PPP模式下新基建項目融資風險及對策研究

李雋瑤

關鍵詞：PPP模式 新基建 項目融資 風險

為了加快我國的現代化社會建設進程，融合工業互聯網、物聯網、人工智能技術等，推進5G商用的建設效率，進一步推動新基建健康發展，PPP模式為其提供了經驗和工具。結合新基建項目融資的風險類型，制定相應對策，規避其融資風險，其模式在新基建領域大有可為。

一、新基建的重要作用

新冠肺炎疫情作為2020年的一只黑天鵝，給我國經濟社會發展帶來嚴峻考驗。當前國際疫情持續蔓延，世界經濟下行風險加劇，不穩定、不確定因素顯著增多，防范疫情輸入壓力不斷加大，復工復產和經濟社會發展面臨諸多新的困難和挑戰。

總的來說，疫情對經濟社會發展既是挑戰也是機遇。2020年3月4日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常務委員會會議。會議強調，要把復工復產與擴大內需結合起來，把被抑制、被凍結的消費釋放出來，把在疫情防控中催生的新型消費、升級消費培育壯大起來，使實物消費和服務消費得到回補。要加大對公共衛生服務、應急物資保障領域投入，加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度。2021年3月8日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，國家發展改革委副主任寧吉喆在會上表示，今年我國要保持經濟運行在合理區間，還需要進一步發揮投資的關鍵作用，加大補短板力度，拓展投資空間，增強投資增長后勁，合理擴大有效投資。針對新基建方面，他表示今年將出臺“十四五”新型基礎設施建設規劃，大力發展數字經濟，拓展5G應用，加快工業互聯網、數據中心等建設。

在疫情防控期間，云計算、人工智能、大數據等數字技術在醫療服務、科研攻關、在線教育等各個領域發揮了積極作用，在這個過程中培養出來的消費習慣將會延續下去，形成對新基建的強烈需求。可以說，新基建對比傳統基建科技含量更高，更契合“調結構”的發展方向，從短期來看，既可以對沖疫情影響，又在疫情防控常態化條件下為穩經濟、穩增長助力，滿足數字經濟的需求;從長遠來看，歷史上每一次大的基礎設施建設，都會助力產業發展，新基建也將激發更多新需求、創造更多新業態，推動我國經濟轉型升級，助力經濟高質量發展。

二、PPP模式的作用分析

基礎設施項目資金投入量大、項目周期長、投資風險大，單純依靠政府財力已無法推動新老基礎設施建設的高速發展。未來更多投資將由具備資金與技術能力的市場主體通過市場化模式實施，或者與地方政府合作實施，這給PPP模式帶來了新的內涵和應用空間。

PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

一是PPP模式可以更好地解決新基建項目融資規模巨量的問題。從全國看，據測算，過去的2020年“新基建”七大重點領域投資規模約為1.2萬億，其中城際高速與城市軌道交通相關投資約為6000—6500億元，5G基站及相關設備投資約為2500—3000億元。從廣東看，省發改委公布的2020年重點建設項目計劃中，“新基建”重點項目總投資1.29萬億元，其中2020年計劃投資金額就超過1700億元，亟需以金融為紐帶吸引大量資金投入。通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。

二是PPP模式可以更好地適應新基建項目融資主體多元的需求。“新基建”覆蓋的產業鏈極廣，從上游原材料供應商到設備和服務供應商再到下游的應用方，輻射的行業和各類型企業極多。廣東作為信息技術大省和制造業強省，擁有完整的“新基建”供應鏈和應用鏈， 同時也將催生更多相關企業的融資需求。盡管“新基建”主要通過市場化融資，政府無法成為新基建投資的主體，但政府可以適當出資，推動政府和社會資本合作，撬動和發揮社會資本和金融資本的力量，并在財稅優惠、風險補償方面提供更多支持，如主導建立創業風險補償制度等。

三是PPP模式可以更好地切合新基建項目融資方式多樣的特點。從“新基建”中不同領域和主體的眾多特點來看，“新基建”需要更多樣化的融資服務。有傳統的信貸需求，如項目建設、企業擴大生產等項目貸款需求;有地方政府主導的PPP項目融資需求;有地方專項債等債券投資需求;有列車、基站等設備或相關設施的融資租賃需求;還有其他融資工具需求，如知識產權質押、風險投資、信用擔保等。金融行業應當承擔起服務經濟發展大局的使命，在資金供給和其他綜合金融服務層面為“新基建”全力提供支持。規范的PPP模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

三、PPP模式下新基建融資風險

新基建覆蓋了以下七大領域，分別是5G基建、城際高速鐵路、城際軌道交通、特高壓、新能源汽車充電樁、人工智能大數據中心、工業互聯網。新基建的建設與發展離不開社會資本的廣泛參與，運用其數字化和市場化特征，通過構建合作共享的完善機制，提高運營能力。但該模式下的項目融資面臨著整體工期較長，技術要求高，因此新基建在融資方面面臨的風險不容忽視。

（一）政策風險

我國財政部在2020年3月31日發布了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，文件內容對PPP項目的績效評價結果作出規定，將其作為重要的依據進行按效付費，并展開相應的落實整改和監督問責活動。在此政策背景下，項目公司作為社會資本參與主體，在進行融資活動之前，需要結合政策內容，制定可行的融資方案。PPP項目績效管理工作與社會資本方的核心利益、政府利益之間有著密切的關聯，政府和企業之間若是在政策執行和理解方面存在爭議，則容易導致新基建項目融資風險加劇。例如一味地重視績效考核結果，而降低了付費投入，項目成本提高，卻沒有相應地上調付費，缺少對項目公司運營過程中面對的損失問題的考慮，因此增加了糾紛問題的發生幾率及項目破產等隱患。

（二）法律風險

新基建項目體現了一定的特殊性，因此在一些新基建項目類型上，法律方面容易產生糾紛問題，例如城際交通項目的臨時用地和永久用地面臨著不可忽視的法律風險。因為城際交通項目在獲取建設用地的方式上，主要是以出讓、劃撥等方式為主，或是對農用地以及未利用地進行承包租賃。當用地區域涉及一定的特殊領域時，則需要額外進行相應的審批流程，履行完善的審批手續之后，才能夠獲取建設用地。沒有按照一定的審批流程進行規范的申請，則容易出現違法用地的問題，使投資人、參建方面臨著一定的民事責任、行政責任等法律風險問題，情節嚴重的甚至需要承擔一定的刑事責任，此類法律風險問題需要項目的參建方、投資人共同加強防范。

（三）金融風險

由于新基建有著較大的融資需求，并且整個項目的建設周期較長，需要投入大量的時間、資金成本，在一些社會資本中，若是自有資金不充足，在PPP模式下將會形成PPP名義下的變相舉債問題，甚至會利用PPP模式的名義，在承諾回購、保底承諾、明股實債等情形下進行融資，增加了融資風險。若是投資者、金融機構以及參建方等主體缺少對此類問題的全面把控，再受到專業技術能力限制的影響，將難以察覺到融資風險問題的發生，新基建項目金融風險需加強預防和有效控制。

（四）技術風險

技術風險指的是新基建產業七大領域內所面臨的技術特點所帶來的風險問題，例如在信息基礎設施領域的新基建項目中，包括5G、人工智能、大數據、工業互聯網、物聯網等。面臨著激烈的市場競爭和活躍的創新力，由于先進的數字化技術應用廣泛，且對于數字化技術有著較強的依賴性，因此融資主體需要具備較強的運營能力，同時還要在PPP模式的需求下，加強對技術的創新，形成核心競爭力。滿足此類條件的市場主體以高新技術企業為主，常會出現輕資產、缺少抵押品的情況，增加了融資困難。

四、PPP模式下新基建項目融資風險的解決對策

（一）應對政策風險和法律風險

PPP模式下的新基建項目在面對客觀因素下不可避免的政策風險、法律風險時，應加強應對措施，提高對PPP項目績效管理的高度重視，按照相關文件中提出的有關PPP項目全生命周期績效管理的規范要求和具體的操作流程，在政府的監管下，加強PPP項目的公共服務功能，推動新基建項目融資進程。由于新基建項目覆蓋的周期時間較長，可能會與多屆政府之間形成跨越式的關聯，因此要從頂層設計著手，進行優化設計，實現全生命周期的管理，強化管理效能。加強政府的增信機制建設，因為PPP項目是政企合作項目中中長期類型的項目，當社會資本履行了合同約定的內容，在合法前提下達到了績效評價的標準要求時，政府就應該按照約定及時付費。其投資建設各個環節應加強對資源的合理配置，實現統籌規劃，避免發生重復建設、資源閑置浪費。加強對相關法律法規變化和更新的及時掌握，尤其是基礎設施項目建設的業主單位，要對項目的開發建設和具體運營方面面臨的法律法規及時進行梳理，加強對法律風險的合理防范。在必要的情況下，要借助專業的法律人員支持，保證合法合規地展開項目建設等活動。充分尊重市場，將政府業績與項目的建設速度、建設規模分離開來，避免出現政府業績和投資者利益相捆綁的問題。加強對當地市場需求實際的分析，考慮優化運營模式，避免盲目進行建設活動。

（二）合理防范金融風險

PPP模式下新基建項目在面臨融資過程中的金融風險問題時，應加強對金融市場參與主體的重視。因為在PPP模式下，新基建項目的規范發展與金融市場之間有著密切的關聯，為了提高風險的防范效果，要結合所參與的市場進行全面分析。在選擇金融機構和投資者的過程中應優先支持規范運作的PPP項目，選擇一批合法合規運營的PPP項目，提供優先支持服務。合理選擇金融機構和投資者，能夠對PPP項目形成倒逼作用，使PPP項目規范管控整個項目的全過程，實現全生命周期的項目管理，提高對PPP市場風險的有效防范力。融資活動的前后需要結合金融市場的信息披露，嚴格監督PPP項目的建設和運營實際過程。金融機構要加強對融資管理的關注，實現全流程管理。在項目的選擇環節上，拒絕沒有績效指標和按效付費項目的融資，保證合法合規的原則，對社會資本進行評價時應站在績效指標的視角，保證參與其中的PPP項目具備建設和運營履約的能力。融資前加強對項目的準確、全面評估，通過壓力測試，結合項目收入與償債現金流受到績效考核結果的不同影響，有針對性地提高項目財務的科學性和可行性。做好后續的跟蹤管理，結合PPP綜合信息平臺等大數據平臺績效考核以及按效付費結果的分析，保證項目融資活動的安全運行。加強對金融創新工具的開發和運用，在PPP項目建設和運營的各個環節，金融機構應結合不同階段的需求給予一定的支持。

（三）技術風險防控

新基建項目的融資在面臨技術風險問題時，應結合新基建領域的技術特點，加強對融資模式差異性的關注。因為根據項目投資回報率和項目風險收益比的不同，決定了不同的融資模式。以城際高鐵和軌道交通領域為例，該領域在投資回報率和項目收益方面，與其他領域相比較低，而風險則高，因此該領域要以債權融資為主，沿用老基建模式。在政府性為主、市場化為輔的投融資模式下，大數據、5G、人工智能領域的新基建項目，由于投資回報率和風險性較高，無法確定未來的收益，因此更適合精細化的市場化資金，選擇更高的股權資金。總體來講，新基建項目在面對技術風險問題時，應結合現金流的不穩定性和技術風險問題，選擇股權類融資模式，相比債權類融資模式更具優勢。老基建屬性的新基建項目，則要延續老基建的投融資模式，在市場和政府相互結合的方式下進行項目融資。

五、結論

綜上所述，新基建項目的融資風險問題，應在PPP模式工具和經驗的作用下，加強規范管控，防范融資風險的發生，并合理地化解融資風險。目前我國在PPP模式的實踐和研究中，已經獲取了一定的成績，逐步向著更高質量的發展階段進行探究，發揮PPP模式的優勢作用，提高新基建項目的融資成效，加快經濟轉型升級，將進一步助推我國的現代化建設進程。

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作者單位：廣東省鐵路發展基金有限責任公司