公共政策審計研究文獻述評

王士紅 潘澳琳

【摘要】公共政策審計是指國家審計機關以公共政策為對象開展監督、評價、建議、咨詢等審計活動。 以Public Policy、Policy Auditing、Continuous Auditing、Follow-up Audit、Tracking Audit、Evaluation、Supervision等為關鍵詞， 在EBSCO、SpringerLink、Wiley和百鏈云等數據庫中檢索并收集推薦的相關或類似文獻， 對現有文獻進行歸納整理后發現： 公共政策審計通過跟蹤審計的方式， 對政策的制定（不影響審計獨立性的前提下）和執行進行監督， 有利于促進對公共部門的問責問效、保障政策目標的實現、提升公共部門決策能力以及改進公共部門職能。 但上述功能的發揮受市場有序性、多方關注度、科研支撐度和審計內部因素的影響。 最后， 總結現有文獻的不足并展望未來研究方向， 以期對后續學者們的繼續研究和政策實踐提供些許建議。

【關鍵詞】公共政策審計;國家治理;跟蹤審計;監督;評價

【中圖分類號】F239? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）12-0112-7

一、引言

習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調要加大重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度， 2019年《審計法（修訂草案征求意見稿）》明確將公共政策部署和措施落實納入審計范圍， 各級審計機關在組織各種類型的審計項目時必須關注國家重大政策措施的部署和貫徹情況。 可見， 公共政策審計已成為審計監督促進國家治理現代化的一個重要方面。 具體而言， 公共政策的制定和執行是實現國家治理目標的路徑， 公共政策審計則致力于通過監督和評價公共政策的制定和執行， 保障政策切實落地， 促進政策目標實現。 然而， 目前我國有關公共政策審計的理論和實踐尚處于“浮潛區”， 亟需進一步的深入探索。 誕生于公共政策審計實踐前沿國家的學術成果有助于破除我國面臨的理論指導不足和實踐效果有待提升兩大困境。

在新公共管理運動的影響下， 以美國為代表的諸多國家開始探索公共政策審計[1] ， 積攢了相當豐富的理論成果， 包括對公共政策審計的內容、開展方式、功能界定以及影響其功能發揮因素的探討。 不同的學者側重點不同， 甚至對同一問題的觀點也不盡相同， 因此系統地整理現有關于公共政策審計的文獻有利于構建公共政策審計的理論研究框架并為后續研究者的研究奠定基礎。

本文以Public Policy、Policy Auditing、Continuous Auditing、Follow-up Audit、Tracking Audit、Evaluation、Supervision等為關鍵詞， 在EBSCO、SpringerLink、Wiley和百鏈云等數據庫中檢索并收集推薦的相關或類似文獻。 在剔除關聯度不高的文獻后， 按照闡述公共政策審計的發展概況、內容、方式、功能及其功能發揮影響因素的邏輯對這些文獻進行歸納、整理和評述， 指出現有文獻的不足之處， 并對后續研究進行展望。

二、公共政策與公共政策審計的發展概況

對公共政策的研究始于第二次世界大戰以后， 西方國家逐步意識到古典政治理論已經無法指導公共部門作用高度強化下的政治制度運行活動， 因此探尋新的理論來解釋并引導政治實踐迫在眉睫。 政治研究者們試圖從一個微觀的視角去理解政治現象， 于是對公共政策的研究應運而生。 目前對于公共政策的概念界定仍較為模糊， Earl Latham[2] 認為， 公共政策指的是不同派系為了達到各自目標而相互爭斗， 最終在某一時刻達到的平衡。 Lasswell和Kaplan[3] 則認為， 公共政策是一種大規模的計劃， 該計劃涵蓋了目標、價值和策略。 行政管理之父威爾遜認為， 公共政策指的是由政治家制定并由政策執行者付諸實踐的一系列法律和規范[4] 。 “公共”二字則強調政策的普適性。 從本質上來看， 公共政策就是法律法規、部門規章、條例、辦法、措施等的集合。 從功能上來說， 公共政策有助于國家更好地利用公共資源、平衡公共利益、實現治理目標。 從特征上來看， 公共政策由以公共部門為主的權力機構制定并適用于指導公共領域的利益分配活動， 因此其具有絕對的權威性和普適性， 而且對“平衡”狀態的持續追求決定了公共政策也必須是一個動態的合集。 總體上來看， 公共政策是國家為了實現既定的治理目標、平衡共有利益而制定的具有權威性、動態性和普適性的一系列法律規范的集合。

針對公共政策的評價和監督， 從最早的利用制度和法律保障公民對政策的監督權， 到職業化的監督人員制度， 再到全民公決制度， 可以看出對公共服務和公共政策的監督逐步強化， 政策執行的效率和效果也得以提升[5，6] 。 公共政策審計是以公共政策為審計對象的一種審計活動。 我國審計署科研所對于公共政策審計的定義是“國家審計機關在法定職權范圍內， 從形式、事實、價值三個維度， 對公共政策、公共政策系統、公共政策過程和公共政策結果及其影響進行的監督、評價、建議、咨詢等審計活動”。 在新公共管理運動的影響下， 以美國為代表的諸多國家開始探索公共政策審計。 1993 年美國頒布了《公共部門績效與結果法案》，? 授權美國審計署向國會報告對公共政策進行審計的情況。 美國審計署于2004年更名為“U.S. Government Accountability Office（GAO）”， 這之后便更加強調公共受托經濟責任的履行情況[7] ， 而公共政策審計在此種情境下備受關注。 德國在《聯邦預算法》中以法律的形式規定， 有關預算法律法規的修改活動須在最高審計機關出具意見的前提下開展， 法律作為最高級別的公共政策， 對法律的審計活動前推也就是公共政策審計的前推。 公共政策審計不再囿于審查政策制定后的階段而是前溯至政策制定這一階段。

近百年的經驗積累使得公共政策審計在國家治理中的效用愈發明顯。 至今， 開展公共政策審計幾乎已成為一種國際慣例和潮流， 多數發達國家的審計機關都實施了公共政策審計或類似的審計活動。 并且， 從公共政策審計的實踐來看， 公共政策審計已逐步從只關注政策執行效果發展至全面全過程的公共政策審計。

三、公共政策審計的內容

根據政策生命周期理論， 政策過程就是一種政治行為的生命過程， 可以被分為廣義的政策決策和政策執行兩大階段。 其中： 廣義的政策決策是指從社會問題的形成到社會問題的確認， 再到政策議程建立， 最后到政策實施規劃一系列過程; 廣義的政策執行包括政策方案執行、政策效果評估、政策調整和政策終結四個階段。 根據政策的生命周期， 公共政策審計的內容可以被理解為針對政策本身的政策決策的審計和偏重評價政策效果的政策執行情況的審計。

1. 針對政策執行情況的審計。 部分學者認為， 對公共政策進行審計是為了獲取有關政策績效的相關信息， 以提升公共資源利用效率， 因而他們大多主張政策審計應當關注政策的執行方式以及政策的效果。

Glynn和Murphy[8] 研究了新公共管理運動前后“accountability”含義的變化以及在問責過程中審計究竟是該扮演質量保證還是評估的角色， 認為公共政策審計不應當評價政策的合理性， 自然也無法為政策當局的決策提供參考。 為實現對政府的問責問效， 審計人員僅需要依據公共政策開展的經濟性、效率性和效果性以及對公共資源利用的改善效率對政策當局展開監督和評價。 Pierre等[9] 也指出， 公共政策審計致力于提高公共組織的效率， 但不致力于政策公開和設計。 這恰好表露出公共管理領域的一種普遍趨勢， 即提升組織效率優先于程序和政策設計。 1977年最高審計機關國際組織（INTOSAI）在《利馬宣言》中也提到， 審計的目的在于盡早揭示違反公認標準、原則和法令制度以及違背資源管理經濟、效率和效果原則的現象， 及時提出改進措施予以糾正， 杜絕類似現象的再次發生。 美國著名的行政管理學者G·艾利森指出， “在實現政策目標的過程中， 方案確定的功能只占10%， 而其余的90%取決于有效的執行”[10] 。 Shulock和Boilard[11] 指出， 公共政策審計的目的在于審查政策執行相關各方的行為方式是否與政策制定者的預判相符。

公共政策措施的落實是一個連續的過程， 審計通過政策落實時的受阻情況發現政策整個生命周期中發生的紕漏并推斷其原因， 促進政策制定者和執行者更好地規范自身行為。 也就是說， 通過對政策執行的審計活動發現政策制定存在的弊病。 在一些國家， 對政策執行效果進行審計已經發展為使政策合法化的一種手段， 而不是僅就政策是否得到有效執行和公共資金是否得到適當支出提供獨立的審計意見[12] 。

綜上所述， 對于將政策執行作為公共政策審計的內容， 學術界已基本達成共識。 政策執行審計無疑就是用來監督政策執行包括政策執行過程和政策落實結果的一把“利刃”。

2. 針對政策決策的審計。 部分學者認為， 公共政策審計的關注點不應只限于政策執行， 政策本身也應是政策審計的內容[13] 。

在GAO目前公布的工作范圍中， 一方面提及公共政策審計需要評估公共部門的方案以及政策能否實現既定目標， 另一方面又強調公共政策審計應當進行政策分析并為國會提供解決方案。 可見， 公共部門希望審計機關參與公共政策的決策過程。 Noel[14] 提出， 公共政策審計不應該局限于審查政策執行的過程， 更要關注政策本身。 Michelau[15] 也指出， 公共政策審計的目標包括提供一個客觀的外部視角， 以使政策制定者設計或者重新設計政策并且使政策更好地達到既定目標。 Bruce等[16] 指出， 缺乏對政策的評估可能會導致政策績效評價指標的不充分。 一方面， 有限的分析技術會帶來使用不合適的測量方法的風險; 另一方面， 對政策本身進行審計并不是一項無價值的工作， 不良的政策分析可能會影響績效評估計劃的結果。 政治家們在制定戰略目標方面仍然存在困難， 這將導致頻繁變化的政策目標和不可持續的政策舉措， 對政策本身進行審計有助于破除這一窘境。

雖然將政策本身作為公共政策審計的內容會更好地促進公共政策的落實和政策目標的實現， 但這一做法將不可避免地帶來獨立性問題。 Grasso等[17] 對美國和以色列的公共政策審計以及隨之而來的政治性問題進行了研究， 他們指出因為公共政策和政治實務有著千絲萬縷的聯系， 在對公共政策開展審計時， 審計機構、審計過程以及審計人員的政治化會嚴重損害審計的獨立性。 針對美國最高審計機構和以色列國家審計機構的審計活動調查報告顯示了現今審計機構的壓力， 即被要求審查敏感的政策問題。 如果政策本身的質量成為政策審計的評價對象， 審計人員可能就會直接或者間接地參與政策制定， 這不符合審計作為獨立的第三方對政策進行審查的初衷。

總之， 關于公共政策審計是否應該評價政策本身仍是一個略有爭議性的話題。 從公共政策的生命周期來看， 政策制定理應成為公共政策審計的內容， 但如果審計人員由于評價政策本身的質量而參與政策制定并導致獨立性受到損害， 那么開展公共政策審計可能就不符合成本效益原則了。 因此， 對政策本身進行評價或者說對政策制定過程進行審計， 需要在保持審計機關超然獨立的地位不被動搖的大前提下開展。 表1總結了公共政策審計內容相關的文獻。

四、公共政策審計的方式

“跟蹤審計”來源于“Follow-up Audit”一詞， 其作為傳統審計的“潛在繼任者”， 通過審計關口的前推以及審計流程和具體方法的大量創新， 彌補傳統審計范式存在的滯后性等不足[18] 。 “跟蹤審計”最早是由西方學者Pomeranz于1983年針對工程建設審計這一事項提出的， 其觀點是： 在傳統的審計方式下， 無法通過實施審計程序對市政工程建設進行全面監督， 也無法達到節約資源、杜絕浪費的目標， 而“預先審計”作為一種可以避免傳統審計模式存在的滯后性等不足的審計方式， 在對市政工程進行審計時顯得尤為必要。 1987年， 他進一步借助“審計介入時間點”深化了預先審計的概念， 并從審計信息、審計風險、審計質量和審計結果等方面對預先審計和傳統審計進行比較， 得出預先審計相對來說更富效率性和效果性的結論[19] 。 跟蹤審計發展至今已形成公共資金跟蹤審計、項目跟蹤審計和公共政策跟蹤審計三大類型， 其中： 項目跟蹤審計是基礎， 處于微觀層面; 資金跟蹤審計介于項目和政策跟蹤審計之間， 處于中觀層面; 政策跟蹤審計則是依據政策的目標內容和實施載體途徑， 對涉及的若干項目或資金進行審計， 綜合檢查政策執行情況， 進而服務政策目標的實現[20] ， 處于相對宏觀的層面， 具有立意高、視野寬的特點， 是跟蹤審計發展的高級階段。

公共政策措施的落實具有連續性和動態性[21] ， 而公共政策跟蹤審計強調對公共政策從計劃或制定至終結階段的全過程持續性的監督， 可以幫助政策制定者和執行者發現公共政策中的弊端。 Shulock和Boilard[11] 指出， 公共政策跟蹤審計極具時效性， 能夠在政策生命周期中隨時識別問題并診斷問題， 從而為決策者提供一個解決方案型的行動框架， 使政策與目標有效協調。 政策制定和跟蹤審計的實施可以成為優化審計效益的良好機制[22] 。 政策跟蹤審計在不同時期的工作側重點有所不同： 審計前期聚焦于審計計劃的制定、審計風險的評估以及相關績效指標的設定; 審計中期重點關注審計風險的降低、政策執行的合規性以及已有數據的質量[23] ; 審計后期主要是提交并向社會公眾公布審計報告， 在此基礎上通過跟蹤檢查的方式對被審計單位后續整改工作進行監督。 Teddy等[24] 指出， 跟蹤審計的運行包括如下四個步驟： 第一， 政策制定時要求政府機構在其愿景和使命中增加績效問責項目; 第二， 政策績效審查被用作評估政策制定和具體政策活動執行成敗的依據; 第三， 要求發布績效審計報告， 包括每項活動和方案的產出及成果摘要; 第四， 利用審計報告不斷提高政策績效。 跟蹤審計作為一種審計方式， 其全過程的監督有利于系統掌握政策運行周期中的整體情況， 從而提升審計效果; 其實時的反饋有利于促進審計問題邊發現邊整改， 從而提升政策決策者的決策能力[11] ， 其具有“回訪”作用的跟蹤檢查制度可以拉動利益相關者投身于審計問題后續整改的監督工作中， 保障政策目標和效果的實現[25] 。

五、公共政策審計的功能

關于公共政策審計的功能， 主要涉及對公共部門的問責問效、對政策目標實現的保障、對公共部門政策決策能力的提升以及對公共部門職能的改進作用等方面。

1. 開展政策績效評價， 實現對政府問責問效。 Parker等[26] 在探討澳大利亞政策績效審計的興起時發現， 政策績效審計作為一種關鍵的審計技術已經深深嵌入公共部門的問責機制中。 Glynn和Murphy[8] 也認為， 公共政策審計的職能在于通過評價政策效果對公共部門進行問責問效。 公共政策作為公共部門組織、管理社會生產和生活活動的重要工具， 往往也是公共部門權力運用的載體， 任何一項政策措施的執行都離不開權力的運用， 權力運用的得當與否和政策執行結果的優劣密不可分。 權力擁有者可以借助手中的權力作為“尋租”的工具， 扭曲公共資源配置。 公共政策審計則可以從監測政策執行過程中是否存在組織溝通不完備、政策執行者瀆職以及缺乏監督系統等方面來評價權力擁有者是否以公共利益需求為導向保障最多人的權益[27，28] 。 就公共組織內部而言， 公共政策審計可以說是對政策執行者行為的問責問效， 但從社會公眾的角度來說， 公共政策審計則是對公共部門行為的問責問效[29] 。

2. 監督政策措施切實落地， 保障政策目標實現。 Triantafillou[30] 指出， 公眾期待最高審計機關參與到與公共政策及政策執行相關的活動中。 曾經的美國審計總署審計長大衛·沃克[31] 也認為， 立法人員、公共部門工作者和社會公眾需要了解公共部門提供公共服務時的經濟性、效率性、效果性的實現情況， 公共部門管理者應當就其各種活動及相關結果向立法機構和社會公眾負責。 審計機關通過跟蹤審計全程跟進公共政策執行情況， 了解公共資金和資源的運用情況， 對公共政策執行結果的經濟與否、效率高低、效果優劣以及公共政策執行者行為是否恰當做出評價， 倒逼政策執行者充分履職， 從而縮小政策實踐結果與政策預期結果間的差距。 此外， 由于公共政策審計是對政策整個生命周期的審查和監督， 一旦發現政策落實過程中任何與實現既定目標不相匹配或者嚴重偏離政策目標的因素， 便可隨即向政策當局報告， 協助政策當局及時糾偏， 精準實現政策目標。

3. 為政策制定提供咨詢， 增強政府政策決策能力。 Noel[14] 認為， 公共政策審計不應該局限于審查政策執行的過程， 更要關注政策本身。 Levy等[32] 提出， 政策本身對政策執行的效果有著重要影響， 因此在開展公共政策審計時， 難以避免對政策本身進行評價。 Mark Funkhouser[33] 也指出， 公共政策審計實際上扮演著“政策分析師”的角色， 具言之， 公共政策審計的端口往往會前移至政策的制定階段， 在制定時利用已掌握的信息和審計師的專業勝任能力為政策當局提供決策建議。 在這個意義上， 審計人員與公共部門“政策分析師”角色類似。 隨著公共政策審計的不斷發展以及現實情境的不斷演化， 越來越多的學者強調公共政策審計對政策本身的審查， 這意味著公共政策審計的介入時點開始前推， 不再是單純的事中和事后評估。 公共政策審計在政策制定階段的介入可以幫助公共部門預測政策運行過程中可能存在的問題， 從戰略高度為政策制定者提供改進建議， 從而增強公共部門的決策能力， 改善資源配置。

4. 提高信息可信度， 改進公共部門職能。 Raudla等[34] 通過對118名愛沙尼亞公職人員的調查研究公共政策審計對公共部門的影響， 結果表明， 即使公共政策審計不會導致政策或公共部門舉措的具體變化， 但仍會對公共部門職能功能的改進產生促進作用。 進一步地， 大多數被調查者認為公共政策審計無法在問責和改進職能之間進行權衡， 只有很少一部分認為公共政策審計可以被同時用來追究公共部門的行動責任。 但從目前公共政策審計的實踐來看， 公共政策審計實際上可以兼顧問責和改進職能。 審計最基本的功能是鑒證信息， 而當對公共政策進行審計時， 需要鑒證的信息包括公職人員業績和所提供服務結果相關的信息， 通過鑒證活動提高此類信息的質量和可信度， 從而為公共部門和公眾提供公平、客觀和可靠的績效評估結果， 間接優化公共部門職能。

六、影響公共政策審計功能發揮的因素

1. 市場有序性。 在有序的市場中， 公共政策審計或許無關緊要， 但是在市場機制未有效運作時， 公共政策審計就會發揮重要作用[14] 。 在正常的市場機制中， 資源總是逐利的， 會流向資本回報最大的領域。 但公共資源或者說公共物品并不追求利益最大化， 其配置往往不受市場機制的“調度”， 也就是說市場機制在公共部門中的作用受到限制。 因此， 利用獨立的政府審計人員監督并質疑與大眾利益相悖的公共政策至關重要， 此時的公共政策審計扮演著“市場代理人”的角色。

2. 多方關注度。 Kristin等[35] 考察了挪威公共政策審計對公共政策的影響以及政策績效審計報告在公共領域引發的爭論， 結果表明， 挪威最高審計機構（SAI）主要關注管理問題即注重效率和效力， 以及遵守管理標準的情況。 同時， 指出大多數政策績效審計報告得到了媒體和議會控制委員會的適度關注。 并且， 當績效審計報告被政策當局和媒體充分關注并在公共領域引發爭論時， 政策績效審計的影響力更大， 政策績效審計報告發揮效用的可能性也更大。 此外， 隨著公共管理的不斷變化， 媒體給公共政策審計帶來的壓力越來越大。 媒體越關注公共政策審計， 越能督促審計主體（國家審計機關）和審計客體（政策制定者和政策執行者）雙方在輿論壓力下更好地完成任務。

3. 科研支撐度。 Taro和Hanni[36] 通過對2011年愛沙尼亞國家審計局對愛沙尼亞國家精英體育政策進行審計這一案例的研究， 指出科學研究有助于審計人員完成任務。 盡管公共政策本身存在缺陷， 但公共政策之外的其他背景因素和資源的可得性（如公共政策審計人員向公共部門提供的咨詢服務）仍可能促使政策取得成效。 就更好的政策績效向各國公共部門提供咨詢服務， 被認為是現代公共政策審計的一大重要內容。 當相關領域研究成果豐碩時， 公共政策審計人員便可利用相關成果提供探索性的建議， 而不是僅停留在描述性的分析層面。

4. 審計內部因素。 除上述外部因素外， 審計過程的內部因素（審計人員的個人感知力、審計人員與被審計單位對話的開放性和審計報告的質量）也會影響公共政策審計的效用發揮[34] 。 具體而言， 由于公共政策審計的對象龐雜， 可能同時涉及多個地區、部門、行業， 因此審計人員敏銳的感知力有利于縮減審計時間和成本， 便于將有限的審計資源投入至問題最嚴重的領域以提升審計效率。 同時， 審計人員與被審計單位對話的開放性有利于向被審計單位相關各方通報審計過程中發現的問題， 打破被審計單位內部的溝通壁壘， 從而加強其內部聯動性， 精準快速地解決已發現的問題。 另外， 高質量的審計報告可以增強審計事后問責效用， 提升問題整改效率和效果。

綜上， 表2總結了公共政策審計功能及其功能發揮影響因素的文獻。

上述研究共同表明， 公共政策審計作為一種新型的評估方式， 通過獨立審查提供真實可靠的信息， 幫助政府做出理性的政策決策， 提升其配置公共資源的效率。 公共政策審計的功能在于實現對政府的問責問效、保障政策目標實現、提升政府政策決策能力以及改進公共部門職能。 同時， 公共政策審計功能的發揮受限于一系列審計外部和內部要素， 具體來說： 在公共部門的運作過程中， 市場機制失靈， 公共政策審計人員可以扮演“市場代理人”的角色向社會公眾披露政策信息， 公共政策審計功能得以凸顯; 在媒體和政策當局給予更多關注、具備堅實的科研支撐以及能夠與各部門良好溝通的條件下， 公共政策審計也會更具影響力。 此外， 審計人員的個人感知力、審計溝通的開放性以及審計報告的質量同樣會對公共政策審計功能的發揮產生較大影響[34] 。

七、研究不足與展望

1. 研究不足。 本文基于文獻資料， 闡述了公共政策與公共政策審計的內涵， 公共政策審計的內容、方法、功能以及作用環境， 具體內容可參見圖1所示的整合框架。

由圖1的整合框架可知， 目前關于公共政策審計的研究成果已經相當豐碩， 為后繼者的理論研究夯實了基礎， 但仍然存在著些許不足。 從研究方法來看， 總體上是以定性研究為主， 定量研究暫時未見; 從研究內容來看， 缺乏對政策跟蹤審計概念的明確界定， 并且大多數是以某一政策為例， 缺乏對系統性政策的研究。 此外， 關于公共政策審計的效果， 相關理論尚待進一步豐富。

2. 研究展望。 基于現有研究成果的不足， 期待未來學者們在以下幾個領域做進一步的開創： 第一， 進一步豐富研究方法。 定量和定性無謂優劣， 但若能在研究方法上予以開拓和充實， 或許能發現些許未現的規律。 第二， 進一步明晰相關概念。 雖然部分文獻對與政策跟蹤審計類似的概念進行了說明， 但是缺少對政策跟蹤審計的清晰界定。 第三， 進一步深化和細化影響公共政策審計功能發揮因素的研究。 關于影響公共政策審計功能發揮的因素， 現有文獻大致提到了審計外部的市場有序性、媒體和政策當局的關注、科研支撐度等以及審計內部的一些因素， 未來可進一步挖掘新的影響因素并探究各因素間是否存在相互作用。 第四， 進一步拓展公共政策審計效果的研究。 公共政策審計效果研究是對開展該項工作的反思與總結， 無論是對構建公共政策審計的理論框架還是保障公共政策的實行都具有重要意義。

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