“無廢城市”理念下的建筑垃圾“全處理”對策研究

于麗娜，滕婧杰，段華波，郭琳琳*

(1.生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029；2.深圳大學，深圳 518060)

1 基本情況

建筑垃圾，是指建設單位、施工單位新建、改建、擴建和拆除各類建筑物、構筑物、管網等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產生的棄土、棄料及其他廢棄物。從建筑垃圾的產生情況看，我國尚未在國家、省份或城市尺度建立相關的報告和統計制度。根據《中國資源綜合利用年度報告(2014)》的粗略估計，2013 年，我國建筑垃圾產生量超過10 億噸(不含建筑裝修垃圾和余泥渣土)，絕大部分的建筑垃圾以填埋或簡易堆置方式進行處置[1]。而鄭麗娜等運用面積估算法獲得我國2015 年建筑垃圾(不含余泥渣土)產生總量約為20～30 億噸，且呈快速增長趨勢，年均增長率約為10%～15%(圖1)。而建筑物拆除產生的垃圾占比最大，約為產生總量的77%，裝修垃圾約占9%，新建建筑垃圾約占14%(圖2)。按區域分，我國華東、華中和華南地區建筑垃圾產生量較大，約占全國建筑垃圾產生總量的78%[2]。

圖1 我國建筑垃圾產生量估算(2001—2015 年)[2]

圖2 我國各地區建筑垃圾產生量估算(2015 年)

在資源化利用方面，建筑垃圾中的鋁材、鋼筋等因具有較高資源化價值，資源回收率較高，一般超過95%[2，3]；但磚石混凝土等低附加值建筑垃圾的資源化率極低，利用水平不高，主要以生產再生骨料等低端建材為主，主要用于路基材料或回填處置。

在綜合處置方面，據初步統計我國建筑垃圾堆填或處理廠約1000 座[4]，其中建筑垃圾消納場(填埋場)約800 座[4]，固定式資源化利用和填埋處置綜合處理廠約200 座[4]，且消納場以簡易堆填為主。在大多數城市周邊，建筑垃圾隨意堆放或臨時堆置的現象較為普遍。

2 工作基礎

2.1 法律法規要求

《中華人民共和國循環經濟促進法》(主席令2008 年第4 號)規定，對工程施工中產生的建筑廢物進行綜合利用[5]。不具備綜合利用條件的，建設單位應當委托具備條件的生產經營單位開展綜合利用或者無害化處置[5]；省、自治區、直轄市政府部門可以根據本地區經濟社會發展狀況實行垃圾排放收費制度[5]；國家實行有利于循環經濟發展的政府采購政策[5]。

《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》(財稅〔2015〕78 號)規定，建(構)筑廢物(建筑砂石骨料)產品原料90%以上來自所列資源[6]、產品以建(構)筑廢物為原料的且符合《混凝土和砂漿用再生細骨料》 (GB/T 25176—2010)[7]或《混凝土用再生粗骨料》 (GB/T 25177—2010)[8]的技術要求、以煤矸石為原料的且符合《建設用卵石、碎石》 (GB/T 14685—2011)[9]或《建設用砂》(GB/T 14684—2011)[10]規定的技術要求，退稅比例50%。

《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》(國發〔2013〕5 號)指出，要“推進建筑廢物資源化利用[11]。鼓勵建筑廢物集中處理、分級利用，生產高性能再生混凝土、混凝土砌塊等建材產品。因地制宜建設建筑廢物資源化利用和處理基地[11]。”

《2015 年循環經濟推進計劃》(發改環資〔2015〕769 號)中對深入實施綠色建筑行動做了明確要求，重點推進建筑垃圾資源化利用，開展建筑垃圾管理和資源化利用試點省建設工作[12]。

2.2 法規及政策措施現狀分析

我國建筑垃圾管理主要依據《城市建筑垃圾管理規定》(建設部令〔2015〕第139 號)[13]，其中規定:建筑垃圾處置實行誰產生、誰承擔處置責任和減量化、資源化、無害化的原則，鼓勵建筑垃圾綜合利用，鼓勵建設單位、施工單位優先采用建筑垃圾綜合利用產品[13]。國務院原建設主管部門負責全國城市建筑垃圾的管理工作；省、自治區原建設主管部門負責本行政區域內城市建筑垃圾的管理工作[13]；城市人民政府原市容環境衛生主管部門負責本行政區域內建筑垃圾的管理工作[13]。

2.2.1 產生及收集

根據《城市建筑垃圾管理規定》有關要求，任何單位和個人不得將危險廢物混入建筑垃圾，不得將建筑垃圾混入生活垃圾，不得擅自設立棄置場受納建筑垃圾[13]。居民應當將裝修裝飾房屋過程中產生的建筑垃圾與生活垃圾分別收集，并堆放到指定地點。建筑垃圾中轉站的設置位置應當方便居民[13]。

同時，《綠色施工導則》 (建質〔2007〕223 號)[14]對施工過程(新建)建筑垃圾的管理提出了具體要求，包括:(1)制定建筑垃圾減量計劃，如住宅建筑，每萬平方米的建筑垃圾產生量不宜超過400 噸[14]；(2)加強建筑垃圾的回收再利用，鼓勵建筑垃圾的再利用和回收率達到30%，建筑物拆除產生廢棄物的再利用和回收率大于40%[14]。對于土石方類、碎石類建筑垃圾，可采用鋪路、地基填埋等方式提高再利用率，力爭再利用率大于50%[14]；(3)施工現場生活區采用封閉式垃圾容器，施工場地生活垃圾實行袋裝處理，及時清運[14]。對建筑垃圾進行分類，并收集到現場封閉式垃圾站，集中運出[14]。《綠色建筑評價標準》(GB/T 50378—2019)[15]要求制定并實施施工建筑廢棄物減量化、資源化計劃，包括:(1)制定施工廢棄物減量化、資源化計劃；(2)滿足每10000m2建筑面積的施工固體廢棄物排放量要求；(3)可回收施工廢棄物的回收率不小于80%。環境管理要求垃圾實行分類收集和處理:(1)可回收垃圾的回收比例達到90%；(2)垃圾分類收集率達到90%；(3)對有害垃圾進行單獨收集和合理處置；(4)對可生物降解垃圾進行單獨收集和合理處置。

2.2.2 申報及運輸

《城市建筑垃圾管理規定》要求:施工單位不得將建筑垃圾交給個人或者未經核準從事建筑垃圾運輸的單位運輸[13]；處置建筑垃圾的單位在運輸時，應當隨車攜帶建筑垃圾處置核準文件，按照城市人民政府有關部門規定的時間、運輸路線運行，不得丟棄、遺撒建筑垃圾，不得超出核準范圍承運建筑垃圾[13]。

2.2.3 處置及收費

《城市建筑垃圾管理規定》要求:(1)城市人民政府原市容環境衛生主管部門應當根據城市內的工程施工情況，制定建筑垃圾處置計劃，合理安排各類建設工程需要回填的建筑垃圾[13]；(2)處置建筑垃圾的單位，應當向城市人民政府原市容環境衛生主管部門提出申請，獲得城市建筑垃圾處置核準后，方可處置。國家禁止涂改、倒賣、出借、出租或者以其他形式非法轉讓城市建筑垃圾處置核準文件[13]；(3)建筑垃圾儲運消納場不得受納生活垃圾、工業垃圾和有毒有害垃圾[13]；(4)任何單位和個人不得隨意拋撒、傾倒或者堆放建筑垃圾[13]；(5)建筑垃圾處置實行收費制度，收費標準依據國家相關規定執行[13]。

北京市住房和城鄉建設委員會發布了《北京市住房和城鄉建設委員會關于建筑垃圾運輸處置費用單獨列項計價的通知》 (京建法〔2015〕27 號)[16]對建筑垃圾運輸處置費用的內容進行了界定，并將其分為渣土運輸和消納、棄土(石)方運輸和消納、施工垃圾運輸和消納三大類別，分別對其詳細內容和計價方法進行了具體規定。該通知充分考慮設計、招投標和結算等各階段的計價需要，從工程量、要素價格和費用稅金計取三方面，對各階段建筑垃圾運輸處置費用單獨列項計價作出了具體要求，明確規定發承包雙方宜在施工合同中約定建筑垃圾運輸處置費用的結算方法。

河南省許昌市對建筑垃圾非法流失、非法處置管理實行“四統一”管理，即統一審批、統一收費、統一清運、統一利用。產生建筑垃圾的個人和單位申請辦理《城市建筑垃圾處置許可證》《建筑垃圾運輸許可證》，由清運企業統一將建筑垃圾運輸到處置場地。建立巡查制度，對重點區域實行嚴格監控，依法嚴查建筑垃圾運輸車輛違規清運、超高超載、私拉亂運、不封閉運輸、拋撒污染等違法行為。

2.2.4 資源化利用

中央機構編制委員會辦公室于2010 年在《關于建筑垃圾資源化再利用部門職責分工的通知》(中央編辦發〔2010〕106 號)明確住房和城鄉建設部為建筑垃圾資源化再利用的主管部門，并明確規定了國家發展改革委、工業和信息化部、生態環境部、科技部、財政部、國家稅務總局等各部門的職責，但截至目前政策落實緩慢，尤其在地方政府層面建筑垃圾資源化利用管理涉及住房和城鄉建設、發展和改革、財政、生態環境、工業和信息化、公安、交通運輸、自然資源等多個管理部門，且各城市的管理部門不一，多頭管理問題突出，缺少有效的管理協調關系。例如，北京市曾有市政相關的31 個部門涉及建筑垃圾管理工作，使得“十二五”規劃中提及的關于建筑垃圾資源化利用項目至今沒有完成[17]。

河南省發布《關于加強城市建筑垃圾管理促進資源化利用的意見》(豫政〔2015〕39 號)[18]規定:一是加快建筑垃圾資源化利用設施建設；二是完善建筑垃圾再生利用技術體系；三是加大政策扶持力度；四是加強建筑垃圾再生產品推廣應用；五是加快建筑垃圾再生利用裝備研發；六是推進建筑垃圾再生產品集聚化發展。

2.3 建筑垃圾管控試點示范情況

我國各地住房和城鄉建設、生態環境等管理部門，積極開展建筑垃圾管理探索。例如，吉林省住房和城鄉建設廳印發《吉林省“建筑垃圾管理與資源化利用試點省”工作實施方案》[19]規定了吉林省建筑垃圾管理與資源化利用的基本原則是:源頭減量、綜合利用；統籌兼顧、協調推進；政府引導、市場推動；示范引領、穩步推進。在工作目標方面，提出到2015 年末，建筑垃圾綜合利用試點市(縣)建筑垃圾綜合利用率達60%，用于生產建筑材料的建筑垃圾使用量占全部建筑垃圾總量的20%以上；其他各市縣的建筑垃圾綜合利用率達到30%。在保障措施方面，提出加快地方立法，編制“十三五”規劃，加強綜合監管，推進源頭管理，擴大試點示范，實施科技創新，加大推廣應用力度，加快推進PPP(Public-Private-Partnership)等特許經營模式，加強宣教培訓與督察。

3 存在的突出問題

我國建筑垃圾收集、分類、運輸、利用、處置的全過程監管體系尚未建立，在源頭管理、資源化利用、處置等方面存在較多問題。

在法律法規體系上面，主要在管理的層級方面，國家和地方沒有很好地銜接。在國家層面，從上位法到具體的規章制度不夠完善，對地方的約束力不夠，并缺乏執行力和指導價值，需要參考大氣或水污染治理的管理經驗。建筑垃圾地方主體責任更大。國家層面需要提出要求，地方要具體落實，因地制宜。

3.1 監管主體不統一，統籌協調難度大

地方層面建筑垃圾產生環節多頭管理情況普遍，地方建筑垃圾的管理部門涉及住房和城鄉建設、發展和改革、財政、生態環境、工業和信息化、公安、交通運輸、自然資源等多個部門，管理協調難度大、工作效率低。如住房和城鄉建設部門關注減量，生態環境管理部門關注揚塵污染和堆填處置風險和安全，交通運輸部門關注渣土車和路線管控。由此可見，缺乏多源目標合一的綜合管理。

3.2 建筑垃圾源頭管理措施薄弱，產生量難以控制

一是缺乏建筑垃圾統計制度，申報制度落實不力，建筑垃圾管理底數不清。我國現行統計制度沒有建筑垃圾產生量、利用處置量等統計指標，也未形成規范統計方法，僅有深圳和上海等少數城市在官方統計報告中對建筑垃圾的產生量有粗略估算數據。各地對建筑垃圾申報制度執行落實不力，建筑垃圾實際產生情況不清，大量建筑垃圾游離于監管之外。

二是綠色建筑、綠色施工發展相對滯后，建筑垃圾產生量巨大。根據河北省《關于推動我省建筑工程綠色施工的意見》，2016 年河北省開展綠色施工項目占在建工程項目比例僅為10%。由于綠色施工、綠色建筑發展滯后，我國在建筑施工、拆遷等過程中建筑垃圾產生量巨大，部分地區超出消納能力，渣土圍城現象普遍。同時，建筑垃圾的源頭收集分類程度不高，拆除過程中混入了木材、泥土、輕物質等雜物，收集后再分揀，分類效率低、成本高。最主要還是快速城市化，特別是在城市舊改、更新和城中村拆除等大規模的城市規劃和建設過程中建筑垃圾管理面臨巨大挑戰。

3.3 處置收費機制不完善，消納處置能力建設滯后

目前，各地規范化的建筑垃圾消納場建設普遍滯后于建筑垃圾產生量快速增長，現有消納場數量、容量等均不能滿足各地建筑垃圾處置需求。建筑垃圾處置收費機制不完善，目前明確規定征收建筑垃圾處置費的地區不足1/10，60%以上的收費在5 元/噸以下。一方面在缺乏源頭申報統計制度和收費保障機制的情況下，違法傾倒成本極低，大量建筑垃圾被隨意傾倒丟棄；另一方面建筑垃圾收費與處置成本不匹配，處置費用撥付機制不完善，處置單位難以及時足額獲得處置費用，設施運行難以保障。

3.4 資源化利用技術標準規范缺失，產業發展滯后

我國尚未建立建筑垃圾利用產品的標準規范，建筑垃圾再生利用制品相關的質量標準、產品檢測不足，導致市場對建筑垃圾生產的再生產品認可度不高，因此其資源化利用進展緩慢。再生骨料或建材制品產品生產成本相對于天然骨料或原生建材成本較高，產品缺乏市場競爭力，已建成的建筑垃圾資源化利用企業多數處于虧損或微利狀態。

4 技術路線和關鍵措施

4.1 綠色建筑設計是減少建筑垃圾產生的重要手段

綠色建筑是在全壽命期內，最大限度地節約資源(節能、節水、節地、節材)、保護環境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑。其中，應用可循環利用建筑材料、使用建筑垃圾回收利用再生品、減少建筑垃圾的產生是綠色建筑設計的重要內容。目前我國綠色建筑在設計內容方面仍然偏重于建筑節能，在推廣比例方面仍然處于較低水平。在我國《綠色建筑評價標準》中，對合理采用高耐久性建筑結構材料，采用可再利用材料和可再循環材料，使用以廢棄物為原料生產的建筑材料，合理采用耐久性好、易維護的裝飾裝修建筑材料等都提出了相關設計評價內容和評分標準，有利于引導在綠色建筑設計中，從建筑全生命周期考慮，減少建筑垃圾、裝修廢物等的產生。

4.2 綠色施工是控制建筑垃圾產生的有效措施

在我國發布的《綠色施工導則》中明確提出，綠色施工是指工程建設中，在保證安全、質量等基本要求的前提下，通過科學管理和技術進步，最大限度地節約資源與減少對環境負面影響的施工活動，實現“四節一環保”(節能、節水、節地、節材和環境保護)。其中節材措施，在保證工程安全與質量的前提下，制定節材措施，如進行施工方案的建筑垃圾減量化，節材優化，盡量利用可循環材料等。

在建筑施工過程中，對建筑材料的取材采取的是就地就近取材原則。渣土通過土方平衡設計，基本可以實現全量的就近產生、就近利用，利用方式包括地基填埋、鋪路、景觀建設等。碎石類建筑垃圾可通過就近破碎、篩分，用于混凝土、骨料等的生產使用，最大利用率可超過50%，部分工地甚至可實現全部利用。廢金屬、木材等建筑廢物基本可實現全部回收利用。其中，有效的分類收集和就地利用處置設施的配套建設是確保建筑垃圾全量利用的關鍵。

4.3 建筑垃圾規模化利用是緩解建筑垃圾問題的重要措施

現階段，我國仍然處于城鄉建設高峰期，新城鎮建設、棚戶區改造、城市基礎設施建設等過程的建筑垃圾產生量仍將持續增長。因此，首先，在推廣綠色建筑、綠色施工時，應優先采取建筑垃圾地基回填、道路建設、城市綠地景觀建設等大規模利用技術路線，充分利用基礎設施建設實現建筑垃圾利用。其次，建筑垃圾中混凝土、碎石等是生產優質建筑材料的原材料，應充分發揮政府綠色采購示范作用，積極推廣相關綜合利用產品的使用，發揮示范帶動作用，逐步擴大相關產品市場占有率，最大限度降低消納處置環節壓力。可采用的技術手段包括:分類分級管理；資源化技術；產品質量和環境標準；配套政策和激勵措施(強制性和經濟性)。

4.4 充足的消納能力是建筑垃圾安全處置的重要保障

現階段，建筑垃圾集中、大規模產生仍然是建筑垃圾管理的突出問題。對于現階段不能實現利用的建筑垃圾，確保充分消納處置能力，仍然是建筑垃圾管理的重中之重。應按照渣土、碎石等分類別實施消納處置，一方面確保安全處置，另一方面為后續利用提供原料供應保障。可采用的技術手段包括:(1)利用GIS 技術合理規劃填埋場；(2)完善填埋場設計和運營管理規范；(3)復墾和再利用。

5 小結

本文從宏觀尺度分析了全國建筑垃圾的產生、資源化利用和最終處置情況。根據政策法規對建筑垃圾管理的相關要求即特別申報登記、轉運管理以及處置收費等，重點分析了建筑垃圾在源頭減量、資源化利用、最終處置及監管等方面存在的問題，最終提出了綠色施工、綠色建筑設計、建筑垃圾規模化利用、充足的消納能力等全過程管控體系的建筑垃圾處理關鍵技術路徑和保障措施建議。