探析開放式公園管理對(duì)經(jīng)濟(jì)路徑研究

練源（揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院）

■引言

作為城市公共資源代表的開放式公園，是公共部門提供給市民的無差別的社會(huì)福利。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，國(guó)內(nèi)各地城市掀起了城市公園免費(fèi)開放的熱潮，城市新建公園也以開放式公園為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，近十年來各地開放式公園的數(shù)量和規(guī)模都有了較大幅度提升。然而在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，傳統(tǒng)的公園管理模式仍然具有強(qiáng)大的慣性，沉重的經(jīng)費(fèi)壓力、日益下降的養(yǎng)護(hù)水準(zhǔn)、落后的功能設(shè)施等問題成為較為普遍的狀況。城市管理者們?cè)噲D采取多種方式和手段來滿足群眾的需求，但往往事與愿違，開放式公園管理模式優(yōu)化已經(jīng)成為現(xiàn)代城市管理深層改革中不能回避的新課題。

■Y 市開放式公園管理現(xiàn)狀及存在問題

“十三五”期間，Y 市積極踐行綠色惠民理念，連續(xù)數(shù)年將開放式公園建設(shè)作為重要的民生工程推進(jìn)實(shí)施，市轄區(qū)人均公園綠地面積由2015年的8.5 平方米，提升至2019年10.3 平方米（數(shù)據(jù)來源于Y 市統(tǒng)計(jì)年鑒），在全國(guó)處于較高水準(zhǔn)。除了追求建設(shè)規(guī)模之外，Y 市在開放式公園的管理實(shí)踐上也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，例如在全省率先出臺(tái)專門針對(duì)開放式公園管理的立法—《公園條例》；公開選聘專職園長(zhǎng)、公園管家參與指定公園管理；在市域范圍推進(jìn)“主管部門—管理單位—社區(qū)和志愿者”三位一體的管理機(jī)制等。僅僅滿足使用空間、改善治安狀況等基本目標(biāo)已經(jīng)不再是Y 市深耕公園管理的全部追求，更加精細(xì)化、人性化的管理需求成為新的落腳點(diǎn)。

和國(guó)內(nèi)許多城市一樣，Y 市開放式公園主要按照“屬地管理”原則，由公園建設(shè)所在地的主管部門履行管理職責(zé)，并以購(gòu)買服務(wù)的方式將日常養(yǎng)護(hù)、保潔、保安等作業(yè)內(nèi)容進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。作者主要通過資料收集、問卷調(diào)查、實(shí)地走訪和訪談等形式，了解了Y 市區(qū)開放式公園管理的使用狀況，目前普遍存在的問題首先是功能配置不夠完善，個(gè)性化服務(wù)有較大提升空間。一方面是功能性基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，比如通暢便捷的跑步環(huán)線、科學(xué)方便的導(dǎo)視系統(tǒng)、完整覆蓋的夜間亮化設(shè)施、便民售賣服務(wù)等功能；另一方面是針對(duì)不同年齡段游人的個(gè)性需求未能滿足，缺少獨(dú)特的識(shí)別性和吸引力。再者景觀打造趨于雷同，精神文化塑造在新建的公園中常被忽視，密集排列的樹苗和單調(diào)的景觀令公園缺少了延續(xù)性和歷史積淀。此外公園設(shè)施利用率不高，資源閑置情況比較明顯，公園內(nèi)不少設(shè)施設(shè)備未得到充分利用便已經(jīng)開始逐漸老化，到了需要更換養(yǎng)護(hù)的時(shí)間，造成資源浪費(fèi)。

■存在問題的原因分析

（1）從管理目標(biāo)上看，政府定位不清晰，權(quán)責(zé)邊界模糊。政府部門是公共物品的提供者，其管理目標(biāo)應(yīng)當(dāng)以公眾需求為導(dǎo)向，將有限的資源集中到公眾最為關(guān)注、最需要解決的事情上來，但事與愿違的是，政府在扮演“運(yùn)動(dòng)員”角色的時(shí)候常常找不到清晰的目標(biāo)和準(zhǔn)確的定位。一是在認(rèn)識(shí)上存在偏差，相較于有收入的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，開放式公園由于其公益屬性常常得不到足夠的資源配置，國(guó)有企業(yè)雖然承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，但經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)才是其核心的目標(biāo)追求，因此對(duì)于民眾真正的需求缺乏關(guān)注和了解的動(dòng)力；二是缺乏頂層設(shè)計(jì)，政府作為開放式公園服務(wù)供給的牽頭單位，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用好公權(quán)力去引導(dǎo)和規(guī)范各方活動(dòng)，發(fā)揮市場(chǎng)的力量，調(diào)動(dòng)第三部門的積極性，促進(jìn)公共利益最大化，然而事實(shí)上僅就《公園條例》和市級(jí)相關(guān)措施文件也沒有得到有效的解讀和執(zhí)行；三是管理部門協(xié)調(diào)不暢，行政主管部門和國(guó)有公司之間缺少必要的溝通，也沒有厘清各自職責(zé)，雖然保持委托關(guān)系，但常常各自為政。

（2）從管理能力上看，政府視角單一，社會(huì)化參與嚴(yán)重不足。和處理許多公共事務(wù)一樣，政府部門常常面臨既難管得面面俱到卻又對(duì)放手充滿顧慮的兩難抉擇，面對(duì)愈加繁重而復(fù)雜的開放式公園管理任務(wù)，目前仍然還是以政府部門大包大攬為主，社會(huì)力量參與治理的積極性未能充分調(diào)動(dòng)，市場(chǎng)在城市公園供給中的作用也未能有效發(fā)揮。一是運(yùn)營(yíng)模式落后，當(dāng)前的管理體制限制了公園管理的效率和創(chuàng)造性，經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自財(cái)政支出，員工激勵(lì)不足、公共資源浪費(fèi)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)督不力等固有缺陷仍在存在。二是專業(yè)力量欠缺，根據(jù)實(shí)地調(diào)查，大部分公園管理人員業(yè)務(wù)偏科情況突出，除了個(gè)別部門負(fù)責(zé)人從事園林綠化專業(yè)，絕大部分對(duì)于開放式公園管理沒有專業(yè)背景和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，尤其在生態(tài)系統(tǒng)、文化價(jià)值以及科普教育功能的實(shí)現(xiàn)方面存在認(rèn)知不足、經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰θ狈Φ葐栴}；三是社會(huì)化參與不足，治理理論強(qiáng)調(diào)政府與市場(chǎng)之間的第三部門參與管理的必要性，從問卷調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)訪談情況看，除了少數(shù)人從自身需求出發(fā)提出一些建議外，大部分公眾缺乏參與公共事務(wù)的積極性和批判精神，而一些有意愿參與管理的社會(huì)組織長(zhǎng)期受行政主導(dǎo)模式和社會(huì)資源分配方式的影響，不僅處于缺少話語權(quán)的尷尬境地，也沒能夠培養(yǎng)足夠壯大的團(tuán)隊(duì)力量。

（3）從經(jīng)費(fèi)投入上看，財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，資金使用效率不高。相較于收費(fèi)景區(qū)，開放式公園人流量大，設(shè)施損耗快，安全、衛(wèi)生管理難度高，生態(tài)環(huán)境承受壓力更重，同時(shí)由于缺少門票收入，管理經(jīng)費(fèi)不足、財(cái)政不堪重負(fù)是普遍面臨的挑戰(zhàn)。一是管理資金來源單一：Y 市除了少數(shù)收費(fèi)景區(qū)外，上百座公園完全實(shí)現(xiàn)開放式運(yùn)營(yíng)，其經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自財(cái)政撥款，投入高昂管理養(yǎng)護(hù)成本收獲較低回報(bào)的狀況難以持續(xù)，運(yùn)營(yíng)體系缺乏可持續(xù)性；二是資金使用效率不高：區(qū)別于盈利性景區(qū)追求經(jīng)營(yíng)效益，公益屬性的開放式公園缺少對(duì)改善運(yùn)營(yíng)模式和完善產(chǎn)品質(zhì)量的動(dòng)力，導(dǎo)致資金使用不夠均衡合理，還容易給公園管理部門尋租帶來機(jī)會(huì)；三是購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目不夠全面：在開放式公園實(shí)際管理過程中，服務(wù)外包的業(yè)務(wù)只有綠化管養(yǎng)、設(shè)施維護(hù)和安全、保潔工作，在社會(huì)服務(wù)、設(shè)施更新等方面投入很少，生態(tài)文化方面更是幾乎空白，無法發(fā)掘公園的生態(tài)效益和教育潛力，容易造成社會(huì)服務(wù)、生態(tài)文化等方面的管理缺位。

（4）從制度保障上看，立法體系不完善，管理缺乏有效監(jiān)督。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，國(guó)內(nèi)開放式公園管理相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)尚未健全，多以標(biāo)準(zhǔn)不一的地方性法規(guī)或規(guī)范性文件約束公園管理和游人行為，對(duì)公園管理成效監(jiān)督評(píng)價(jià)流于形式的現(xiàn)象也比較普遍。一是缺乏完善的法制體系，地方性法規(guī)散存于管理制度體系之中，立法層次低，法規(guī)之間協(xié)同程度不高，給實(shí)際執(zhí)行增加了難度。二是缺乏具體的操作指導(dǎo)，如Y 市在《公園條例》和實(shí)施意見中倡導(dǎo)多元主體治理模式，也推行了“園長(zhǎng)制”“公園管家”的做法，但是公民如何參與公園管理仍缺乏具體指導(dǎo)，公園管理者如何科學(xué)地組織實(shí)施缺少明確的規(guī)定；三是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，一方面管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)責(zé)任邊界模糊，對(duì)于管理質(zhì)態(tài)、管理規(guī)范、管理效率等沒有理性客觀的評(píng)價(jià)，“自導(dǎo)自演”的方式令管理水平裹足不前，一方面監(jiān)督評(píng)價(jià)渠道并不暢通，公眾意見得不到有效反饋，公眾對(duì)管理者的監(jiān)督也流于形式。

■管理模式優(yōu)化建議

從西方國(guó)家成熟的管理經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)成功的開放式公園，不僅依賴于好的規(guī)劃設(shè)計(jì)和高水準(zhǔn)的建設(shè)，還依賴于在公園項(xiàng)目的投資和管理過程中公共部門和私人部門持續(xù)不斷的支持和參與，使得公園建設(shè)在使用和管理中越來越趨于完善。開放式公園的管理目標(biāo)是以公眾需求為導(dǎo)向的，通過“政府供給，市場(chǎng)化運(yùn)作，專業(yè)化管理，社會(huì)力量積極參與”實(shí)現(xiàn)多元共治，提高公園供給效率和質(zhì)量，發(fā)揮生態(tài)惠民功能。

（1）探索多元共治路徑，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)。一是強(qiáng)化政府部門職責(zé)。在治理框架中，政府的主導(dǎo)地位仍然不可替代，主要體現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)、制定和完善政策、提供財(cái)政保障、搭建資源共享平臺(tái)等方面。首先，治理模式優(yōu)化的前提是政府對(duì)開放式公園的管理目標(biāo)和管理本質(zhì)需要有新的理解，完成認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變—使用者的滿意度是評(píng)價(jià)政府績(jī)效的根本標(biāo)準(zhǔn)，政府需要避免“長(zhǎng)官意識(shí)”或“父愛主義”在公共決策中的不利影響；除此之外，公園管理的牽頭部門要協(xié)調(diào)城管、消防、體育、文旅等單位，提高分工合作效率，尤其是公安、城管等具備執(zhí)法主體資格的部門須把對(duì)應(yīng)管轄的公園管理職責(zé)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫進(jìn)規(guī)章制度。二是培育壯大社會(huì)組織。社會(huì)組織在生態(tài)保護(hù)、科普教育、文化傳播等方面有政府不具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，此外，非政府組織代表公眾利益，更能夠獲得公眾的信任，掌握工作的主動(dòng)。由于各地的發(fā)展情況不平衡，短時(shí)間產(chǎn)生大量專業(yè)的社會(huì)公益組織難以實(shí)現(xiàn)，政府除了能夠在制度層面鼓勵(lì)支持社會(huì)組織建設(shè)，為其提供完備的法律保障，還應(yīng)當(dāng)在實(shí)際操作中以開放包容的心態(tài)接受社會(huì)組織參與公共事務(wù)管理，開放式公園管理的過程正是發(fā)掘社會(huì)組織潛力和創(chuàng)造力的合適場(chǎng)景。三是激發(fā)公眾參與意識(shí)。公眾本身是公園這一產(chǎn)品的受益者，長(zhǎng)期以來，我們的資源再分配的制度使公眾對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，參與意愿不強(qiáng)，文化慣性也令公眾缺乏批判精神，因此在開放式公園管理的實(shí)際過程中需要消耗巨大的成本約束游客的行為。通過讓公園周邊居民或游客加入到城市公共空間的構(gòu)建過程中，可以激發(fā)他們自覺地維護(hù)公園利益，保護(hù)公園不被惡意破壞，其關(guān)鍵核心是搭建起公眾與自然環(huán)境的聯(lián)結(jié)，這是政府可以引導(dǎo)的事情。

（2）建立健全制度規(guī)則，加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估。一是建立完整的法制保障。從調(diào)研情況來看，目前Y 市在制度供給方面相對(duì)領(lǐng)先，除了關(guān)于開放式公園管理的專門立法，還配套出臺(tái)了相關(guān)政策意見，從市級(jí)層面提供了標(biāo)準(zhǔn)化的管理依據(jù)。但和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，完整的法律體系建立任重道遠(yuǎn)，包括社會(huì)資本參與建設(shè)、社會(huì)組織參與管理等在內(nèi)的法律法規(guī)、規(guī)范政策、運(yùn)作指南均需要得到明確且有效的解決。此外，“有法難依”也是許多公園管理者面對(duì)的困境，在為基層行政執(zhí)法部門賦權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分征求公園管理部門的意見，將執(zhí)法力量覆蓋到公園治理領(lǐng)域。二是建立成熟的市場(chǎng)機(jī)制。在開放式公園的治理框架下，更加開放、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是激發(fā)市場(chǎng)活力的重要條件，打破利益保護(hù)藩籬，降低民營(yíng)企業(yè)行業(yè)準(zhǔn)入門檻，改變低價(jià)中標(biāo)的決策導(dǎo)向，都是真正改善市場(chǎng)環(huán)境的靠實(shí)舉措。公園企業(yè)集團(tuán)化、連鎖化經(jīng)營(yíng)也是降低管理成本、提高管理效率的必然發(fā)展趨勢(shì)，可以根據(jù)地理?xiàng)l件劃分實(shí)現(xiàn)區(qū)域集團(tuán)化管理，在落實(shí)好公園管理職能部門監(jiān)管責(zé)任的前提下，鼓勵(lì)、支持公園管理企業(yè)發(fā)展壯大。三是進(jìn)行有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)。借鑒深圳的管理經(jīng)驗(yàn)，政府部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)督評(píng)估單位，可以是第三方項(xiàng)目指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)開放式公園規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)、經(jīng)費(fèi)使用等方面和環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管評(píng)估。在專門部門的監(jiān)督評(píng)估之外，引入群眾評(píng)價(jià)機(jī)制也至關(guān)重要，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等平臺(tái)公布各區(qū)公園體系建設(shè)的實(shí)施進(jìn)度和質(zhì)量水平，接受群眾評(píng)議；借助現(xiàn)代通信技術(shù)在各個(gè)公園設(shè)置更加便捷的意見反饋窗口，建立跟蹤回訪機(jī)制，快速的回應(yīng)也會(huì)令公眾更有參與信心。

（3）科學(xué)布局公園體系，實(shí)現(xiàn)均衡供給。一是規(guī)劃建設(shè)要著眼全局。公園建設(shè)要與城市近、遠(yuǎn)期規(guī)劃結(jié)合起來，在城市“藍(lán)圖”與“現(xiàn)實(shí)”之間找尋平衡點(diǎn)。同時(shí)，在公園實(shí)施建設(shè)時(shí)，一方面，要著眼周邊發(fā)展實(shí)際，明確分期建設(shè)目標(biāo)，避免“冒進(jìn)”，造成資源的浪費(fèi)；另一方面，公園體系建設(shè)應(yīng)打破行政區(qū)劃界線，著眼整個(gè)區(qū)域、整座城市進(jìn)行規(guī)劃，統(tǒng)籌布局城市開放空間。二是設(shè)計(jì)規(guī)范要因時(shí)因地。公園建設(shè)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，公園設(shè)計(jì)導(dǎo)則從建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上解決了一些要素從無到有的問題，但各個(gè)公園迫切需要結(jié)合自身的發(fā)展探討與整體公園系統(tǒng)相協(xié)調(diào)的具體策略和方法。在公園進(jìn)入開放經(jīng)營(yíng)階段，管理者要時(shí)刻關(guān)注新的需求，預(yù)留足夠的彈性空間和資金資源用于公園的更新完善，使公園在使用中不斷走向成熟，富有底蘊(yùn)。三是公園品類要多樣適宜。相對(duì)于投資巨大、管理復(fù)雜的區(qū)域綜合公園來說，小而精美的社區(qū)公園具有規(guī)模適宜、建設(shè)周期較短的優(yōu)勢(shì)，能夠短時(shí)間內(nèi)增加綠量，提供必要的社區(qū)功能，同時(shí)解決城市土地資源緊張的問題。對(duì)于建成后的綜合性公園存在的一些短期難以改善的問題，也可以通過社區(qū)公園完成過渡期的使用需求。

（4）創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)，優(yōu)化資源配置。一是拓寬資金渠道。由于Y 市絕大部分公園均是免費(fèi)開放形式，財(cái)政補(bǔ)差幾乎是統(tǒng)一的做法，這種不可持續(xù)的方式難以保證公園的長(zhǎng)期管理質(zhì)量。目前比較普遍的做法是利用公園內(nèi)的設(shè)施資源，在保障公眾享受公園基本功能服務(wù)的前提下，提供一些收費(fèi)的經(jīng)營(yíng)性業(yè)態(tài)，以增加公園自身的“造血”功能。還有一些公園開辟了部分區(qū)域推行“認(rèn)建”“認(rèn)養(yǎng)”模式，接受社會(huì)組織或個(gè)人提供資金來平衡整個(gè)公園的支出。此外，制定社會(huì)捐贈(zèng)的激勵(lì)政策，完善志愿服務(wù)的反哺機(jī)制，也是增加多元化收入的有效途徑。二是提高專業(yè)能力。不論是行業(yè)主管部門，還是各個(gè)公園的管理單位，人才引進(jìn)和培養(yǎng)是當(dāng)前普遍需要面對(duì)的課題，類似深圳公園管理中心集中培訓(xùn)和統(tǒng)一調(diào)配方式值得借鑒。此外，用新技術(shù)替代傳統(tǒng)的人工管理也是各地公園管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，形成集通信、安全監(jiān)控、導(dǎo)覽服務(wù)、養(yǎng)護(hù)管理、市政公用設(shè)施管理、停車管理等于一體的智慧管理系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)更加高效、節(jié)約的效果。三是重視精神功能。早期的公園大多以單純的游憩休閑功能為主，近年來城市公園在原先的基礎(chǔ)上不斷拓展功能，已經(jīng)逐步形成了具有愛國(guó)教育、科普教育意義的公園。公園的精神功能是公眾在使用過程中與之建立的精神聯(lián)結(jié)，不宜以急功近利的手法刻意為之，應(yīng)該根據(jù)各個(gè)公園自身的基礎(chǔ)條件做好精神功能的保護(hù)和傳承利用。在這個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)組織和公眾具有政府部門不具備的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，因此在進(jìn)行科普教育或文化活動(dòng)時(shí)，一定要注重社會(huì)組織和公眾參與，避免“自娛自樂”式的造節(jié)運(yùn)動(dòng)。

■結(jié)語

開放式公園過去常常由公共部門作為單一主體完成供給，公園建成后的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都屬于國(guó)有，其經(jīng)營(yíng)管理仍然高度依賴公共部門的直接支配和財(cái)政撥款。對(duì)于開放式公園這樣的興建耗資大、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)低的公共物品，政府直接供給有一定的優(yōu)勢(shì)，短時(shí)間內(nèi)能夠體現(xiàn)驚人的效率。這種供給方式暴露的弊端并非孤立存在于公園管理領(lǐng)域，其模式轉(zhuǎn)型需要觀念、理論、體制、機(jī)制的一系列根本轉(zhuǎn)變，需要法律法規(guī)和政策的保障。對(duì)于公共部門而言，關(guān)于管理模式創(chuàng)新的探索，在新時(shí)期開放式公園供給過程中勢(shì)在必行。本文在提出對(duì)策建議時(shí)試圖更加注重解決實(shí)際問題的效用，政府在管理過程中仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，但承擔(dān)的事務(wù)逐漸減少；社會(huì)組織和公眾參與的效果未必立竿見影，但公眾意識(shí)的喚醒具有深遠(yuǎn)意義。在合作和博弈中尋找平衡本身就是治理的動(dòng)態(tài)過程。