剝離國有企業(yè)辦社會職能的最后一戰(zhàn)

文=李 錦

剝離國有企業(yè)辦社會職能是多年來制約國企改革發(fā)展的難題，目的是為有效提升國有企業(yè)競爭力。實質(zhì)上，這是一場市場化的改革，是深化國有企業(yè)改革的重大措施。

李 錦 中國企業(yè)研究院首席研究員

4月1日，國務院總理李克強對全國剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作電視電話會議作出重要批示。這是國企改革關鍵時刻的重要指示。4月16日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗在新聞發(fā)布會上表示，剝離國有企業(yè)辦社會職能工作已經(jīng)完成98%，可以說是基本完成。

剝離國有企業(yè)辦社會職能收尾工作的完成，是今年完成國企改革三年行動70%的重頭戲之一。正確認識解決剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題根源和難點，深刻把握內(nèi)在規(guī)律，對于今年完成這項改革任務收尾工作有重要意義。

剝離國有企業(yè)辦社會職能是一場市場化的改革

按照國企改革三年行動計劃，今年要完成剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題。李克強總理批示第一段講的是完成該項任務的基礎與條件：“剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。近年來，各地區(qū)、各有關部門和各有關國有企業(yè)持續(xù)攻堅克難，推動這項工作取得決定性成果，基本解決了多年來制約國企改革發(fā)展的難題?！?/p>

批示第二段講的是任務要求：“要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，進一步壓實責任，因地制宜、因企施策解決好剩下的難點問題，加強相關政策舉措銜接，全面扎實做好剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題收尾工作?！?/p>

批示第三段強調(diào)了意義：“鞏固改革成果，防范化解風險隱患，為有效提升國有企業(yè)競爭力、完善社會保障體系和公共服務體系、推動高質(zhì)量發(fā)展作出新貢獻！”

總理批示主題是回答為什么與怎么樣的問題。其實，這件事情是黨中央國務院一直高度重視的，特別是2014年后進入加快的勢態(tài)。習近平總書記在2014年中央經(jīng)濟工作會議上指出，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題還很多，要分類別多渠道解決歷史遺留問題，建立成本合理分擔機制，政府要承擔責任，但不能全部依賴政府買單。在2015年中央經(jīng)濟工作會議上，再次要求加快推進解決減輕企業(yè)負擔等關鍵性問題。在2015年政府工作報告中要求多渠道解決企業(yè)辦社會負擔和歷史遺留問題，保障職工合法權(quán)益。在2015年中央經(jīng)濟工作會議和2016年政府工作報告中兩次強調(diào)要加快剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，增強核心競爭力。2016年9月30日國務院發(fā)布了關于印發(fā)加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知（國發(fā)〔2016〕19號）文件。2020年的政府工作報告中，李克強總理講國企改革時用了90個字：“提升國資國企改革成效。實施國企改革三年行動。完善國資監(jiān)管體制，深化混合所有制改革。基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。國企要聚焦主責主業(yè)，健全市場化經(jīng)營機制，提高核心競爭力”。其中，“基本完成剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題”是20個字，地位特別突出。

我們注意到，領導同志講話與中央文件強調(diào)剝離國有企業(yè)辦社會職能是多年來制約國企改革發(fā)展的難題，目的是為有效提升國有企業(yè)競爭力。實質(zhì)上，這是一場市場化的改革，是深化國有企業(yè)改革的重大措施。

國有企業(yè)背著包袱參與市場競爭是不公平的。企業(yè)辦社會是計劃經(jīng)濟時期形成的歷史遺留問題。所謂企業(yè)辦社會，主要是針對傳統(tǒng)的國有企業(yè)而言的，企業(yè)建立和興辦了一些與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營沒有直接聯(lián)系的機構(gòu)和設施，承擔了產(chǎn)前產(chǎn)后服務和職工生活、福利、社會保障等社會職能。即國企承辦了本應由社會化經(jīng)營主體或公共機構(gòu)承辦的各種社會服務職能。這是歷史原因造成的。剝離就是將本應由社會化經(jīng)營主體或公共機構(gòu)承辦的各種社會服務職能或向社會化經(jīng)營主體，或向地方公共機構(gòu)移交。國企辦社會職能主要包括職工住宅“三供一業(yè)”(供水、供電、供氣及物業(yè))，離退休人員管理，承辦教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和消防市政等其他機構(gòu)五個方面。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，國企深化改革的不斷加快，剝離國有企業(yè)辦社會職能已成為不可回避和必須下大力氣從根本上解決的突出問題。

剝離國有企業(yè)辦社會職能，旨在破解國有企業(yè)辦社會負擔沉重的突出問題，國企辦社會職能，背著包袱與民營企業(yè)、外資企業(yè)競爭是不公平的。隨著中國特色社會主義進入新時代，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)和全面深化改革的全力推進，如何實現(xiàn)政企分開，推進企業(yè)減負，真正建立符合市場競爭要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有企業(yè)的競爭力和活力，是推動社會主義基本經(jīng)濟制度發(fā)展的關鍵。國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的命脈，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎和政治基礎。受傳統(tǒng)體制和計劃經(jīng)濟烙印影響，國有企業(yè)承擔了大量的社會職能，涉及人員多、涉及范圍廣，給國有企業(yè)帶來了較為沉重的負擔。剝離國有企業(yè)辦社會職能，也成為當前全面深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容和任務。改革的本意是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，依法落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，促進國有企業(yè)深化改革，真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體，使國有企業(yè)輕裝上陣、公平參與競爭，集中資源做強主業(yè)。國務委員王勇在會議上提出，更好推動國有企業(yè)公平參與市場競爭、加快實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。本質(zhì)上，是按照市場化原則，探索政府購買服務等方式，推進公共服務專業(yè)化運營，提高服務質(zhì)量和運營效率，國有企業(yè)不再承擔與主業(yè)發(fā)展方向不符的公共服務職能。

剝離國有企業(yè)辦社會職能最后的任務是“硬骨頭”

李克強總理認為，剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題取得決定性成果，基本解決了多年來制約國企改革發(fā)展的難題。也就是說，主體任務已經(jīng)完成，這是一個定論?，F(xiàn)在余下的是收尾的事情。

目前，我國國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)完成“三供一業(yè)”(移交或分離)1500萬戶。國企還移交了1.4萬個市政設施，1831個社區(qū)，完成了689個消防機構(gòu)的分類處理。國企完成了1900個教育機構(gòu)、2525個醫(yī)療機構(gòu)的移交或分離。很多醫(yī)療機構(gòu)，有的交給了政府，有的交給醫(yī)療集團市場化改革。完成了廠辦大集體173.2萬在職職工安置，完成2027.4萬退休人員的社會化管理。

按照原定計劃，2016年國家出臺剝離國有企業(yè)所辦醫(yī)療、教育等公共服務機構(gòu)的政策措施，2017年年底前完成企業(yè)的管理市政設施、職工家屬區(qū)的社區(qū)管理職能移交地方以及對企業(yè)辦消防機構(gòu)的分類處理工作，2018年年底前完成企業(yè)所辦醫(yī)療、教育機構(gòu)的移交改制或集中管理工作。現(xiàn)在，國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作，是剝離國有企業(yè)辦社會職能的重點。

在2016年前，各地區(qū)、各部門國有企業(yè)所辦學校、公檢法機構(gòu)向地方移交工作基本完成，部分國有企業(yè)所辦醫(yī)院已移交地方或進行了改制。開始重點轉(zhuǎn)向“三供一業(yè)”分離移交工作。從2012年在黑龍江開始試點，2016年在全國全面推開國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作，對相關設備設施進行必要的維修改造，達到城市基礎設施的平均水平，分戶設表、按戶收費，交由專業(yè)化企業(yè)或機構(gòu)實行社會化管理，2018年年底前基本完成。2019年起國有企業(yè)不再以任何方式為職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”承擔相關費用。國有企業(yè)不得在工資福利外對職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”進行補貼。本來，2018年底要基本完成國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作。再至于公開宣布，已經(jīng)一拖再拖了。沒有宣布完成，是政府負責任的態(tài)度。按國資委口徑，去年剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題取得決定性成果。積極推進“三供一業(yè)”、市政社區(qū)分離移交和教育醫(yī)療機構(gòu)深化改革等各項工作，取得了積極進展和明顯成效。今年深入實施以國企改革三年行動為抓手，嚴格落實責任，完善配套政策，扎實做好“三供一業(yè)”分離移交等掃尾工作，逐項排查突破未完成的項目，鞏固分離移交成果，一企一策制定具體方案，加強重點難點攻關，確保按期高質(zhì)量全面收官，是有成功把握的。

總體來看，國企辦社會問題有三個特征：一是中西部和東北地區(qū)較東部地區(qū)嚴重；二是資源型企業(yè)較其他企業(yè)嚴重；三是大企業(yè)較中小企業(yè)嚴重，央企辦社會負擔曾經(jīng)約占全部國企的一半，地方又以省屬企業(yè)為主。從職工住宅“三供一業(yè)”，離退休人員管理，承辦教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)和消防市政等其他機構(gòu)五個方面來看，當前國企辦社會職能的負擔以“三供一業(yè)”為主，核心是社會移交改造費用巨大；離退休人員管理對資源型老國企負擔較重；承辦醫(yī)療、教育、消防和市政等公共機構(gòu)的總體負擔不重。

圖：杭紹臺鐵路椒江特大橋順利合龍

對于國企辦社會問題長期沒有收尾，具體問題要作具體分析。解決困難，主要是區(qū)域內(nèi)社會服務供給不足，市場化程度不高。從過去的經(jīng)驗來看，國企分離辦社會大致可以分為三種情形：一是所在地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，市政服務水平較高，國企無論效益好壞，社會職能都容易剝離，實踐中也確實得到了很好解決，如東部地區(qū)，大部分國企的“三供一業(yè)”都交給了市場化的專業(yè)公司；二是企業(yè)效益較好，移交資金充裕，但所在地區(qū)缺乏專業(yè)的承接主體，職工反對交給低水平的社會機構(gòu)，“三供一業(yè)”、離退休人員管理、醫(yī)療教育機構(gòu)等仍保留在企業(yè)內(nèi)；三是企業(yè)效益差，移交資金缺乏，地區(qū)經(jīng)濟又落后，沒有相應的專業(yè)化社會機構(gòu)，尤其是一些邊遠地區(qū)，缺乏基本的社會保障能力，根本不具備分離條件。可見，國企能否分離辦社會職能與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度高度相關。對于所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較好的企業(yè)，可以通過外包、出售、改制等方式交給專業(yè)機構(gòu)，提高內(nèi)部服務的市場化程度。對于所在地區(qū)經(jīng)濟相對落后的企業(yè)，不可強行推進移交或剝離，可以與地區(qū)城鎮(zhèn)化建設同步規(guī)劃解決。航空工業(yè)在系統(tǒng)性解決歷史遺留問題上主要做好頂層謀劃，制定和部署“三供一業(yè)”單位等系列專項改革方案，籌措專項資金，重點支持邊遠三線單位、經(jīng)營困難單位、體量較大單位有力推進改革。

也要看到，有很多國企把辦社會當作職工福利，主觀上不愿意分離。國企通過主辦“三供一業(yè)”對職工進行隱性補貼，通過內(nèi)設醫(yī)療和教育機構(gòu)方便職工就醫(yī)、子女上學，通過對離退休人員加強服務提高職工歸屬感和凝聚力，這些本質(zhì)上都屬于職工福利。在效益好的時候，企業(yè)可以自行消化上述成本，可以承擔內(nèi)部提供的低效損失。一旦企業(yè)效益不好，“福利定式”又使得職工不愿意分離辦社會、不愿意取消隱性補貼。企業(yè)從資產(chǎn)保有和職工穩(wěn)定等因素考慮，主觀上也不愿意分離。這樣就使得企業(yè)辦社會問題成為企業(yè)長期包袱。對于這一原因，需要通過完善職工薪酬福利體系、規(guī)范企業(yè)成本費用等手段，倒逼企業(yè)分離辦社會職能。

后續(xù)工作仍很繁重，主要是指一些暫無能力承接“三供一業(yè)”的地區(qū)，如邊遠礦區(qū)、老工業(yè)地區(qū)等，中央和地方積極創(chuàng)造條件，將分離國企辦社會職能與舊城改造、城鎮(zhèn)化建設等事項結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排、分步推進。目前全國范圍內(nèi)重點是西部地區(qū)仍然存在國有企業(yè)辦社會機構(gòu)，離退休人員社會化管理、廠辦大集體改革等歷史遺留問題，人員管理、運營費用負擔沉重。對國有企業(yè)退休人員實行社會化管理。國有企業(yè)職工辦理退休手續(xù)后，其管理服務工作與原企業(yè)分離，統(tǒng)一交由當?shù)厣鐓^(qū)實行社會化管理；集中力量將尚未實現(xiàn)社會化管理的國有企業(yè)已退休人員移交社區(qū)實行屬地管理，由社區(qū)服務組織提供相應服務。當前國企辦社會問題嚴重的主要分布在經(jīng)濟相對落后、財政實力較弱的地區(qū)，這些地方一般沒有能力承接國企分離的辦社會職能。一是沒有足夠的財力分攤移交費用；二是缺乏有能力的專業(yè)化社會服務機構(gòu)。即使企業(yè)有資金、有意愿，也會因地方?jīng)]能力、職工反對等原因而難以移交。完成這個收尾，還要啃硬骨頭，并不容易。

因地制宜、因企施策，分類解決國企辦社會職能

剝離國有企業(yè)辦社會職能怎樣收尾，重要的是堅持市場化方向，因地制宜、因企施策，分類解決。黑龍江省、湖北省、航空工業(yè)、鞍鋼集團等地區(qū)和部門都創(chuàng)造了經(jīng)驗。

分類解決是基本思路。國企辦社會職能可以劃分為政府事務、社會公益和職工生活服務等三類。對政府事務類職能，如普通中小學教育、公檢法、消防、離退休人員社保統(tǒng)籌管理等職能，要按已有法規(guī)徹底落實分離；對社會公益類職能，如醫(yī)院、大中專院校及職業(yè)教育、公共交通、道路建設及維護、居民區(qū)“三供一業(yè)”、社區(qū)環(huán)衛(wèi)等市政建設等職能，要明確各項社會服務的本地標準，并視地區(qū)發(fā)展和企業(yè)條件確定是否分離；對職工生活服務類職能，如幼兒園、托兒所、浴室、食堂、物業(yè)公司等，由企業(yè)自主決定是否保留或分離，國資管理部門要監(jiān)督其加強成本考核?！叭┮粯I(yè)”等具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的辦社會職能，對于企業(yè)經(jīng)濟效益好、自身不愿分離的，要監(jiān)督其加強成本考核，提高經(jīng)營效率；對于企業(yè)愿意移交而地方又有能力承接的，要處理好各方利益，確保移交工作穩(wěn)定；對于企業(yè)愿意移交而地方?jīng)]能力承接的，要創(chuàng)造條件，結(jié)合地方規(guī)劃、城鎮(zhèn)化建設同步推進。

堅持市場化的方向。按照市場化原則，探索政府購買服務等方式，推進公共服務專業(yè)化運營，提高服務質(zhì)量和運營效率，國有企業(yè)不再承擔與主業(yè)發(fā)展方向不符的公共服務職能。 針對不同企業(yè)特點，因地制宜、分類處理，允許采取分離移交、重組改制、關閉撤銷、政府購買服務、專業(yè)化運營管理等不同方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。改革思路清晰、條件成熟的地區(qū)已經(jīng)率先推進，改革情況復雜的地區(qū)應當學習試點先行地區(qū)經(jīng)驗，加快驗收。要努力構(gòu)建剝離企業(yè)、接收企業(yè)、屬地政府和職工居民各方“多贏”的改革格局。支持接收企業(yè)擴展業(yè)務規(guī)模，提升競爭力；配合屬地政府統(tǒng)籌社會資源，改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境，提升經(jīng)濟活力；引導職工居民提高生活品質(zhì)、享受專業(yè)服務。對一部分國有困難企業(yè)，通過依法破產(chǎn)靖算、重整或債務重組等方式開展集中治理。企業(yè)要通過資產(chǎn)變現(xiàn)、資產(chǎn)證券化、引入戰(zhàn)略投資等多種方式積極籌措資金，地方政府要妥善解決職工分流安置、社會保險關系接續(xù)等問題。

要嚴格落實責任，完善配套政策。國務委員王勇提出嚴格落實責任。省級、市級政府主要責任分工是制定工作方案，明確地方國有企業(yè)特別是省屬企業(yè)具體實施辦法，跟蹤掌握工作進展情況，積極協(xié)調(diào)推動。國有企業(yè)集團公司主要責任是落實系列舉措，做好資金的申請、撥付、清算，督促指導所屬企業(yè)做好具體組織實施工作，加強與地方政府及有關接收單位的溝通，及時跟蹤掌握工作進展情況，協(xié)調(diào)解決有關具體問題。移交企業(yè)主要工作任務：與接收單位協(xié)商分離移交事項，簽訂分離移交協(xié)議，做好資產(chǎn)清理、移交及賬務處理工作，做好補助資金的申請、使用，做好或配合做好維修改造工作，做好職工分流安置工作。

說到底是錢的問題。東部地區(qū)“三供一業(yè)”負擔較少，離退休人員大部分實現(xiàn)了社會化管理，企業(yè)負擔較小。東北和中西部地區(qū)問題相對突出。從全國來看，這筆費用會達到數(shù)萬億元。這幾年，已經(jīng)分步解決。國有企業(yè)作為責任主體，承擔主要成本；財政予以適當補助，根據(jù)企業(yè)分級監(jiān)管關系及歷史沿革等因素，由中央財政和地方財政分別承擔。國有企業(yè)為此已經(jīng)做出貢獻。

這次會議強調(diào)，要在推進改革中堅持和加強黨的全面領導，結(jié)合黨史學習教育切實發(fā)揮黨建引領作用，深入做好宣傳引導和職工群眾思想政治工作，全力保障改革順利穩(wěn)妥推進，維護企業(yè)和社會和諧穩(wěn)定?？隙ㄒ龊寐毠し至靼仓霉ぷ?，維護職工合法權(quán)益，做好社會保障、就業(yè)培訓等相關政策的統(tǒng)籌銜接。加強政策宣傳和思想政治工作，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。就是社會穩(wěn)定，不能出事，造成風險。國有企業(yè)要成立專項工作小組，將剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題納入業(yè)績考核體系，按時出臺落實措施，認真做好風險評估，提高措施的可操作性和可行性。需要認真做好職工分流安置工作，維護職工合法權(quán)益，做好社會保障、就業(yè)培訓等相關政策的統(tǒng)籌銜接。加強政策宣傳和思想政治工作，為改革創(chuàng)造良好的環(huán)境。