五維視角下中國科技服務業政策研究

杜寶貴，陳 磊

（東北大學文法學院，遼寧沈陽 110169）

科技服務業（science &technology service industry，STSI）是科技與服務業深度融合而孵化的產業，具有高度的知識密集性和科技賦能性，是現代科技發展的支撐產業和重要標志。國外科技服務產業起步較早，時至今日已經走過百年的歷程，業已成為連接科技與經濟的關鍵橋梁以及國民經濟行業中最具活力的支柱產業之一。與之相比，我國科技服務產業大致產生于20 世紀90 年代，發展至今仍屬于新興業態，發展空間巨大。在我國科技服務業發展的過程中，政府扮演著不可替代的重要角色?？萍挤諛I政策（science &technology service industry policy，STSIP）是政府參與產業發展的手段和措施，在引導和扶持科技服務業發展的過程中產生著顯著的影響。未來，隨著我國科技創新能力的不斷增強和市場體制的日益成熟，科技服務產業必將迎來一個更加可觀的發展前景，政府還將在產業成長和崛起過程中發揮著重要的作用。因此，研究我國科技服務業政策的內部特征和發展脈絡，探索建立符合中國特色的科技服務業政策支持體系非常有意義。

1 文獻綜述

科技服務業在我國仍屬于戰略性新興產業，因此需要政府出臺相關政策措施對科技服務業的發展與崛起進行扶持?？萍挤諛I政策是政府為促進科技服務業發展而制定的戰略、規劃、法令等一系列措施，是政府意圖的集中表現，是了解和分析政府科技服務業發展策略的重要依據。隨著科技服務業的快速發展，科技服務業政策研究正在逐漸成為一個重要的研究熱點。國內學者對科技服務業政策的研究主要集中于以下3 個方面：

（1）區域科技服務業發展現狀及對策建議。如，吳丹等［1］通過構建四維普適政策體系分析框架，研究了廣東省科技服務業發展政策狀況，并提出優化廣東省科技服務業政策措施的思路；陳巖峰等［2］認為廣東省促進科技服務業發展政策應形成橫向、縱向、時序和結構四維度政策支持體系；蘇朝暉［3］和黃麗萍［4］通過對福建省科技服務業政策進行分析，提出6 條旨在促進福建省科技服務業發展的政策措施。

（2）科技服務業激勵政策。如，寧凌等［5］認為，日本、美國和英國3 國的科技服務業激勵政策體系類型分別是政府主導型、市場主導型和多元混合型；劉亮等［6］認為科技服務業激勵政策的政策對象是科技服務業，政策目標在于提高科技服務業的行業質量和發展水平；張玉強等［7］通過構建科技服務業激勵政策的3 個理論框架，從內容（激勵）、對象（科技服務業）和形式（政策）三維視角實現對科技服務業激勵政策的透視和分析；賈寶林等［8］在分析廣東省科技服務業發展狀況后，找到了科技服務業政策激勵效果的影響因素；張玉強等［9］提出要以發揮政府激勵和市場激勵的雙重效應為原則，通過結合市場與非市場的政策手段優化科技服務業激勵政策，運用漸進完善的方式促進相關政策向需求型轉變；寧凌等［10］進一步指出要構建需求導向的激勵政策。

（3）科技服務業政策模式。如，張勝等［11］利用政策地圖方法，對科技服務業相關利益群體及相關利益活動進行識別，提出了科技服務業政策設計思路。

（4）其他方面。還有一些學者從我國科技服務業政策的整體特征、科技服務業政策評價、科技服務業分支政策等角度進行研究，如張驍等［12］通過對2006—2016 年我國227 份科技服務業政策進行文本挖掘分析，總結出我國科技服務業政策的發展過程和特點；陳娜等［13］研究提出了一套評估科技服務業政策的指標體系，從3 個維度（實施過程、執行效果、目標任務）的7 個層面對山東省科技服務業政策的典型案例進行實證分析；鄒弈星等［14］將研究視域聚焦到農業科技服務業政策，提出要從加大經費投入、整合服務資源、注重培育服務主體、推動行業均衡發展和加強人才培養等5 個方面改進政策。

得益于悠久的發展歷史和堅實的產業根基，歐美學術界對科技服務業政策已經進行了較為深入的研究和探討。例如，Viljamaa 等［15］以芬蘭的政策設置為例研究了公共政策對科技服務業的影響，最后驗證了政策對科技服務產業創新能力的影響并非都是積極的，也包括消極的影響；Choi［16］通過分析漢城科技服務業企業的技術創新能力，提出科技服務產業的技術創新需要差異化的產業政策和空間政策；Ciriaci等［17］在考察法國、德國、意大利和英國的科技服務業對制造業創新的影響后，認為加強科技服務業和制造業之間的聯系是公共政策的一個重點。

綜上所述，目前國內外學者對科技服務業政策的研究大都集中于中觀和微觀層面，且研究成果具有碎片化特征，從宏觀和整體層面對科技服務業政策進行認識和分析不足?；诖?，本研究立足于宏觀層面，從概念界定、流變過程、體系構成、特征描述、內容分析5 個視角，嘗試對我國科技服務業政策進行整體上的分析和闡述。

2 五維視角下中國科技服務業政策分析

2.1 概念界定

2.1.1 科技服務業

科技服務業既是服務業的重要組成部分之一，又是促進科技創新和科技成果轉化的服務性產業，是將科技創新與現代服務業緊密結合的產業形態，具有密集化的人才智力、極高的科技含量、極大的產業附加值、極強的輻射帶動作用等特點［18］。國內外一些學者對科技服務業的意義和價值具有高度的認同，然而在其概念界定上仍沒有統一和權威的結論。目前，國內外對科技服務業的稱謂和定義具有一定的差異性。從稱謂來看，國外一些國家和組織機構，包括經濟合作與發展組織（OECD），將科技服務業稱為知識密集型產業（knowledge intensive business service）或者知識服務業（knowledge service industry）。“科技服務業”是我國特有的稱謂，最早出現于20 世紀90 年代初原國家科委頒布的政策文件中。從定義來看，目前國外學者將科技服務業的發展過程看作是知識的生命過程，從知識的產生、傳播擴散、轉移轉化、效益生成、知識迭代與再創造等方面組合而成的產業，并強調私營部門在科技服務業發展過程中的關鍵作用；而國內學者習慣從服務業的角度定位科技服務業，將科技服務業置于服務業的大范疇下進行研究，強調科技服務業對經濟社會發展的重要支撐功能，即促進科技創新與產業升級，同時重視政府在科技服務業發展過程中的角色和作用。

科技服務業是我國語境下的產業形態，其發展的目標和路徑需要符合我國發展實際，對科技服務業的概念理解也應立足于我國科技服務業發展實際?；诖?，本研究對科技服務業的概念作出以下界定：科技服務業是指圍繞科技創新的過程，綜合運用各種現代知識技術手段向社會相關行業提供知識與技術服務，以促進科技創新和科技成果轉移轉化的各類組織或機構及其服務性活動的總和。

2.1.2 科技服務業政策

科技服務業政策本質上是一種產業政策，因此理解科技服務業政策應首先明晰產業政策的概念。下河邊淳等［19］認為，產業政策是國家或政府通過保護、限制、支持和改善手段直接或間接干預所有產業的生產和經營以實現經濟和社會目的的政策的總稱。小宮隆太郎［20］認為，產業政策不僅包括政府關于不同產業間資源配置和基礎設施建設的政策，還包括政府調整產業內部結構的政策。蘇東水［21］認為，產業政策是政府根據總體和戰略原則積極干預產業活動的各項政策的總和。劉吉發［22］認為，產業政策是指政府充分利用經濟、行政和法律手段調整產業結構、優化資源配置，根據產業發展規律為發展本國經濟而制定的政策體系。韓乾等［23］認為，產業政策是政府為了實現某些經濟和社會目標而干預產業的形成和發展的政策總和。Rodrik［24］認為，產業政策是刺激特定經濟活動并促進結構變革的政策。

基于產業政策的概念，本研究將科技服務業政策定義為：政府為了促進和保障科技服務業的健康發展，在遵循產業規律的基礎上，通過綜合運用經濟、行政、法律等多種措施和手段，為科技服務業發展壯大提供各種要素支持的法令、辦法、制度、方案等。

2.2 科技服務業政策流變過程

原國家科委于1992 年頒布了我國第一項中央層面的科技服務業政策——《關于加速發展科技咨詢、科技信息和技術服務業的意見》，這標志著我國科技服務業發展已經得到國家層面的關注和重視，開始納入了國家戰略體系。自此以后，我國科技服務業獲得快速發展，科技服務業政策相繼出臺，初步形成了從國家到地方相對完備的科技服務業政策體系。結合我國科技服務業發展實踐以及相關政策節點，可以將我國科技服務業政策的發展歷程劃分為3 個階段：

（1）起步階段（1992—2006 年）。這一階段是我國社會主義市場經濟體制初步建立和社會加速轉型的時期，科技服務業尚屬于新興事物，科技服務業政策成為我國發展和壯大第三產業和建設社會主義市場經濟的現實所需。但是，此時科技服務業的行業范圍還比較狹窄，主要包括科技咨詢、科技信息、技術服務，有關行業禁令開始解封和放開，科技服務業政策處于剛剛起步的階段，國家明確允許和支持科技服務業的發展［25］。

（2）從屬階段（2007—2013 年）。這一階段是我國經濟快速發展的時期，經濟結構實現戰略性調整，第三產業成為國民經濟的支柱產業，發展服務業是鞏固第三產業地位、保持經濟增長的關鍵舉措。2007 年，國務院出臺《國務院關于加快發展服務業的若干意見》，明確提出加速發展服務業的政策目標，并將發展科技服務業作為優化我國現代服務業行業結構、提高服務業發展水平的具體措施。因此，在這一階段，科技服務業政策從屬于服務業政策，是服務業發展政策的重要組成部分，包含于服務業政策體系之中。2011 年，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于加快發展高技術服務業的指導意見》，明確提出高技術服務業重點領域，將科技服務業的業務范圍進行了界定和延展，增加了從原始研發、成果轉化、技術轉移到知識產權等過程的服務以及其他一些服務事項，初步勾畫出我國科技服務業的基本輪廓，科技服務業也開始出現逐步從服務業分離的趨勢。

（3）綜合階段（2014 年至今）。2014 年，國務院出臺《國務院關于加快科技服務業發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），成為這一階段的起始節點，該項政策是迄今為止我國政府出臺的首部專門針對科技服務業發展的國家政策，對新時期科技服務業發展進行了頂層設計和全面部署，這表明發展科技服務業已經不再簡單從屬于服務業的發展戰略，而是被單獨羅列出來進行綜合性、全面性、具體性的政策設計與制定。同時，在這項政策的引導下，各部委、地方政府相繼頒布致力于科技服務業發展的政策措施、發展規劃，我國科技服務業政策進入了專業化、精細化階段。2015 年，國家統計局發布《國家科技服務業統計分類（2015）》，將科技服務業劃分為七大類24 個中類和69 個小類；《國家科技服務業統計分類（2018）》又將此分類結構修訂為七大類24 個中類和88 個小類。2016 年，國務院印發《“十三五”國家科技創新規劃》，提出了我國科技服務業發展的戰略方向，即規?；?、國際化、網絡化、專業化，標志著我國科技服務業發展進入了專業化階段。

2.3 科技服務業政策體系構成

依據我國的政府架構和政策實踐，本研究認為，我國科技服務業政策體系應包含政策目標、政策層級、政策主體、政策結構等4 個維度的內容，具體框架如圖1 所示。在政策目標方面，科技服務業政策重點圍繞科技服務業的市場化、專業化、網絡化、規?；?、國際化發展進行體系構建。市場化是指充分運用市場機制推動科技服務業發展；專業化是將科技服務業從其他產業剝離出來，突出科技服務業的行業功能與地位，形成獨立的產業領域；網絡化是指推動科技服務業集群化，形成特色的產業集聚區；規?；侵冈诋a業集聚的基礎上促進科技服務業集聚區做大做強，發揮規模效應；國際化是指支持科技服務企業走出去，增強與其他國家的合作，拓展產業市場。在政策層級方面，存在著上層政策、中層政策、下層政策3 個層級。上層政策屬于國家政策，是科技服務業發展的頂層設計，發揮“指揮棒”的功能；中層政策屬于省（區、市）級政策，直接承接國家政策，并根據本區域實際情況部署國家政策的執行任務；下層政策屬于縣級及縣級以下政策，具體負責科技服務業政策的執行與操作。在政策主體方面，堅持相應級別的黨委、政府的領導，由科技、教育、人力資源、財政、稅收、金融等部門統籌推進科技服務業發展。在政策結構方面，形成法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章、地方政府規章、其他地方政府部門規范性文件等一整套完善的政策結構，豐富科技服務業的政策形式。

圖1 中國科技服務業政策體系框架

2.4 科技服務業政策特征描述

（1）目的性。科技服務業政策具有很強的目的性，從屬于政府特定的產業戰略規劃。科技服務業政策的直接目的是推動科技服務產業的健康快速發展，在產業規模、服務模式、服務質量、服務能力等方面達到預期目標，實現產業生產總值的持續增長；間接目的體現在科技服務業對經濟社會發展的輻射帶動效應和“加速劑”功能，即擴大服務業規模，優化經濟結構，增強科技創新能力，促進經濟高質量發展。

（2）引導性。在社會主義市場經濟時代下，產業政策是政府彌補市場失靈的重要工具，發展產業需要遵循產業發展規律，充分尊重和利用市場在資源配置中的決定性作用來促進資源的合理配置，而不再只依靠政府的包攬包辦，但是也不能完全拋棄政府對產業發展的干預，應兼顧市場和政府兩者的積極作用。科技服務業屬于知識密集型產業，產業活躍性強，創新性是科技服務業的重要特征，因而政府過度干預反而會抑制科技服務業的活力，不利于科技服務業的發展?？萍挤諛I政策的引導性應大于管制性，即政府主要通過制定產業發展的目標及方向、步驟，引導科技服務業發展。

（3）多樣性?？萍挤諛I的多樣性可以從以下3 個方面理解：第一，政策類型多樣。中央及地方各級政府依據不同的政策目的、戰略規劃、產業需求，出臺類型多樣的政策，如法律、規章、中遠期規劃、意見、辦法、方案、細則等，每種政策類型具有特有的政策力度和功能作用。第二，政策主體多樣?？萍挤諛I主管部門通過采用聯合發文的形式加強部門之間的聯動與協商，增強政策協同性與認同感。第三，政策來源多樣。從政策出臺的驅動力來看，科技服務業政策的制訂模式大致存在著壓力型、創新型、模仿型等3 種基本形態。

（4）整體性。從整體性來看，科技服務業政策是一種包含著若干政策工具和不同分支政策的政策系統。政策工具是政府為實現特定的政策目標而采用的一系列手段和措施，在科技服務業的發展過程中，政府應采用合適的政策工具促進科技服務業的發展；同時，合理的工具結構及全面的工具類型是科技服務業政策優化的重要路徑。分支政策是科技服務業政策中被細化的配套政策，即在土地、財稅、人才、技術、服務等方面支撐科技服務業，這些配套政策需要合理配置到科技服務業發展的各個階段，同時需要來自掌握不同公共資源和公共權力的部門及組織共同配合。

2.5 科技服務業政策內容分析

作為迄今為止我國最為全面的國家科技服務業專項政策，2014 年國務院出臺的《若干意見》在我國科技服務業發展歷程中具有里程碑意義，對我國今后一個時期科技服務業的發展進行了戰略引導和路線規劃。《若干意見》的重要意義主要體現在以下3 個方面：第一，深化了政府對科技服務業本身的認知。首先，總結了科技服務業的特點，包括高科技含量、高產業附加值、強大輻射帶動作用、密集的人才智力等，這對于科技服務業具體政策的制定和實施具有指導作用；其次，特別強調推動科技服務業的市場化發展，充分運用經濟手段實現科技服務資源的有效配置；最后，提出推動形成科技服務業的集群效應，在科技服務業的產業過程中（包括示范、應用、推廣）增加充足的政策供給。第二，完善了科技服務業發展的頂層設計。首先，通過梳理和描述我國科技服務業發展現狀，提出促進科技服務業發展的“四化”，即專業化、網絡化、規?；?、國際化，基本形成覆蓋科技創新全鏈條的科技服務體系；其次，從堅持深化改革、創新驅動、市場導向、開放合作等方面提出科技服務業發展需要遵循的四項基本原則；最后，提出了科技服務業的發展目標，即在服務創新能力、市場化水平、國際競爭力、品牌知名度、新型業態、產業集群、產業規模等方面實現大幅度飛躍和提升。此外，《若干意見》要求地方政府高度重視科技服務業發展，建立完善的政策執行機制，同時因地制宜制定細化的政策措施，推進科技服務業政策落實。第三，明確了科技服務業的業務范圍?！度舾梢庖姟穼⑽覈萍挤諛I劃分1 個綜合科技服務和8 個專業科技服務，實現了對科技服務業的領域細分，為科技服務業的分類研究和政策制定提供了借鑒和依據?！度舾梢庖姟纷鳛檎C布的綜合性的科技服務業發展政策，一方面需要相關部委和地方政府嚴格遵照執行，另一方面對上述政策主體的政策制定具有指導和規范作用。

自從《若干意見》頒布以后，各省、區、市政府紛紛根據這一文件出臺了適用于本區域的科技服務業政策舉措，我國科技服務業政策體系形成了“1+N”模式（即1 部《若干意見》+N個地方政府科技服務業政策方案）。為了總結和了解當前我國科技服務業政策的特點，本研究利用文本挖掘方法對我國科技服務業政策文本進行內容分析。具體步驟如下：

第一步，通過政府官網、百度搜索、北大法庫、北大法意等渠道，盡可能查找和收集地方政府科技服務業政策，并排除通知、公告、函等規范性文本，保證政策文本的普適性。由于受到政府信息公開程度、信息獲取能力等因素的限制，最終收集得到了來自26 項省級、6 項市級共35 項科技服務業政策，加上《若干意見》，一共36 項央地科技服務業政策文本。

第二步，將36 項政策文本轉換到同一個txt 文檔中。

第三步，將txt 文檔輸入到ROST CM6 軟件中，使用該軟件的分詞功能對政策文本進行初次分詞；根據分詞的效果和科技服務業專用名詞對軟件嵌套的分詞自定義詞表進行詞語補充，然后對政策文檔二次分詞。依此循環，不斷優化分詞的效果。

第四步，使用ROST CM6 軟件中的詞頻分析功能對分詞后的文檔進行詞頻統計，得到每個政策詞語出現的次數。為了更好地分析和理解科技服務業內容，在完成詞頻統計后，對一些意義不大的干擾詞進行刪除，并有選擇性地對部分關鍵詞語進行呈現，最終得到我國科技服務業政策高頻詞表（見表1）。

第五步，使用ROST CM6 軟件的社會網絡和語義網絡分析功能，對政策文檔進行高頻詞和行特征提取，并啟用軟件中嵌套的NetDraw 工具生成科技服務業政策文本高頻詞的網絡分布圖（見圖2）。

從表1 可以看出，“科技”“發展”“科技服務業”“科技服務”“技術”“創新”等詞匯出現頻次較高，是我國科技服務業政策中的關鍵高頻詞。

表1 中國科技服務業政策主要高頻詞統計 單位：次

由圖2 可見，“發展”和“科技”的節點最大，其周圍的連線最為密集，反映了這兩個高頻詞在我國科技服務業政策中的核心地位，同時“發展”和“科技”之間的連線非常粗，說明這兩個高頻詞之間聯系相當緊密，結合我國科技服務業政策目標，可以認為推動科技發展與進步是當前我國科技服務業政策追求的最終目標和最高使命；“創新”“建設”“技術”的節點較大，是科技服務業政策的次核心詞，分別反映出當前我國科技服務業政策的重點與導向；而作為科技服務業政策主題詞的“科技服務業”在語義網絡圖中的節點較小，且與“發展”的連線最粗，這兩個高頻詞的聯系最為緊密，說明當前我國各級政府發展科技服務業的迫切需求。此外，在語義網絡圖的外圍還分布著“社會”“國家”“單位”等節點很小的高頻詞，這些高頻詞對其他高頻詞具有解釋作用。

圖2 中國科技服務業政策文本高頻詞網絡分布

綜上，將所得高頻詞放回政策原文語境中理解，可以將當前我國科技服務業政策的內容總結為以下4 個方面：

（1）科技創新與發展是科技服務業政策的核心目標。一方面，科技服務業是科技創新的支撐性、服務性產業，對于基礎研究、技術應用、科技成果轉化等科技創新鏈條中的關鍵環節具有必要的促進作用；另一方面，科技服務業服務和從屬于國家科技創新的戰略目標，科技服務業政策始終貫穿著創新驅動發展的戰略導向，是科技政策系統的重要構成部分。

（2）科技服務業發展的基礎設施建設是當前的政策重點。近年來，我國科技服務業雖然獲得了較快的發展，在服務規模、服務模式、服務內容、服務質量等方面有著較好的發展勢頭，但是科技服務業整體發展水平不高，仍處于產業發展的初期階段，各項基礎設施和配套管理制度尚不完備，所以加快科技服務業發展的基礎設施建設，特別是科技服務領域的新基建將是當前各級政府支持科技服務業發展的重要舉措。

（3）技術創新是驅動科技服務業發展和提升科技服務質量的關鍵因素，也是當前我國科技服務業發展的又一政策重點。科技服務業的核心服務或者產品就是技術與知識，技術創新和知識發現是推動科技服務業發展的兩大支點，因此，鼓勵和促進技術創新對科技服務業發展具有重要作用。

（4）資源整合和利益調整是科技服務業政策的重要工具。一方面，科技服務業發展的載體是科研院所、企業、社會組織、事業單位等服務機構或組織，因此需要加大對科技服務機構或組織的政策支持和激勵；另一方面，政府還應加緊制定科技服務從業人員的資格審查和技能認定辦法，大力培養高水平的科技服務專業人才，采取多種方式激發科技服務人員的工作積極性。

3 結論

本文從概念、流變、體系、特征、內容5 個維度對我國科技服務業政策進行了梳理和總結，初步探究和描述了我國科技服務業政策的基本情況?？萍挤諛I政策作為一種重要的產業政策，依托政府的公共權力為科技服務企業或組織在生存、成長、壯大等發展過程中提供所需的政策環境和要素資源，是我國科技創新政策體系的重要組成部分。伴隨著科技服務業的發展歷程，我國科技服務業政策走過了起步、從屬、綜合3 個階段，未來還應走上高質量的發展階段；在此過程中，逐步形成了以政策目標、政策層級、政策主體、政策結構4 個維度為主要組成部分的科技服務業政策體系，具有顯著的目的性、引導性、多樣性、整體性。通過對國家和省級科技服務業政策文本進行量化分析，可以看出科技創新與發展是我國科技服務業政策的核心目標，基礎設施建設和技術創新是科技服務業政策的重點任務，資源整合和利益調整是科技服務業政策的重要工具。

當前，我國科技服務業正處于快速成長的階段，產業規模不斷擴大，產業鏈條不斷延展，科技服務產業對經濟的撬動作用日益明顯，當然也還面臨著諸如市場體制機制不健全、專業人才匱乏、缺少行業龍頭企業等問題，需要政府部門的進一步支持，也需要政策體系的不斷優化。由于政治、經濟、文化、社會等方面的差異，我國科技服務業的發展基礎和發展模式有別于西方發達國家，因此我國的科技服務業政策應立足于具體國情選擇和確定政策體系與政策措施，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，不斷完善我國科技服務產業的支持政策。