對國庫支出無紙化模式下事中監督的思考

黃瓊

關鍵詞：支出無紙化 集中收付 國庫監管

一、國庫支出無紙化模式運行概況

國庫財政支出無紙化改革實質上就是將代理銀行、稅務、人民銀行以及財政金融部門之間的支出紙質憑證轉換為加密的電子信息進行傳遞。金融、稅務和代理銀行使用國庫信息處理系統（TIPS）進行傳輸。通過預算分配、集中支付和提款服務生成的電子加密信息轉發給人民銀行各級國庫，而人民銀行各級國庫門將自動檢查其電子憑證、秘鑰以及電子印鑒等。通過所有的檢驗之后，使用庫房集中核算數據系統（TCBS）向預算部門、清算銀行或申請付款的申請人付款，處理后的信息將與財務部門一起進行單獨加密，并同時進行加密，分別反饋到稅務、財政以及清算銀行。國庫的集中式電子支付管理系統已經成功實施，實現了財政資金撥付的無紙化管理，并為電子支付管理開辟了“高速通道”。與傳統的紙質憑證方法相比，無紙化業務管理發生了三大變化：第一是改變了傳遞方式。過去，用來支付費用的紙質憑證由人工傳遞，現在實現了系統之間加密電子信息的傳遞;第二是更改了驗印方式。原來是人工進行印鑒核對，防止出現作假，現在通過計算機自動檢查電子印章和密押等校驗;第三，改變了對賬方式。國庫通常在每個月底檢查稅務、商業銀行和財政的賬戶，現在在工作日進行核對，國庫將發送有關賬務流程的電子信息，并在同一天或第二天檢查賬戶。在支出無紙化模式下，減少了人工處理環節，提高了電子化程度，更加清晰地定義了崗位職責和操作權限，并且對業務處理進行了標準化。

自從國庫業務電子化推行后，普及范圍由收入至支出、退庫，電子化業務占比逐年提高，國庫業務電子化已成為國庫業務發展的主流趨勢。隨著國庫電子信息化步伐的不斷加快，國庫會計核算進入了一個高度信息化的發展時期，國庫事中監督正面臨著嚴峻的挑戰。如何破解現行國庫監督過程中的難點、優化國庫支出無紙化流程、研究建立有效的國庫事中監督機制成為當務之急。

二、國庫業務電子模式下事中監督現狀及存在問題

（一）現行法律依據已明顯滯后于國庫業務發展演變

法律層面賦予國庫的監督職能權限明顯滯后。1985 年發布的《國家國庫條例》及其實施細則明確了經理國庫職責，但基本是基于手工模式背景下出臺的，明顯落后于財務業務以及央行資金業務的發展，而且實際功能較差，約束性較低。例如，《國家國庫條例》第18條規定：“國家預算的所有支出均由國庫根據各級財政機關的撥款進行統一化管理。”集中支付法通常用于各級財政預算支出，如商業銀行的撥款和人民銀行的資金清算。顯然，這種規定的限制與當前的實際情況不符，央行和國庫很難有效地監督和控制預算。

（二）現行集中支付事中監督制度、監督重點及監督方式滯后于業務發展需要

當TCBS上線時，國庫事中監督系統仍依賴紙制憑證和手工操作的業務操作。但隨著電子國庫業務的不斷發展和創新，電子國庫業務將逐步取代人工業務，而無紙化國庫業務目前僅具有少數幾種操作系統。國庫支出的無紙化模式正在將國庫監督的主題從紙質憑證轉換為電子憑證信息，從而消除了員工手動操作。例如根據憑證內容進行輸入和驗證以及選擇要取消編號的信息，系統自動生成處理結果，大大弱化了人工監督職能。而且，僅憑員工難于對電子身份信息的真實性和合法性進行全面的手動驗證，在這種情況下有必要重新定義監視工作的重點。另外，傳統的國庫監管系統的方法主要是人工審核，而在國庫支出無紙化模式下，業務憑證信息以電子信息的形式通過網絡傳輸，并且系統會自動檢查每條電子信息。審查的結果是人工審核被嚴重削弱，事中監督方式、過程已經開始改變。當前的國庫監督系統沒有適合事中監督子系統，因此，新的觀察監督體系需要進行重新設計和完善。

（三）當前集中支付業務流程實際上削弱了監督職能

國庫集中支付業務使用“由代理銀行先支付、國庫后清算”的模式。財務已經從逐筆、實時的事中監督轉移到匯總、事后的監督，人民銀行國庫實際上僅負責最后的清理工作。當業務轉移到國庫時，這已經是代理銀行與人民銀行國庫之間日常清算的最后環節。由于清算時間緊迫且工作量繁重，人民銀行國庫在相對的程度上依靠國庫預算執行的手動程序，在較短的時間內無法進行有效的監督，并且無法實施系統監視。例如，篩選大額資金、撥款用途等項目，以實現系統監督，將嚴重限制人民銀行國庫監督預算執行的有效性，極容易造成資金風險隱患。另外，該流程設計客觀上使得即使配額不足或現金不足依然可以簽發付款指令。一旦代理行按照指示付款，國庫將不再能夠清除資金，結果是財政占壓商業銀行資金，造成變相透支，明顯違背了商業銀行“不墊款”的原則。

（四）監管力量不足及國庫信息化建設亟須完善與跟進

一是人數與業務量的增長需求不匹配。近年來人民銀行國庫業務量迅速增長，大多數基層國庫人員的素質與數量與監督職能的要求有一定差距。人民銀行國庫目前的人員組織架構是典型的倒金字塔形。基層國庫特別是縣（市）支庫人員更為明顯，大多一人多崗，且老齡化現象日趨嚴重，人員素質難以提升，監管力量明顯薄弱。此外，人民銀行國庫當前的系統結構包括國債、統計和會計核算等崗位。但是，國庫監督依然用手工處理，這阻礙了對預算執行過程的及時跟蹤和監控，防范風險的能力相對較低。這些都影響和制約了現代化國庫管理和對外監督服務工作的開展。二是技能與業務發展需求之間的不匹配。由于財政支出已實現無紙化，因此集中支付業務繼續采用商業銀行代理模式。集中支付業務本行代理人實行“柜員制”，缺失監督控制機制。代理銀行一般有1—2名業余員，而且通常都是兼職，僅能滿足國庫集中支付業務處理的最低要求。對于集中支付業務的培訓、認證和自我評估工作開展滯后，員工不符合內部控制制度的要求，大多數代理銀行經理的平均年齡為55歲，學歷較低、人員總體素質不高等問題是導致國庫支出無紙化實施緩慢的另一主要問題。

三、國庫支出無紙化模式下國庫集中支付制度的流程設計

（一）人民銀行的國庫直接支付處理

人民銀行國庫辦理直接支付的定義是，人民銀行國庫根據撥款書（或支付令）和額度通知直接從國庫單一賬戶或國庫單一賬戶中的資金專用賬戶中支付商品和勞務供應者或用款單位的一種方式。鑒于目前各級人民銀行國庫部門人力、物力、財力等因素限制以及預算單位眾多且比較分散的實際，人民銀行國庫也可采取借助商業銀行力量辦理直接支付業務的方式。

（二）人民銀行國庫直接經理財政直接支付和財政授權支付

鑒于目前商業銀行代理財政直接支付和財政授權支付暴露出來的問題和弊端，直接財務付款和財務批準付款必須由商業銀行代理機構代理改為人民銀行國庫直接經理。即在盡可能保持當前財政直接支付和財政授權支付基本框架不變的情況下，對個別環節和操作流程進行改進和優化。其大致思路如下：當人民銀行國庫直接管理直接財政支付時，國庫簽發“直接財政支付證書（或直接財政支付令）”，并將其發送給人民銀行國庫，檢查無誤后將“財政直接支付憑證”再傳送到商業銀行（代理銀行），同時進行匯總劃款，通過商業銀行零余額賬戶完成向商品和勞務服務的供應商或用款單位的付款。

當人民銀行國庫直接財務經理批準付款時，預算部門首先在批準的付款限額內發出付款命令。按照步驟進行核實后，對應單位的賬戶銀行（代理銀行）將付款單傳輸到人民銀行的國庫進行核查。國庫核對后，將付款單發送給代理行，并將金額轉至代理行的零余額賬戶。代理銀行最終將付款支付給收款人。

在具體操作中，可以根據實際情況，選擇不同的支付路徑或者兩種支付路徑并用。這樣既能簡化復雜的賬戶設置和資金撥付的環節，又能確保人民銀行國庫對任何一筆國庫資金支出實現“經其手、可看見、能監督”;既能有效規避商業銀行代理模式下“先支付、后清算”所造成的違規清算和占壓國庫資金帶來的風險，又能確保政府預算收支的安全性和完整性;既有利于財政與人民銀行之間相互制衡，有效厘清國庫與商業銀行之間的利益關系。

四、相關對策與建議

（一）對現有國庫法律法規進行修訂，并研究國庫監管制度的新框架

首先，積極向人大等立法部門提出建議，以修改和完善現行的國庫法律法規，堅持由央行管理國庫，以維持央行監督預算執行的地位，并消除外部機構干預的影響，保障央行國庫監督的權威性。其次，根據《國家國庫條例》的規定，在現行規定和財政稅收政策方面，與國庫部門進行聯合，將在職能上共同對《國家國庫條例實施細則》的國庫內容和職能進行細分，有效地提高實用性。最后，按照規章制度的規定修改國庫內部規章制度，制定嚴格的規章制度和業務流程，不斷完善監督制度，實現全方位的事中監督。

（二）完善國庫事中監督制度，提升事中監督效率

根據國庫電子化業務的發展過程，應結合實際情況以及國庫業務的監管方法、監管標準和風險點，及時對國庫相關系統進行修訂和優化，同時要明確監督的責任和方法，并統一監督的標準和規定。該過程旨在使國庫標準化，并有效提高國庫事務監督的質量和有效性。理清國庫支出業務電子化的監督目的、內部控制、業務標準、業務流程和處理依據等要素。明確國庫監督的重點，并使國庫會計主管崗、監督崗和復核崗的監督職責標準化，確保處理庫務業務信息符合內部控制系統的要求，并確保處理結果符合真實有效原則。以“國家國庫工程”建設為契機，加強財政稅收庫銀之間的聯系，改善國庫監督系統的功能，并為持續監督建立子系統，通過人機配合，從而建立科學有效的方法和監控工具，建立以“機控為主，人控為輔”的新型事中監督機制，全面監控國庫核算業務，以跟上國庫核算業務的快速發展。

（三）完善國庫集中支付流程，增強央行的監督管理職能

國庫集中支付程序的當前結構削弱了央行對預算執行的監督作用，這對預算的安全性和完整性沒有任何幫助。第一，嚴格承認參與無紙化支付服務的代理銀行的資格的認定。依靠風險評估來建立內部控制，預防和控制業務風險，建立系統網絡安全性和其他類別的指標，為上述風險要素分配值以及計算總體風險評分通過加權和求和確定代理銀行的風險級別，如果機構有較高的風險因素，則會被取消資格。第二，積極推動人民銀行在條件成熟時直接處理集中支付業務。實行無紙化集中支付，從而解決人民銀行直接支付模式下網點數量減少和人員短缺的問題。人民銀行將直接處理付款，并將使用TCBS通過點對點接入清算的模式，從而實現財政資金的“集中管理、分賬核算、統一調度”。通過將資金直接轉移到接收者的賬戶，不僅提高了資金的安全性，而且還大大降低了資金的周轉環節，也可以完全解決代理機構銀行的預付款問題。實現國庫集中支付業務監督關口重新回歸。央行管理和監督國庫的整個收支過程，從而建立一個強大的國庫資金約束機制。

（四）優化國庫監督外部環境，促進國庫事中監督有序開展

一是建立信息資源共享機制。加強與政府、財政、稅務等部門的信息溝通，使國庫能及時準確地獲得相關部門最新的政策、制度信息，增強國庫監管的權威性和有效性;二是建立財稅庫銀監督工作通報制度，加強與財政、稅務、金融機構協調與管理，適時通報國庫資金監督工作情況，發揮國庫監督聯動作用;三是推進地方政府部門規范公開預算信息，細化預算信息公開內容，增強預算管理政策透明度，優化國庫監督環境;四是統一國庫與財政記賬方式和支出口徑，健全國庫與財政數據同步調整機制，提高國庫監督技術含量，提高國庫監督實效;五是深化各系統之間的對接程度，爭取早日實現系統參數同步更新，減少人工干預，降低操作風險;六是設置預算計劃導入模塊，實現撥款與預算計劃實時比對，為財政決策提供數據支撐，強化財政預算管理職能，保障國民經濟健康穩定運行，完善庫存信息提示功能，杜絕財政庫存透支與商行墊付資金風險。

（五）加強國庫機構隊伍和信息化建設，發展信息技術系統，提高信息技術預算的監管水平

一是設立國庫股和增加人員。如今，縣支庫的活動主要是經理國庫業務，所以應建立國庫股，并選拔相對年輕和高技能的人員，以豐富國庫人員配備崗位，并加強監督。二是加強對國庫監管人員的培訓。開展多層次、多渠道的培訓，更新監管者的知識和概念，在發生事件時將監管工作與預防資金風險聯系起來，并確保資金安全。使他們對在財政建設和監督領域的監督工作的重要性和必要性有一定程度的了解。建立一支業務熟練、技術性強、研究性高的國庫監管隊伍，有效提高其管理和監督水平。三是加快國庫監管系統化建設，建立統一的國庫電子化監督系統，將國庫會計、國債管理、國庫統計、現金管理等全部納入監督范圍，通過與TCBS、TIPS、TMIS系統，以及財政、稅務、海關等相關系統逐步對接，實現對國庫業務全過程實時監督，提高對財政預算的監管信息化處理水平。

參考文獻：

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作者單位：人民銀行婁底市中心支行