度重視。二是貸款規模、利率未合理控制。從各案例的數據可以看出，建設投資有全部使用自有資金的情況，也有貸款融資的情況，最高的貸款比例接近建設總投資的七成，中位數是貸款比例占總投資的三成。同時，在貸款利率方面，最高的6.55%，最低的4.90%，相差較大。此外，在建設工程方面，室內裝修及配置標準不同造成的成本差異也很明顯。

2.運營管理水平有差距。運營期是公租房項目形成產出的階段，這個階段涉及的影響因素比較多，也最能反映出各個公租房項目的運營管理績效差異，從而對最終的盈虧結果產生較大的影響。主要表現如下：一是運營成本，總計在運營過程中發生的所有費用，與房源面積掛鉤，折算成單位面積運營成本，可以客觀反映各項目的管理能績。梳理各案例，最高運營成本563.23元/平方米，最低運營成本僅81.65元/平方米，相差近7倍。二是商業、停車及其他收入占總收入比。從收集的數據上看，最高的達17.01%，有的則完全沒有商業收入。三是租賃收入，綜合所有收入，分攤到單位面積里，最高的單位面積收入達到623.21元/平方米，最低的還不到最高的一半，僅有206.58元/平方米。四是年收入占總建設投資比，這個指標反映公租房項目的初始投資回收情況。各典型案例這一指標的范圍在2.73%-4.69%之間，也就意味著初始投資回收期在21.3年到36.6年之間。從以上指標比較情況來看，各典型案例差異明顯，投入產出的績效各不相同，這說明各個公租房項目在經營管理水平上有不小差距，有很大提升空間。

3.會計核算標準不統一。由于缺乏統一要求，各公租房運營公司可以采用不同的會計處理方式及核算標準，從而出現不同的財務賬面結果:一是折舊年限不同。從調研情況看，各公租房公司在會計核算時，采用的折舊年限有很大差異。這個取值范圍比較寬，從20年到70年不等，中位數是40年。于是，同樣一個項目，因會計核算所采用的折舊年限不同，會出現不同的盈虧結果。二是沒有計提大修。案例調研反映，大多數項目沒有計提大修費用。大修費用主要針對房屋共用部位的損壞，包括基礎、墻體、柱、梁、樓板、屋頂、電梯等，不維修將影響居住安全。產生大修費用的周期，一般在房屋交付使用后20年左右。大修費用數額較大，但又是必需支出，有沒有計提，對公租房項目的盈虧和現金安排會產生直接影響。

4.上級管理考核不規范。通過案例調研結合面上調查發現，上級管理部門對公租房運營機構的經營管理要求和目標有很大差別：一是在經濟檢查和考核安排方面，除了財務審計一般都每年進行一次外，對專門的經濟考核并無規定，如地產集團住房保障公司經營指標每年考核一次，而一些區的公租房運營機構上級管理部門沒有定期的考核要求。二是在經營管理考核內容方面，大多數公租房運營機構缺乏較系統的經濟考核指標，有限的考核指標主要為公租房出租率、租金收繳率，但在社區文化建設、租戶滿意度等管理服務上卻有不少考核內容。三是在經濟考核結果的應用方面，只有楊浦、奉賢等少數公租房公司要與工資總額控制等掛鉤。

5.有關政策規定不完善。為了推動本市公租房的發展，政府各部門出臺了不少支持政策，這些政策總體上是積極有效的，但也存在一些不夠完善的地方，主要有以下幾方面：一是商業配套面積過小。公租房建設指標中關于配套商業面積的規定，沒有考慮項目的實際情況。比如，公租房項目規模過小，不能單純依靠公租房租金收入，就需要通過增加配套商業面積來增加總體收入。二是戶型設計規定不夠合理。公租房建設規定中，存在戶型設計和比例不合理現象，主要表現為戶型面積過大以及大戶型比例過高，導致不少三房套型出現長期空置情況，資源沒有有效利用。三是財稅優惠政策時效不確定。公租房制度建立以來，政府的財稅優惠政策三年左右發布一次，存在內容可調整、時效不確定的情況，這對公租房的經濟預期及可持續運營也造成很大的不利影響。

6.投入產出評價標準不統一。公租房投入產出的要求及評價標準不統一，是一個焦點問題。這個問題的存在，很大程度上導致了公租房經營管理的不主動、不全面、不規范。一是對公租房項目的投入產出應當達到怎樣的經濟目標缺乏統一標準。公租房公司是一種特殊企業，既不同于社會公益組織，也不同于以贏利為主要目的的房產開發或運營公司。目前，不少公租房公司管理部門對此沒有清楚的認識，對公租房公司的投入產出沒有統一規范的經濟目標要求。不少公租房公司對此也沒有清楚的認識，有的對投入產出的經營管理要求不嚴、水平不高，有的又仿照房產開發公司的要求開展經營活動，經濟壓力很大。二是對公租房項目投入產出的經營管理應當設立怎樣的定性定量要求缺乏統一標準。一些公租房公司的經營管理比較粗放，項目投入產出的管控指標比較模糊。不少公租房公司的上級管理部門對公租房投入產出成效的評價、認定比較隨意。此外，一些與公租房經濟活動相關的評估公司、銀行等社會機構，從各自需要取向出發，對公租房項目的投入產出測算、評價都有各自的標準和體系，隨意性也很大。如此種種所造成的局面是：同樣一個公租房項目，因為缺乏科學、規范、統一的經營指標及評價體系，各公司、單位、機構對其投入產出的認定及評價結果會截然不同。這不僅給公租房項目的正常發展帶來各種阻礙，也給公租房公司的經營管理帶來各種困惑。

三、完善政策和措施的建議

（一）設立合理的投入產出經濟目標

1.確立可持續發展的經濟目標。從上海社會經濟的現狀和發展需要看，公租房制度應當長期堅持，公租房的住房保障作用應當長期保持。長期保持、發揮住房保障作用，決定了公租房在經濟上要可持續發展。公租房如果長期虧損、入不敷出，則現狀難以維持，擴大發展更無可能。

公租房經濟可持續發展，不能采取計劃經濟的方式，只靠財政資金支持和幫助。市政府在建立上海公租房制度之初，就對如何奠定公租房經濟可持續發展，提出了“保本微利”的經濟目標，并要求采取公司化管理方式，充分運用市場機制，提高經營效率。保本微利的目標，為公租房如何體現投入產出平衡，作出了基本界定，也為公租房堅持保障性住房定位，與以贏利為主要目標的市場租賃房，劃出了明確區別界線。

2.設定保本微利的合理指標。保本微利是奠定公租房經濟持續發展的重要目標，但如何衡量保本微利，還需要合理地設定具體指標。

根據上海公租房的政策定位和運營條件，可以參照經濟適用住房的投入產出經濟目標，考慮社會融資成本的情況，將公租房保本微利的贏利目標設為3%—6%，即保本是下限，6%是上限。公租房項目如果達到保本，可以實現持續運營；如果達到6%的贏利，略高于銀行普通理財利率，就可以擴大規模發展，并能吸引有關社會資金進入公租房領域；如果贏利過高，則需要減少政策支持力度，或增加住房保障對象的利益獲得度。建議政府設定公租房保本微利的具體指標，以指導公租房投入產出平衡取得良好成效。

（二）構建公租房項目經濟評價指標體系

1.構建公租房項目評價考核指標體系。在上海公租房建設、供應、運營全生命發展周期中，目前尚缺乏一個合理、統一的經濟評價考核體系，導致同一個公租房項目或運營機構，由于采用不同經濟評價標準以及會計核算方式，會出現差異較大甚至截然不同的評價結果，既難以真實反映企業經營情況，也不利于公租房的健康持續發展。建議由政府主管部門牽頭，組織相關機構研究制定一個合理、統一的投入產出評價考核指標體系，以便對各公租房項目進行評價考核，反映其運營績效實際情況，指導公租房公司實現投入產出平衡，推動公租房項目健康持續發展。在綜合調查研究的基礎上，本文提出公租房項目評價考核指標體系構想如表3所示。

表3 評價考核主要指標體系

2.以新建項目為基礎，逐步擴大到分類型評價考核。新建項目的建設運營內容豐富，也較復雜，如能建立一個合理適用的投入產出評價考核指標體系，即可以此為基礎，針對配建、改建、收購、代理經租等其他類型的公租房項目，根據各自的成本投入和收入來源，重點關注成本構成，分別建立投入產出評價考核指標體系，形成全范圍、分類型、較精準的評價考核系統，指導公租房公司加強投資管理和運營管理。

在公租房各類型、各項目投入產出評價考核指標體系的基礎上，可進一步研究制定針對公租房公司的經營考核指標體系，突出共性內容，強化重點要求，采取約束性指標與選擇性指標相結合的方式，設立較全面、合理、可行的指標體系，指導各公租房公司上級管理部門更加科學、有效地開展經營任務布置、檢查、考核等工作，進一步完善考核方式。

（三）努力提高公租房運營機構管理效能

從實地調研情況看，各公租房項目的投入產出水平有很大差別，公租房公司的經營管理有很大提升空間。建議針對運營中的突出問題，加強對公租房公司的指導、培訓與檢查，努力提高公租房運營機構的管理效能。主要可以從以下幾個方面著手。

1.控制項目成本。控制公租房建設期和運營期成本，是公租房經濟可持續發展的關鍵。一要控制建設期成本，重點是土地成本和貸款規模。建議公租房建設用地應盡可能采用低價的劃撥用地，或者采取租賃用地的方式來降低用地成本，減輕資金支付壓力。貸款規模不宜超過總投資的50%，否則不僅會增加財務成本，而且難以用租賃收入來平衡還貸。二要控制運營期成本，重點要關注經營管理費和物業管理費。建議細化管理要求，堵住管理漏洞，嚴格控制這些費用的支出，爭取其占比不超過當年租金收入的10%。

2.合理提高收入。公租房收入主要集中在住房租金收入方面，此外，還有一些其他收入。從存在的問題看，以下這些收入還可合理提高：一是租金收入，既要提高整體出租率，也要合理提高租金標準。前期調研反映，由于機制的原因，公租房租金調整總體上要落后于市場租金的變化，實際租金標準大幅低于市場租金水平。因此，要完善公租房租金水平調整機制，及時合理地提高公租房租金收入。二是商業用房收入。有商業配套的公租房項目，要充分利用商業用房資源，提高這部分的租金收入。三是停車、廣告等收入。這部分收入容易被忽視，但卻是客觀存在的。相比商品房小區的管理，公租房公司對這方面的重視程度與管理力度有所不足，擴大收入的來源大有潛力，需要努力挖掘。

3.規范會計核算。為了準確評價公租房投入產出的績效情況，要解決同一個項目因采用不同會計核算方式而出現不同經濟結果的問題：一是統一折舊年限。按照公租房只租不售、長期存續的特性和國家對固定資產折舊的財務規定，取50年折舊是比較合理的。建議公租房新建項目的折舊年限在會計核算時統一采用50年。二是統一殘值率。國家發布的新的財會處理規定中，對固定資產殘值可以采取固定值設置核算和通過市場估價核算兩種方法。通過市場估價核算殘值，對公租房投入產出平衡具有重大作用。鑒于其內容和實施有一定的復雜性，本文不作展開。按照傳統的會計方法，目前通行的標準是10%以內設置殘值率。考慮到資產折舊的平衡，根據目前各企業實際情況，建議公租房新建項目的殘值率都設定在5%。

（四）用好市場機制推動新的發展

1.有效利用各種社會資源。近十年來，上海公租房運營機構在利用市場機制方面取得了一定成效，但仍有一些問題。建議政府部門加強政策引導，鼓勵更多的社會資源和力量參與公租房的建設和運營。

當前，可以對以下方面加以重點關注：一是應用代理經租方式。近年來，社會上從事房屋租賃經營管理的專業機構發展迅速，其中不乏管理效能高、管理方式好的專業服務型企業，在服務集成化、管理系統化、技術智能化方面都有許多創新。公租房企業人少事多，應該注重用購買服務的方式，引入優良的社會專業租賃服務企業從事公租房代理經租業務，促進管理服務升級。二是采用智能化技術服務。公租房運用智能化技術提升管理服務水平，是當前推進的一項重要工作。公租房企業在這方面的專業力量比較薄弱。上級主管部門可以搭建有關平臺，幫助公租房企業挑選優良的專業服務機構，筑造公租房智能化技術服務良好運營對基礎。三是利用家電租賃服務。不少公租房公司投入大量資金購買家電設備，不僅投資有負擔，而且運營管理也有壓力。從長遠效益考慮，可以采用家電租賃的模式，引入社會家電租賃企業參與公租房項目，提供相應設備，收取租賃使用費用，既滿足租客的使用需求，也能幫助公租房公司減少資金和管理的投入。

2.重視資產管理、資本運作。上海公租房發展至今，已形成較大規模的資產，按保守估計，全市公租房的存量資產已近500億元。目前絕大多數公租房企業主要關注的是租賃房源的經營管理，對資產的管理、資本的運作并未重視。建議政府主管部門加強這方面的研究，適時出臺相關政策，推動公租房更加積極有效地發展。一是盤活存量。全市公租房企業的負債不大，存量資產的保值增值基礎也很好，進一步利用有很大余地。以目前500億元的1/3用于抵押變現或貸款，即可形成近200億元的可用資金，能夠擴大新增公租房的規模，或者支持其他保障房的建設。二是用好流動資金。目前，不少公租房項目流動資金充裕，大部分租金收入沒有合適用途，主要存入銀行獲取少量利息。建議主管部門研究有效合理利用流動資金的問題，在堅持住房保障資金專款專用的原則下，拓展資金使用領域和相關渠道。三是注重資本運作。上海公租房制度建立之初，市領導就提出要引導社會資本參與公租房建設運營，發展混合所有制企業，減輕財政壓力。時至今日，上海公租房的資本運行水平已具備了吸引社會資金進入的基礎條件。吸引社會資金進入公租房領域，重點應把握以下幾點:不是作為債務而是作為資本投入；不是短期融資而是長期融資；不是要給以高額利潤而是要保證適當回報率的穩定收益。為此，需要選擇合適的社會資金，也需要選擇采取何種合適方式。建議政府有關部門和公租房企業及時研究，推動本市公租房在更大格局中取得新的發展。

3.打破行政條塊分割，做大做強公租房運營機構。通過調研發現，各公租房項目在運營管理方面，其績效差別很大。有些公租房運營機構管理水平不高，導致項目長期處于虧損狀態；而有些運營管理水平很好的公租房機構卻囿于本行政區域內公租房項目少，管理服務和效能效益沒有擴大的天地，其主要原因是政策要求各區政府負責本區住房保障，各區的公租房建設、供應和運營采取包干的方式，無形中造成行政條塊分割。公租房公司沒有外部競爭的壓力，就會缺乏革新的內生動力。

建議適當打破行政條塊分割，導入優勝劣汰的市場機制，促進全市范圍內公租房運營的良性發展。一是允許公租房運營機構跨行政區域進行項目運營托管，讓優勢企業輸出管理服務資源。二是允許市和區的公租房運營機構合資合作開發建設公租房項目，讓資金充裕的企業發揮更大作用。三是通過市政府層面的政策調整與引導，允許市和區、區和區的公租房企業實行兼并重組，并賦予其新的職能職責，通過資本資產紐帶的連接，讓優質企業做大做強，更好地發揮住房保障的作用，同時降低經濟運營的風險。

（五）完善相關政策

公租房是住房保障項目，政策的支持、引導非常重要。建議根據實際問題，進一步完善有關政策。一是完善用地政策。要進一步開拓低價用地的渠道，允許通過土地作價入股或轉讓的方式利用集體建設用地建設公租房；鼓勵采取土地租賃的方式供應公租房建設用地；利用閑置廠房、倉庫、辦公房土地改建公租房的，允許土地劃撥轉性為住宅用地。二是優化規劃指標。建議針對規模較小的公租房項目，適當放寬規劃指標，增加建筑容積率，提高商業用房配比，以減輕公租房運營中的成本壓力。三是調整建設標準。為了更好體現公租房解決階段性基本居住困難的作用，總體上，要控制房型面積，強調面積不大功能全，防止擴大房型面積的傾向；要允許根據實際情況，降低大戶型比率，增加宿舍型比例；要允許或鼓勵將長期空置的大戶型住房改建為小戶型或宿舍型住房，在建設標準和手續方面給予支持。四是穩定稅費政策。目前實行的稅費優惠政策缺乏穩定的預期。公租房運營公司持有大規模長期租賃的固定資產，稅費政策不穩定，特別是租賃收入的稅費優惠政策不穩定，會引發較大的風險。建議政府有關部門完善相關措施，明確在公租房存續期間，稅費優惠政策不變，用長期穩定的政策措施支持公租房制度長期穩定地發展。