濕地利用許可制度的審視與重構

阮麗娟 屈帥

摘? ? 要：我國濕地保護的現狀不容樂觀，隨意占用以及改變濕地用途的現象屢見不鮮。濕地利用許可通過政府管制可有效平衡濕地保護與利用之間關系，從源頭上限制不合理開發利用濕地的行為。而我國濕地利用許可制度存在許可主體、許可條件、許可程序不明確，違法追責缺失的問題。對此，政府應明確濕地利用許可主體并合理配置監管權責，確立“零凈損失”許可原則及許可禁止性條件，完善許可的協商程序和公眾參與環節，健全許可違法責任追究，以健全我國濕地利用許可制度，構筑濕地保護的長效機制。

關鍵詞： 濕地保護;濕地利用;濕地利用許可

中圖分類號：D912.6? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2095-7394（2021）03-0074-07

我國濕地類型豐富、面積廣闊，不僅為全球提供了豐富多樣的濕地生物資源，也為全球自然資源遺產保護作出了貢獻。由于濕地被過分開發利用，已出現生物資源減少與數量下降的雙重風險，保護濕地迫在眉睫。許可制度是政府通過行政手段對濕地利用行為進行管控的重要方式，是防范環境風險不可或缺的法律制度。濕地利用許可制度能夠從源頭遏制濕地的過度開發和利用行為，使濕地管理規范化，從而最大程度地減少對濕地的人為破壞，重視濕地的生態價值，有效協調經濟發展與濕地保護的關系。

一、濕地利用許可制度的規范依據梳理

根據《濕地保護管理規定》第2條的規定，濕地是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6 m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物原生地等人工濕地。濕地利用許可制度是指建設項目需征用、占用濕地或者改變濕地用途的，應當向濕地保護主管部門提交濕地利用申請，經主管部門審核批準之后，建設單位才能進行濕地利用活動的制度。

（一）國家層面的規范依據

為了保護國內濕地資源、適應國際濕地保護交流合作的需要，我國在1992年加入《濕地公約》。1994年的《自然保護區條例》首次將 “濕地”一詞作為法律用語使用[1];2002年12月修訂的《農業法》中強調了關于濕地保護的規定;2003年國務院審批通過《全國濕地保護工程規劃》作為我國的長期規劃用于保護濕地，明確了濕地保護的發展規劃、具體措施和目標，自此，我國的法律法規和政策中開始將濕地作為一個獨立的對象加以規制，濕地作為法律保護對象的地位正式確立。

我國關于濕地利用許可的相關規定分散在一些部門規章、單項資源立法和地方濕地保護條例之中。2013年，原國家林業局發布了《濕地保護管理規定》，對濕地開發利用做出了明確規定，為濕地利用許可行政執法提供了可操作的法律依據①。2015年9月，中共中央政治局通過了《生態文明體制改革總體方案》，對濕地保護與利用提出了特別要求②。2016年，國務院頒布了《濕地保護修復制度方案》，提出探索建立濕地用途監管機制，嚴厲打擊非法破壞濕地生態的行為③。2018年開始實施的《國家濕地公園管理辦法》，對國家濕地公園范圍內的濕地合理利用作出相關規定。在單項資源立法中，有關于占用、改變濕地用途的情況，可以根據《土地管理法》的相關規定，實行嚴格的土地用途管制④。黨中央把濕地保護和修復納入生態文明建設的戰略部署。全國人民代表大會常務委員會將濕地保護立法列入第十三屆全國人民代表大會常務委員會立法規劃和年度立法工作計劃，由全國人大環資委牽頭研究起草和提請審議，2021年1月27由全國人大環資委第二十七次全體會審議通過的《中華人民共和國濕地保護法（草案）》（以下簡稱《濕地保護法（草案）》）已經進入征求意見階段。

（二）地方性規范依據

除了國家層面的規范性文件外，我國出臺了大量的地方性濕地保護規范，其中，大部分地方性濕地立法中都有關于濕地利用許可的相關規定。例如，《江蘇省濕地保護條例》第32條規定：建設單位在開發利用濕地之前應當依法辦理相關許可手續，國土資源、水利、海洋與漁業等部門在辦理相關手續時應當征求相應林業部門的意見。《江西省濕地保護條例》第32條規定：在城市規劃、建設、發展過程中，禁止侵占或者破壞濕地;確需占用的，應當征得同級林業主管部門的同意，并依照有關法律、行政法規的規定辦理審批手續。《黑龍江省濕地保護條例》第45條規定：任何單位和個人不得擅自征用、占用濕地或者改變濕地用途。確需征用、占用國際重要濕地、國家級濕地自然保護區、國家濕地公園或者改變其濕地用途的，應當報國家林業行政主管部門批準;征用、占用或者改變其他濕地用途的，應當經省林業行政主管部門審核同意后依法辦理相關手續。目前，只有《云南省濕地保護條例》明確在法律條文中使用“濕地利用許可”表述，該條例第28條規定對濕地資源的開發利用實施行政許可。

目前，在地方性濕地保護規范中都明確規定對于濕地的利用是需要提出申請的，但是各個地方對于許可主體、許可程序等規定不盡相同，有的地方對于許可主體、許可程序有著明確規定。比如，2017年10月15日正式實施的《新疆維吾爾自治區濕地保護與修復工作實施方案》規定：建設單位在征占用濕地前應當制定占補平衡方案，在獲得當地林業行政主管部門的同意后，同施工方案和環境影響評價報告一起送達自治區林業廳審核;并以中央環保督查為契機，全面清理整頓違法違規侵占濕地自然保護區和濕地公園的行為。黑龍江省的濕地利用許可主體是林業行政主管部門，辦理程序也有明確規定：首先由申請人向市級林業行政主管部門提出濕地利用申請，經過同意后上報省級林業行政主管部門，經審查符合許可資格的申請人，省級林業行政主管部門作出許可的決定;經審查不符合許可資格的申請人，省級林業行政主管部門應通過書面的形式將不予許可的理由告知申請人，申請人有復議或提起訴訟的權利。

二、濕地利用許可制度的問題剖析

（一）缺乏許可原則和許可條件

許可原則能夠規范許可裁量權的行使，將行政許可實施的尺度以法律的形式予以規范，以保證行政判斷的一致性和合理性。濕地利用許可原則的確立是為了嚴格控制濕地利用行為，減少不必要的開發。目前，有關濕地利用許可的法律規定中，大多數沒有許可原則和許可條件的相關內容，具體滿足何種條件才能予以許可、哪些范圍是屬于禁止開發利用并不明確。沒有許可原則作為參照以及許可條件作為限制，行政機關無法判定申請人的申請是否符合濕地利用許可的標準，無法保證許可決定的公平合理。因此，缺乏許可原則和許可條件是當前濕地利用許可制度面臨的重要問題。盡管《濕地保護法（草案）》將濕地保護原則確定為“堅持保護優先、系統治理、科學修復和合理利用”，也規定了嚴格控制占用濕地，但因其所稱的濕地是指具有顯著生態功能的自然濕地和具有重點保護野生動植物棲息、生長功能的人工濕地，將小微濕地排除在保護范圍之外，因此，對小微濕地的利用如何進行管理是不明確的。同時，《濕地保護法（草案）》只是規定禁止占用國家重要濕地，但國家重大項目、防災減災項目、重要水利及保護設施項目、濕地保護項目除外，對其他類型濕地也未設置禁止許可條件。

（二）濕地利用許可管理體制混亂

濕地的要素多元，根據濕地保護的相關法律法規，林業草原、農業農村、生態環境以及自然資源等相關部門都有對濕地某一要素進行管理的權限。從理論上講，該管理體系有利于充分協調各部門的力量，充分發揮各部門的職能管理優勢，解決濕地利用中出現的各種問題。但由于各部門的目的和主要任務不同，濕地生態系統又類型多樣、功能復雜，往往造成在追求部門目標的同時犧牲了濕地資源。

目前，我國的濕地保護采取的是綜合協調與分部門、分行政級別管理的管理體制，由于濕地管理涉及多個部門，因此，各地方根據實際還建立了相應的協調機制來應對解決實踐中的問題，主要有三種協調模式：林業部門主導、地方政府主導、地方政府與林業部門互相配合[2]。而濕地利用許可的決定又是由濕地主管部門作出的，在濕地利用許可管理中存在多部門、多條線的交叉管理，許可主體多元，這樣就造成了監管權界不清、管理不暢的情況。濕地利用許可主體不明確，監管權界范圍不清楚，造成了實踐中濕地利用許可主體重合交疊或不作為，具體分工不清晰[3]。通過查閱已經出臺的地方性濕地保護規范可知，濕地利用許可主體多元，有的規定自然資源部門為許可主體，有的則是籠統的規定為濕地保護有關部門，有的甚至沒有明確規定濕地利用許可的主管部門，這就造成了實踐過程中管理職責的混亂，各個部門之間權責不清，隨意占用、改變濕地用途的情況時有發生，不能進行有效監管。依據《濕地保護法（草案）》第5條、第18條的規定：相關管理部門比如自然資源部門在批準用地涉及有占用國家級、省級濕地的，需要分別征求國務院林業草原、省級林業草原主管部門的意見。由此可見，占用濕地的許可主體并非林業草原主管部門這一濕地的監督管理主體，而是自然資源、水利等相關管理部門。濕地利用許可主體多元不利于濕地保護的統籌謀劃，因此，應當對濕地管理體制進行完善，明確許可主體以及各部門的管理權責[4]。

（三）許可程序不完善

除了《行政許可法》中有關于許可程序的規定外，國家層面規范缺乏濕地利用許可的具體規定，在地方濕地保護規范中，僅有少數省份規定了詳細的許可程序⑤，亦未涉及對濕地利用許可非常重要的濕地保護相關部門協商程序及公眾參與程序。

由于現行的濕地管理體制是由多個濕地保護部門共同參與，因此，必須建立起能夠使各個職能部門相互溝通、互相配合的機制，以應對濕地利用許可過程中的各種問題。協商程序應當在相關行政許可主體對許可做出的決定有不同意見以及跨區域的濕地利用許可決定時啟動。而地方性規范規定了協商程序的為數不多，如《北京市濕地保護條例》第6條、第27條規定：對于濕地保護與利用的相關工作，應由政府建立的濕地保護聯席會議進行研究協調;建設單位的濕地利用申請應當經過濕地保護聯席會議研究通過后，才能辦理行政許可。盡管《濕地保護法（草案）》第18條規定：國家嚴格控制占用濕地，建設項目規劃選址、選線審批或者核準時，涉及國家重要濕地的，應當征求國務院林業草原主管部門的意見;涉及省級重要濕地的，應當征求省級人民政府林業草原主管部門的意見，但是關于征求意見的程序并未涉及。

我國地方性濕地保護立法極少規定公眾參與，而依據我國《行政許可法》及相關濕地保護規范，關于公眾參與的主體規定不夠明確，通常在立法中將公眾參與的主體進行簡單的列舉，如專家、公眾等;而且公眾參與的形式較為簡單，主要包括聽證、論證、座談、調查等，對于是否舉行聽證，許可機關擁有極大的自由裁量權[5]。

（四）法律責任追究機制不完善

不管是國家層面的濕地保護規范還是地方性濕地保護規范，針對違法占用濕地以及改變濕地用途情形的法律責任追究機制均不完善。

首先，針對非法利用濕地行為的行政處罰力度不足以遏制違法行為的發生。目前，針對非法利用濕地行為的行政處罰力度不夠嚴厲，處罰方式單一，處罰金額偏低。處罰金額方面，除福建省以所需補建費用的一倍至三倍計算罰款金額外，其他省份規定的處罰金額普遍較低。比如：《安徽省濕地保護條例》規定，非法占用濕地處每平方米十元以上三十元以下的罰款;《海南省濕地保護條例》規定，擅自占用濕地或者改變濕地用途，其他法律、法規未規定處罰的，市、縣、自治縣人民政府有關濕地主管部門應當責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取其他補救措施，并處以2萬元以上20萬元以下的罰款;《寧夏回族自治區濕地保護條例規定》，擅自挖溝（塘）、筑壩、填埋濕地的，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，并處以所破壞濕地每平方米五元以上十元以下的罰款。《濕地保護法（草案）》第48條規定：建設項目擅自占用國家重要濕地的，其他法律有處罰規定的，按照其規定予以處罰;其他法律沒有規定的，由縣級以上林業草原主管部門按照非法占用濕地的面積，處每平方米五百元以上五千元以下罰款。《濕地保護法（草案）》提高了擅自占用國家重要濕地的處罰力度，但對擅自占用其他類型濕地的處罰并未涉及。

其次，針對濕地利用許可相關行政機關違法行為的責任追究較為薄弱。目前，針對濕地管理部門存在濫用職權或不依法履行職責行為的，由本級人民政府或上級人民政府有關部門、機關責令改正，對負有責任的主管人員或其他直接責任人員依法給予處分。而在實踐中，鮮見長期違法侵占濕地而追究行政機關及其工作人員責任的情形。《濕地保護法（草案）》盡管規定了建設項目規劃選址、選線審批或者核準時，涉及國家重要濕地或省級重要濕地的，應當分別征求國務院、省級林業草原主管部門的意見，但并未規定不征求意見或不重視林草部門意見時，相關部門及其工作人員的法律責任。

三、濕地利用許可制度的完善路徑

（一）明確濕地利用許可原則和禁止性條件

明確濕地利用許可原則對濕地的合理利用及保護具有重要意義，我國在制定濕地保護法時應明確濕地利用許可原則及禁止性條件。

全球濕地面臨面積不斷萎縮的威脅，為遏制這種趨勢，包括美國在內的許多國家將“零凈損失”，也就是“總面積不減少”作為濕地保護的重要目標及利用許可的原則。“零凈損失”的理念在一定意義上解決了濕地開發和保護間的矛盾，既不影響濕地的利用，又避免了因不當開發而導致過度破壞濕地。但僅將“零凈損失”解讀為“總面積不減少”并不充分，除了面積，濕地類型、質量和功能都應該在許可利用時進行考慮。為避免簡單用人工濕地取代原始濕地，“零凈損失”應包含總面積不減少以及生態功能不下降。在許可之前，必須審核并考慮到該利用行為有沒有減少濕地面積，有沒有使濕地的生態功能下降，如果有類似影響，原則上不予許可。例外情形下，即立法例舉的重大工程項目建設必須占用濕地時，應該進行濕地損害補償，不僅是數量上的補償，還要保證濕地生態質量不受破壞，這樣才能保證濕地總體數量和生態質量的零凈損失。

同時，制定濕地保護法時應該明確規定利用許可的禁止性條件。比如，納入生態紅線范圍的濕地，應禁止占用、征收或者改變用途;凡是被納入重要濕地名錄的濕地，應禁止占用、征收或者改變用途。只有確立了濕地利用許可的禁止性條件才能避免在現實中以各種由頭占用、征收或者改變濕地用途行為的發生。

（二）明晰濕地利用許可主體及監管權責

美國的濕地利用許可制度有明確的許可主體。根據美國《清潔水法》：陸軍工程兵團是濕地的主要管理者，管轄范圍包括淡水濕地、濱海濕地，甚至無水系的孤立濕地[6];其主要職責包括管理和授予特殊和一般許可證、實施和核實司法管轄權、提供政策指導和執行《清潔水法》第404條款的要求。美國環境保護署負責審查和監管工程兵團的保護活動。我國在制定濕地保護法時應當明確濕地利用許可主體，林業草原部門不僅是濕地資源的監管部門，同時應具體負責濕地利用許可的審批，而非如《濕地保護法（草案）》所規定僅是被征求意見的對象，且應加強對濕地利用許可的后續監管。

此外，應當合理配置監管部門權責，建立濕地保護協調機構。《濕地保護法（草案）》第5條規定了相關部門在濕地管理中的權責，要求縣級以上人民政府加強濕地保護協調工作。鑒于濕地分級分類分部門監管的特點，應在立法中明確政府組織成立濕地保護協調機構;并明確濕地保護協調機構的權力范圍主要在于組織、協調、解決濕地保護中的重大問題，包括在濕地利用許可相關部門審批的過程中發生爭議時的協調解決;濕地生態保護紅線的劃定;跨區域的自然保護區的建立、變更等相關事宜的溝通協調等 [7]。

（三）完善濕地利用許可程序

美國對濕地利用許可有明確的程序要求，通常是工程兵團在收到改變濕地狀況的申請后，向公眾公開申請記錄，并接受公眾的書面意見。對有重大環境影響的項目，工程兵團應在開發區域附近舉行聽證會，聽取公眾的書面和口頭意見，并按評審標準進行評審，在一定時間內決定是否頒發許可證[8]。

我國濕地利用許可涉及不同的部門甚至不同的區域，雖然在許可主體、監管權責方面逐步完善，但是基于我國當前的行政管理體制現狀，應當在立法中明確具體的協商程序。由政府建立專門濕地保護委員會負責濕地利用許可中的組織、協調工作，明確由濕地保護委員會作為協商主體，主導協商程序，目的是為了更好地、合理地作出許可決定，當相關行政主體對于許可決定有爭議以及涉及跨區域的濕地利用許可時，由林業草原主管部門提請啟動協商程序，由政府、其他濕地保護相關部門共同參與協商許可決定。濕地利用許可協商程序的確立，可以規范濕地保護部門的管理行為和執法行為，并針對濕地保護中的具體問題進行溝通協調。

濕地資源在開發利用時，會不可避免地對依靠濕地資源生存的周邊居民產生影響。當濕地保護部門進行有關決策的時候，為了確保決策的公正性以及公開性，應該納入公眾參與。在濕地利用許可制度中，應完善公眾參與環節：首先，行政主體需經過座談會、論證會或聽證會，獲取權益受影響者的意見，再做出許可決定;其次，在維護濕地環境的公共利益方面，公民可以提起與濕地利用許可相關的行政公益訴訟。從發達國家的經驗來看，環境行政公益訴訟是公眾參與濕地利用許可監督最有效可行的方式。環保組織以及公眾在行政機關存在違法行為時，可以向法院提出請求，要求撤銷行政機關的許可決定。公眾參與許可程序應當作為完善濕地利用許可制度的一項重要措施，行政主體通過公眾的廣泛參與獲得真實有效的信息，使其作出的行政許可決定能夠真正維護公共利益，保許可決定的正確性。

（四）完善濕地利用許可法律責任的追究

法律責任追究的完善有助于真正威懾違法行為的發生，必須完善對違法利用濕地行為人、相關行政機關及其工作人員的責任追究制度。

對違法利用濕地行為應給予嚴厲處罰，形成多元化的處罰方式。目前對于違法利用濕地行為的處罰方式比較單一，一般以罰款為主，而對于其他處罰方式，比如沒收行為人的違法所得、責令建設單位停止建設、對行為人進行行政拘留等則較為少見。針對違法利用濕地的行為，應建立以罰款為主，其他處罰方式并重的法律責任追究機制，才能有效遏制違法利用濕地行為的發生，更好地保護濕地。

目前，我國已經出臺的地方性濕地保護規范對于濕地利用行為人的罰款數額較低，難以對違法者起到震懾作用，應當增加罰款額度。我國《濕地保護法（草案）》僅提高了擅自侵占國家重要濕地的罰款額度，而擅自占用國家重要濕地之外濕地的違法成本依然很低。關于提高違法利用濕地的罰款金額，有兩種思路可以選擇：一是純粹考慮侵占改變用途的濕地面積，規定單位面積的罰款標準，同時再根據國家級重要濕地、省級重要濕地、一般濕地等設置不同的系數，最終計算罰款金額;二是在立法上設置罰款的上下限，按照利用行為對濕地生態環境損害的大小、濕地面積數及行為違法的嚴重性，在上下限度間確定具體罰款金額。

同時，應完善對濕地保護、利用及修復的監管部門及其工作人員不依法履行職責行為的責任追究。針對每一起濕地破壞事件，不應忽略背后可能存在的行政權濫用或行政不作為，落實行政處分和刑事追責。

我國是世界上濕地種類豐富和面積占比較高的國家，濕地保護需要完備的法律體系，更需要規范合理的利用許可制度。因此，應在即將制定出臺的《濕地保護法》中完善濕地利用許可制度：明確濕地利用許可原則，以零凈損失為原則保證濕地總體數量和生態質量不受破壞，同時明確濕地利用禁止性條件;明確濕地利用許可主體，將林業草原部門作為濕地利用許可主體，全面負責濕地利用許可審批，同時合理配置監管權責;完善濕地利用許可程序，通過協商程序、加強公眾參與等形式保證濕地利用許可制度得以公開有效實施;健全濕地利用許可違法行為的法律責任追究，以真正懲罰和威懾違法行為。

注釋：

①參見《濕地保護管理規定》第32條，對于征收或占用濕地的單位，應當辦理相關手續并給予補償。臨時占用濕地的，期限不得超過2年;臨時占用期限屆滿，占用單位應當對所占濕地進行生態修復。

②參見《生態文明體制改革總體方案》第22條，建立濕地保護制度，將所有濕地納入保護范圍，禁止擅自征用占用國際重要濕地、國家重要濕地和濕地自然保護區。

③參見《濕地保護修復制度方案》第10條、第11條，禁止占用征收重要濕地，在保護的前提下合理利用一般濕地，完善涉及濕地相關資源的用途管理制度，合理設立濕地相關資源利用的強度和時限。

④參見《土地管理法》第4條，將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地，嚴格限制農用地轉為建設用地，對耕地實施特殊保護，對土地用途變更進行管制。

⑤如《江西省濕地保護條例》第31條規定，在征用、占用重要濕地前，應當在獲得省級林業部門同意的情況下進行環境影響評價，并依照相關法律規定辦理許可手續。

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責任編輯? ? 徐? ? 晶

Review and Reconstruction of Wetland Utilization Permit System

RUAN Lijuan1， QU Shuai2

（1. Shi Liang Law School， Changzhou University， Changzhou 213164， China; 2. School of Marxism，

Changzhou College of Information Technology， Changzhou 213164， China）

Abstract： The current situation of wetland protection in China is not optimistic， and the phenomenon of arbitrary occupation and change of wetland use is common. Through government regulation， wetland utilization license can effectively balance the relationship between wetland protection and utilization， and restrict the unreasonable development and utilization of wetlands from the source. However， there are some problems in Chinese wetland utilization permit system， such as unclear license subject， license conditions and license procedures， and lack of legal accountability. It is necessary to clarify the subject of wetland use license and reasonably allocate regulatory rights and responsibilities， establish the “zero net loss” license principle and license prohibitive conditions， improve the negotiation procedure and public participation of license and perfect the responsibility investigation of illegal license， so as to improve Chinas wetland utilization permit system and build a long-term mechanism of wetland protection.

Key words： wetland protection; wetland utilization; wetland utilization permit