廣東省“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾防范與化解對策研究

張志嬌，丘曉彤，張路路，葉脈

(廣東省環(huán)境科學研究院環(huán)境風險與損害鑒定評估研究所，廣州 510045)

2019 年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于改革完善信訪投訴工作機制 推進解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題的指導意見》(環(huán)廳〔2019〕106 號)，提出“各級生態(tài)環(huán)境部門要把改革完善環(huán)境信訪投訴工作機制，解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題作為重要工作任務”。當前全國環(huán)境信訪量仍處高位運行態(tài)勢，2019 年，“12369 環(huán)保舉報聯(lián)網(wǎng)管理平臺”共接到群眾舉報約53 萬余件[1]，充分說明全國經(jīng)濟在高速發(fā)展的同時也帶來了復雜的環(huán)境問題，特別是在大力推進舊城鎮(zhèn)改造、新開發(fā)區(qū)建設及環(huán)保基礎設施建設等過程中，因“樓企”過于“相鄰、相近”，出現(xiàn)“城中廠”“廠中城”現(xiàn)象，相繼引發(fā)一些“污染擾民”“達標擾民”投訴舉報，隨著公眾環(huán)保、維權意識的提升，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾日益凸顯。其特征突出表現(xiàn)為重復投訴率高、持續(xù)時間長、涉及利益主體多、跨部門協(xié)調難，容易引發(fā)非正常上訪，若不及時妥善處理，不僅推高公眾維權和社會維穩(wěn)成本，更易激化矛盾，誘發(fā)極端事件，易形成政府公信力下降、工業(yè)企業(yè)正常運營秩序受阻、公眾訴求難有效解決的不利局面。因此，亟待開展系統(tǒng)研究，找清問題，找明原因，找準差距，創(chuàng)新工作方式方法，切實依法及時就地解決群眾合理合法環(huán)境訴求。

廣東省經(jīng)濟和人口總量均為全國第一，環(huán)境信訪年舉報量也占到全國總量的1/5 左右。近年來，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾舉報量呈快速增長態(tài)勢，2018 年中央生態(tài)環(huán)境保護督察“回頭看”期間交辦的此類案件較2016 年第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察期間增長逾4 倍。從類型角度考察，以群眾感官、環(huán)境健康密切相關的大氣污染和噪聲污染投訴為主。從區(qū)域角度考察，珠三角經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)此類矛盾更為突出。特別是隨著信訪投訴渠道拓寬以及投訴成本降低，城市居民對環(huán)境污染和環(huán)境違法行為更趨于“零容忍”，化解難度更大。當前國內針對環(huán)境信訪領域的研究還比較少，多數(shù)學者初步探討了環(huán)境信訪工作現(xiàn)狀、存在問題、呈現(xiàn)特征、產(chǎn)生原因并給出對策建議[2-5]，少數(shù)學者開始思考如何破解“達標擾民”難題[6]。比亞迪環(huán)境治理的成功經(jīng)驗更為新形勢下化解此類矛盾提供了新思路[7]。本文通過系統(tǒng)研究“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾主要影響因素構成及其產(chǎn)生原因，有針對性地提出政府部門優(yōu)化管理的對策建議。

1 基本概念及發(fā)展

“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾主要是指原有排污單位與新建社區(qū)、學校等敏感人群因地理空間位置太近而引發(fā)的“污染擾民”“達標擾民”或以環(huán)保訴求為由謀取其他利益的信訪矛盾糾紛。按照引發(fā)的環(huán)境問題本質屬性的不同，可劃分為“污染擾民”類和“達標擾民”類。“污染擾民”類問題以廢氣、惡臭投訴為主；“達標擾民”類問題主要是指因污染物“達標排放”與公眾“聞不到味道”“聽不到聲音”之間存在差距，即因“國標”與“民標”存在差距而引發(fā)的環(huán)境信訪矛盾。當前公眾對更優(yōu)質生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的訴求愈發(fā)強烈，“達標擾民”類問題愈加突出，尤其是在經(jīng)濟高度發(fā)達的地區(qū)，原本“達標”排放的工業(yè)企業(yè)逐漸出現(xiàn)“擾民”現(xiàn)象，同時“污染擾民”類問題化解后往往演化為“達標擾民”類問題，持續(xù)投訴不斷且難以達到群眾滿意效果。

廣東省“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾的演變與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相關，近20 年來看，可劃分為兩個階段:

第一階段:“城中廠”環(huán)境問題，主要集中在中心城區(qū)，樓盤包圍工業(yè)企業(yè)。20 世紀90 年代，城市化和工業(yè)化加速發(fā)展，中心城區(qū)工業(yè)企業(yè)相繼搬遷改造，其舊址出讓房地產(chǎn)項目，少數(shù)仍在產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)逐漸成為被樓盤包圍的“孤島”，新入住業(yè)主及周邊居民不能忍受廢氣、噪聲等污染影響，引發(fā)投訴舉報劇增。21 世紀初，“退二進三”政策實施后，中心城區(qū)老舊工業(yè)企業(yè)開始新一輪停產(chǎn)、搬遷，環(huán)境污染類投訴大幅回落，“城中廠”問題一度消解。

第二階段:“廠中城”環(huán)境問題，主要集中在城郊區(qū)域，工業(yè)企業(yè)包圍樓盤。因房地產(chǎn)項目持續(xù)向城郊區(qū)域擴張，大量樓盤定址在工業(yè)企業(yè)集聚區(qū)，某些樓盤更是被多家工業(yè)企業(yè)團團包圍，加上公眾環(huán)保意識的覺醒，導致關于環(huán)境問題的信訪投訴量增多。2016 年第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護督察期間投訴舉報量更是達到頂峰，部分矛盾糾紛甚至演變?yōu)榄h(huán)境群體性事件，造成嚴重的社會負面影響。

2 主要影響因素

“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾是一種因環(huán)境問題引發(fā)的社會風險，是由“源(被投訴對象)-受體(投訴主體)-后果影響”組成的完整風險鏈條[8]，產(chǎn)生過程可描述為:風險受體暴露在風險源的負外部性影響范圍內，且存在“污染擾民”或“達標擾民”的事實，當后果影響“不可接受”“不可忍受度”[9-10]時，風險受體將通過制度化或非制度化的訴求表達方式向政府部門反映環(huán)境現(xiàn)實情況或表達其他利益訴求，政府、工業(yè)企業(yè)、公眾三方不斷溝通協(xié)調，最終達到三方滿意或處僵持狀態(tài)。

2.1 風險要素

從風險受體角度，涉社區(qū)、涉學校等敏感受體的“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾呈現(xiàn)聯(lián)名信投訴、持續(xù)長期重復上訪特征，易通過網(wǎng)絡渠道、學生請病假或罷課等形式迅速博取社會輿論關注，甚至存在部分利益群體為滿足其他利益訴求有組織、有目的地策劃惡性群體性事件。從風險源角度，“樓企相鄰”環(huán)境信訪量的新增長點為工業(yè)園區(qū)“污染物疊加累積”導致的“區(qū)域性污染擾民”問題及環(huán)保基礎設施產(chǎn)生的“達標擾民”問題。在“廠中城”階段引發(fā)的此類矛盾并非圍繞單一工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生，常與多家工業(yè)企業(yè)甚至多家園區(qū)有關，大量“達標”排放的污染物在小區(qū)域內疊加積聚，因距離過近，外加不利氣象、地形等因素影響導致“擾民”問題。此外，在珠三角地區(qū)，因部分早期規(guī)劃建設的環(huán)保基礎設施建設運營標準不高，由此引發(fā)的“達標擾民”問題突出。

2.2 后果影響

從后果影響角度看，政府管理部門和工業(yè)企業(yè)降低此類問題負外部性影響措施的成本投入與治理效果不匹配，短期內難實現(xiàn)群眾滿意。在“污染擾民”信訪案件中，當單一或少量工業(yè)企業(yè)為投訴對象時，政府管理部門能精準快捷實現(xiàn)尋味溯源，能及時督促工業(yè)企業(yè)落實整治措施且能達到良好效果，但部分“污染擾民”問題化解后往往轉變?yōu)椤斑_標擾民”問題，對工業(yè)企業(yè)提出更高整改要求不僅缺乏依據(jù)，且難實現(xiàn)公眾滿意。在“區(qū)域性擾民”案件中，不僅工業(yè)企業(yè)眾多、污染成因復雜，且需要投入更多時間和資金成本，尤其是因矛盾激化部分工業(yè)企業(yè)最終停工停產(chǎn)或實施搬遷計劃，易造成“以訪促搬”惡性示范效應，難實現(xiàn)各方利益長效共贏。

3 主要產(chǎn)生原因

3.1 地理空間上的毗鄰關系:“污染擾民”的前提

歷史規(guī)劃的前瞻性和合理性不足，而新的國土空間規(guī)劃體系尚不完善，“樓”與“企”地理空間上未能預留有效的緩沖是二者間各類矛盾產(chǎn)生的前提，工業(yè)企業(yè)本身的負外部性影響是“污染擾民”類“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾產(chǎn)生的助燃劑。早期規(guī)劃上存在區(qū)域功能混雜、“樓企”間相互影響、缺乏充分論證或未深入考慮區(qū)域污染物疊加累積影響的現(xiàn)象，造成后續(xù)持續(xù)投訴不斷，因“政府-工業(yè)企業(yè)-公眾”協(xié)商機制的缺失導致三方未能形成有效對話，矛盾糾紛進一步升級演化，如表1 案件1 中，小學優(yōu)先建設，因周邊早期規(guī)劃用地類型為工業(yè)用地，后被幾十家工業(yè)企業(yè)包圍，污染物疊加累積效應明顯，短時間內“污染擾民”矛盾糾紛難化解。在經(jīng)濟快速發(fā)展的進程中，存在部分工業(yè)企業(yè)環(huán)境污染治理主體責任未充分落實、房地產(chǎn)開發(fā)商未充分履行周邊環(huán)境信息告知義務等問題，導致“工業(yè)企業(yè)污染、群眾受害、開發(fā)商受益、政府買單”的困境，如表1 案件2 中，工業(yè)園區(qū)優(yōu)先建設，因公眾與樓盤開發(fā)商之間存在信息差，未完全掌握樓盤周邊環(huán)境風險信息，導致政府耗費大量執(zhí)法成本，政府公信力下降。

3.2 “國標”與“民標”的差距:“達標擾民”的根本

污染物“達標”排放標準與公眾感官“可接受”標準存在差距是導致“達標擾民”問題產(chǎn)生的根本原因。當前部分“標準”的更新與完善滯后于“人民日益增長的美好生活需求”，特別是惡臭、噪聲等標準，導致“公眾聞到味道、聽到聲音-監(jiān)測達標、執(zhí)法部門無從處罰-矛盾糾紛難化解-政府公信力下降”的惡性循環(huán)，如表1 案件3，企業(yè)耗費巨資開展廢氣治理設施升級改造，以公眾聞不到味道為目標，建立了更嚴格的地方行業(yè)污染物排放標準，最終實現(xiàn)了“達標不擾民”。此外，因缺乏跟蹤監(jiān)督機制，“污染擾民”引發(fā)的“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾化解后往往演化為“達標擾民”新問題，公眾訴求和工業(yè)企業(yè)能力之間難找到平衡點，且難實現(xiàn)公眾滿意，如表1 案件4中，垃圾填埋場耗巨資開展臭氣治理，但不利氣象條件下，難以完全杜絕對周邊居民產(chǎn)生臭氣影響，投訴舉報持續(xù)不斷。

表1 廣東省典型“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件分析

4 防范化解對策建議

4.1 加強環(huán)保基礎制度建設，源頭防范案件激增

建立完善重大決策的社會穩(wěn)定風險評估制度，加強國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”推進力度，統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，從決策上防止工業(yè)企業(yè)、園區(qū)、環(huán)保基礎設施等與敏感功能區(qū)交叉錯位，源頭防范“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾的產(chǎn)生。科學評估項目對周邊敏感受體的影響，合理劃定防護綠地及確定有效的緩沖距離，充分考慮污染物“疊加累積”效應，進一步提高環(huán)保準入門檻，明確環(huán)境準入負面清單，健全完善空間、總量、項目“三位一體”的環(huán)境管理制度，源頭防范“污染擾民”類環(huán)境信訪矛盾。建立更加完善嚴格的環(huán)境基礎性制度和標準體系，立足國情省情實際和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，加快惡臭、噪聲等環(huán)境標準修訂，綜合考慮公眾健康、環(huán)境保護、經(jīng)濟技術發(fā)展水平等因素，前瞻性制定更符合現(xiàn)階段公眾美好生活向往的“行業(yè)污染物排放標準”，為環(huán)境監(jiān)管提供依據(jù)，系統(tǒng)科學化解“達標擾民”類環(huán)境信訪矛盾難題。

4.2 明確環(huán)境信訪功能界限，引導理性訴求表達

健全環(huán)境信訪預警防控機制，落實“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件初信初訪的“首問責任制”“首辦責任制”，重點針對案件高發(fā)區(qū)及環(huán)境污染嚴重區(qū)，探索性將此類環(huán)境信訪案件調查工作納入環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理，充分發(fā)揮社區(qū)、環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格員的能動性，把矛盾糾紛解決在基層。規(guī)范“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件辦理流程，明確案件受理有效時限，不再受理經(jīng)法律程序終結的案件，防范無限期上訪、重復上訪。進一步完善環(huán)境信訪與其他救濟機制之間的有效銜接，通過信息共享方式與司法部門建立溝通機制，防止出現(xiàn)“樓企相鄰”環(huán)境信訪案件“多頭受理”情形，引導涉法涉訴類案件依法通過行政司法途徑解決。因地制宜出臺省級層面指導性文件，從優(yōu)化決策、法治信訪、分類指導、權責分明、信息透明、公眾參與、風險防范、協(xié)同共治、宣傳引導、應急處置、多元監(jiān)管等多個層面，為“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾防范與化解工作的開展提供依據(jù)。

4.3 加強全過程全鏈條監(jiān)管，加快消解積案要案

強化工業(yè)企業(yè)污染物全方位監(jiān)管，尤其是重點加強廢氣集中排放口監(jiān)測，加強無組織排放氣體的收集處理，實施環(huán)保基礎設施項目收集、轉運、存儲、處置等全鏈條環(huán)境監(jiān)管，確保污染物持續(xù)穩(wěn)定達標排放，避免“污染擾民”。創(chuàng)新工業(yè)或環(huán)境園區(qū)環(huán)境治理和監(jiān)管模式，對“樓企相鄰”環(huán)境信訪較為突出的園區(qū)積極推行環(huán)境污染第三方治理，提供包括環(huán)境問題診斷、系統(tǒng)解決方案、“三廢”集中處理處置、污染物排放監(jiān)測、監(jiān)管信息平臺、限期治理、工藝研發(fā)等環(huán)境綜合治理服務。探索成立由政府部門、居民代表、專家和園區(qū)管委會組成的項目運營監(jiān)督管理委員會，實時接收社會監(jiān)督，切實增強監(jiān)管實效。強化聯(lián)合執(zhí)法力度，開展積案要案專項整治行動，借助快速移動監(jiān)測、無人機走航、大數(shù)據(jù)分析等新技術、新手段，輔助重點區(qū)域、重點時段的排查和執(zhí)法工作，快速鎖定污染源，助力化解“區(qū)域性擾民”問題。開展學校周邊環(huán)境污染整治試點工作，大力推進校園清新工程，全面排查周邊污染源并制定環(huán)境問題清單，實施整改計劃。

4.4 完善信訪多元化解機制，防止風險演化升級

提高行政調解效能，重點針對“污染擾民”問題，強化工業(yè)企業(yè)環(huán)境治理主體責任，依法責令限期治理，并及時向社會公布治理進度，逾期未完成治理任務的，責令停產(chǎn)整頓，同時從嚴從重處罰惡意違法行為。創(chuàng)新人民調解機制，重點針對“達標擾民”問題，將人民調解機制引入生態(tài)環(huán)境領域，成立由工業(yè)企業(yè)、公眾、基層政府、生態(tài)環(huán)境部門等組成的環(huán)境污染矛盾糾紛人民調解專業(yè)委員會，幫助工業(yè)企業(yè)和公眾建立可直接對話的互信平臺，引入退休老環(huán)保人、老法官、鄉(xiāng)賢等，提高基層調解的專業(yè)性與服務性。完善司法調解機制，重點針對法律界限不明晰、責任難理清的疑難案件，與知名律師事務所簽訂長期戰(zhàn)略協(xié)議，借用法律專業(yè)力量深度參與案件全過程的查處、化解及跟蹤反饋。

5 結語

“十四五”期間，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾將多發(fā)頻發(fā)，“污染擾民”問題演化為“達標擾民”問題將可能成為常態(tài)。以上研究表明，“樓企相鄰”環(huán)境信訪矛盾防范化解的關鍵是在“樓”與“企”之間尋找新的利益平衡，既要做到公眾滿意，又要工業(yè)企業(yè)努力可達。從環(huán)境社會風險防控的角度，應注重源頭預防，提高規(guī)劃和重大項目決策的科學性、民主性、嚴肅性，同時不斷完善正確處理新形勢下人民內部矛盾的長效機制，把握住矛盾糾紛演化過程中的有效控制點，防止風險傳導、耦合、演變、升級，實現(xiàn)政府治理、社會調解、工業(yè)企業(yè)自律、居民自治的良性互動，推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。