新時期交通專項資金政策的主要問題與調整建議

李玉濤

當前交通專項資金政策在是否存續和如何改革上并未形成清晰的思路，財政減稅降費和交通發展投融資之間的沖突似乎難以協調，稅費改革后交通專項資金的專款專用在迅速弱化。設立里程稅（費）的政策探討還沒有形成必要的共識。

一、專項資金在我國交通投融資體系中具有基礎性地位

改革開放以來，我國交通專項資金政策在不增加財政負擔的前提下，有效擴大了交通基礎設施的資金投入，對基礎設施建設發揮了重要的杠桿作用。剔除掉同市場化融資相對應的通行費收入和定位于公路養護的成品油消費稅交通專項資金，近年來交通專項資金收入占交通固定資產投資的比重維持在11%—15%。作為基礎設施建設市場化融資資本金部分的主要來源，交通專項資金進一步撬動了大量的銀行貸款。同時，中央專項資金成為地方政府配套資金的基礎保障，調動了各級政府的發展積極性。以專項資金為基礎的投融資政策，支撐了我國綜合交通網絡規模和質量實現躍升，覆蓋廣度和通達深度不斷提升。截至2019年底，全國鐵路營業里程13.9萬公里，其中高鐵超過3.5萬公里，位居世界第一。公路里程501.3萬公里，其中高速公路15萬公里，躍居世界第一。

二、我國交通專項資金政策面臨的主要問題

（一）交通專項資金政策的存續存在很大爭議

當前，在國家減稅降費系列政策的驅動下，交通專項資金呈現逐步縮減的態勢。交通專項資金征收的縮減，是基于交通運輸業發展形勢的變化。港口建設費設立的初衷是建設港口碼頭基礎設施，以滿足對外開放所需。民航發展基金在我國民航基礎建設能力薄弱的時期，為機場及空管基礎設施建設做出了巨大貢獻。經過多年建設，加之國內外經濟現實的變化，我國港建費和民航發展基金政策已完成歷史貢獻，新形勢下繼續征收已不合時宜。

現實的交通基礎設施發展和資金形勢似乎并不支持上述觀點。《國家綜合立體交通網規劃綱要》明確了未來我國各運輸方式的規模能級目標，從而對投資和運營維護的資金提出了更高要求。以水運為例，到2035年，國家高等級航道預計將達到2.5萬公里左右。今后的15年里，我國高等級航道里程將大幅提升。在國家大力推動降低企業生產經營成本、部署減稅降費背景下，我國水運特別是內河航運發展存在巨大需求，取消港建費之后水運建設資金從何籌集，現有政策并未做出相應的制度安排。顯然，“確保各交通專項資金支持交通發展”的政策目標缺乏相應的財政基礎支撐。

（二）改革之后交通專項資金的“專款專用”迅速弱化

交通專項資金政策的發展方向，除了取消和減少，另一個就是由費向稅的改革。早在1996年，國務院決定將鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、養路費、郵電附加費等13 項政府性基金納入預算管理;2001年，車輛購置附加費改為車輛購置附加稅;2009年，國家以提高燃油消費稅的方式取代了養路費等六費政策。

回顧歷次交通專項資金從政府性基金向專項稅的轉變過程，可以確認保證資金的支出用途不變，幾乎成了每一次“費改稅”信守的改革承諾。2001年車輛購置附加費轉變為車輛購置附加稅之后，依然具有專項用途，不作為經常性財政收入;2009年的成品油價格稅費改革依然強調交通資金的四不變，即交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變。

從財政支出的角度看，交通行業“費改稅”做出的“專款專用”承諾，幾乎都是不可靠的。一旦“費”變成“稅”，財政制度就逐漸淡化“專款專用”原則。2009年的成品油價格和稅費改革新政自實施至今，不僅沒有建立起與公路建設養護資金需求匹配的稅率調節機制，相反出現了模糊增量收入和交通專項支出的苗頭。黨的十八屆三中全會以后，在國家“事權和支出責任相適應”的改革大背景下，“取消車購稅公路專項并轉變為地方稅種”的聲音日盛，政策走向備受關注。2014年末至2015年初，我國成品油消費稅稅率連續提高，旨在解決環境問題和提高稅收收入，與交通已無直接關系。時至今日，成品油稅費制度改革初期所倡導的建立道路資金需求與稅收增長掛鉤的道路融資機制已經無從談起。

（三）汽車電動化提出了改革道路融資機制的新要求

交通運輸發展與科技進步密切相關，科學技術進步催生新型交通方式出現，新一代交通運輸發展促進科學技術進步和人類社會發展。無人駕駛、由手機應用程序驅動的共享交通、車輛電動化和節能減排等新技術的發展不僅會影響交通方式的選擇、重塑交通模式、改變運輸規則，同時也對基礎設施建設提出新的要求，對交通發展的稅費收入來源和設施的支出需求產生重要影響。

運輸工具的電動化和節能減排技術的發展，將逐漸動搖乃至顛覆以燃油稅為基礎的交通稅費系統。隨著汽車油耗的降低和新能源汽車的普及，燃油稅為公路籌資的作用和公平性在逐漸下降。新能源車輛也使用公路設施，但政府卻無法從相應的駕駛行為上得到足夠類似于燃油稅的收入。自動駕駛的興起對電動汽車的促動，將使燃油稅收入越來越少，最后甚至完全枯竭。如果任此發展，作為交通專項資金的燃油稅也就失去了原來“使用者付費”的經濟學基礎。公路交通需要新型的融資機制來適應。

2019年，中國市場電動汽車銷量120萬輛，超過了世界其他地區銷量的總和（105萬輛）。2019年12月，我國工業和信息化部宣布，到2025年以替代能源驅動的汽車將占我國汽車銷量的25%。2020年10月，工信部進一步提高目標門檻，提出電動汽車的市場份額在2035年將達到50%。為了應對汽車電動化帶來的融資挑戰，為公路基礎設施尋求更具可持續性的資金來源，我國交通部門積極倡導研究征收里程費（稅）。《交通運輸部關于推進交通運輸治理體系和治理能力現代化若干問題的意見》提出“研究構建新型財稅保障體制，開展‘里程費改革試點”。

在開征里程稅（費）方案設計的討論中，里程稅（費）到底采取里程費的政府性基金形式，還是采用里程稅的稅收方式？里程稅（費）僅僅取代燃油稅，還是也取代通行費？如何從2009年的成品油價格和稅費改革中總結經驗吸取教訓？目前看來，對該項政策的認識和探討還存在很多分歧，遠未形成基本共識。

三、調整交通專項資金政策的建議

（一）遵循受益原則構建關于專項資金的統一政策框架

在財稅政策中，專項稅與受益稅兩個概念經常混同使用。一些專項稅和使用費實際上相當于對某項服務的支付，這與市場交換相類似，最為典型的是燃油稅。大多經濟學家支持體現受益原則的專款專用做法。但是在預算實踐中，很多專款專用的做法超出了服務收費或受益原則的范圍，有些專項稅未必體現受益原則，從而保證了對特定群體的優惠待遇。

不同的專項資金政策應該區別對待。對于不符合受益原則的專項資金政策適用于特定的發展階段，屬于典型選擇性產業政策類型，不利于產業之間的公平競爭。隨著產業政策從選擇性產業政策向普惠性競爭性產業政策的轉變，應逐步減少或取消類似不符合受益原則的專項資金政策，使之轉變為一般財政資金;對于符合受益原則的交通專項資金政策，應適時調整轉向使用者付費，按照市場化的方式進行運作管理，加強收入與支出之間的聯系。

在我國目前的預算分類體系中，相比一般預算的稅收收入，政府性基金等非稅收入都存在不同程度的專款專用要求。只有旗幟鮮明地肯定專款專用的合理性，才能真正做到宜費則費、宜稅則稅。里程費（稅）到底采取里程費的政府性基金形式，還是采用里程稅的稅收方式？這是一個外在的形式問題。更為根本的問題是確保該項資金專用于交通領域。里程稅（費）的研究設立要充分總結吸取成品油稅費改革的教訓，在交通發展和財政規則之間找準契合點。

在交通行業還有一種根深蒂固的觀點認為，財政理應為交通發展提供資金保障。無論建設發展還是維護運營，沒有專項資金，就由財政預算內提供。只要能夠為交通發展提供資金保障，什么樣的渠道來源并不重要，取消減免專項資金亦不足多慮。按照受益原則，交通專項資金政策不應單純是交通發展的資金保障，而是既為發展提供資金來源，又能約束發展沖動、激勵行業效率提高。

（二）專項資金政策合理性評估與交通供需形勢判斷應相互印證

新形勢下，對交通專項資金政策進行合理性評估，是探討未來政策走向的基礎。

財政實踐中，專項資金的收入相對支出需求而言，總是過多或過少。若專項資金的金額過多，盈余資金也不能用于其他用途。若金額太小，由于該支出類目已經獲得了“自由資金渠道”，很難再從普通稅收中競爭到額外的資金。問題解決之道在于，通過定期審查，可以盡量使專項資金的收入與支出需求一致。在預算程序存在實踐缺陷的情況下，專款專用可以保護諸如公路養護這類高收益行業的資金供應，從而在短期內改善資源配置。但是對于長期存在的問題來說，這就是一種短期行為，需要定期審查。

對交通專項資金政策定期審查的實質就是對交通供需形勢的分析判斷。專項資金政策多設立于交通發展供給嚴重滯后于需求的時期。理論上講，當交通基礎設施達到一定水平，專項資金也就喪失了合理性基礎。現有交通專項資金存續的合理性是通過交通規劃的不斷調整更新來實現的。交通規劃是改善交通供需關系的工具，通過新的規劃和項目建設可以在更高的水平實現交通供需平衡，從而影響著專項資金政策存續的合理性評估。若沒有一定的交通項目儲備，單憑運營維護難以與現有的資金政策匹配，交通專項資金存在的合理性就會下降。由于每一輪規劃的集中建設任務很快就會完成，新的規劃對基礎設施線網規模能級的提高，很大程度上為保持專項資金政策的穩定連續性提供了依據。

支持取消壓縮交通專項資金政策，實質上就是否認了交通規劃關于交通供需形勢分析判斷的結論;如果僅僅從為交通發展提供資金保障的規劃實施角度來要求保持專項資金政策的穩定連續性，則又意味著已經假定了交通建設投資的合理性。因此，財政制度設計與交通發展規劃在交通供需分析判斷上應該相互鏡鑒求證，力求結論趨向一致，都不能借技術專業性而自說自話。

（三）在交通系統內部形成具有一定彈性的專款專用制度安排

目前，各種交通運輸方式均有專項資金支持，公路有車輛購置稅和燃油稅，鐵路有鐵路建設基金，民航有民航發展基金，港口對應著港口建設費。在大部制改革和建設綜合交通運輸體系的新形勢下，車購稅資金的使用進一步拓展到鐵路行業。2014年國家鐵路投融資體制改革推出的鐵路發展基金吸收了150億元的車購稅資金。地方也從成品油價格和稅費改革中央轉移支付資金中安排補助資金，對鐵路、水運予以補助。美國的公路信托基金制度是具有典型的專款專用性質，但也具有相對性，在發展過程中使用范圍經歷了多次拓展，逐步延伸到城市交通等領域，但基本結構得以維持存續下來。基金框架內的資金分配同樣遵循了預算的基本準則，根據不同時期的不同條件，盡可能配置到高收益的領域。

綜合國內外的政策實踐不難發現，交通專項資金政策的“專”是就交通系統整體而言的，專款專用體現在“取之于交通，用之于交通”。在交通系統內部，在不同運輸方式之間，交通專項資金進行一定的再分配，不僅符合預算的程序規范要求，往往也具有顯著的經濟合理性。如車輛用戶稅（費）向軌道交通、水運等綠色交通發展的投入，體現了控制負外部性和補償正外部性并舉的政策思路。

因此，未來的交通專項資金政策應按照綜合交通運輸的發展要求，實行相對的專款專用，在保持各專項資金政策原運輸方式用途的基礎上，在各方式之間能夠實現部分的靈活統一調配，發揮其在促進各運輸方式均衡發展和一體化發展中的作用。如果說交通運輸部的成立為有效統籌使用各交通專項資金提供了有利的體制環境，那么《國家綜合立體交通網規劃綱要》則把這種資金統籌方式轉化成了現實的融資要求。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）