分析如何從源頭上做好違法用地預防

諸城市自然資源和規劃局 王宗華

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國一項基本國策。近兩年，習近平總書記多次作出重要指示批示，強調耕地保護是關乎14億人吃飯的大事，容不得半點閃失，要求嚴防死守18億畝耕地保護紅線，采取“長牙齒”的硬措施，堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”。今年，國家和省將開展“十三五”耕地保護責任目標期末考核，農村亂占耕地建房問題進行整治，自然資源執法監察“嚴起來”的導向更加突出，加強耕地保護，扭轉違法用地多發勢頭，已成為當前土地執法工作中最緊迫、最艱巨的任務。如圖1所示。

圖1 停止違法用地

原因分析：

近幾年，各地土地執法部門在解決違法占地問題上，思想重視，思路清晰，伴隨著“違建別墅”“大棚房整治”“環保督查”“耕地保護督查”等系列專項行動，“管”“查”“拆”方式靈活多樣，有效打擊了新增違法用地行為的囂張氣焰，取得了較大的成效。但是在防止違法用地方面卻一直沿用老路，從某市2018（461畝）、2019（435畝）、2020（474畝）三個年度違法數據分析，該市在管、查、拆、完善手續等方面做的工作較多，“發現在初始，解決在萌芽”成效并不明顯。

俗話說“治病找根，平事找因”，通過對某市2020年17個鎮街的違法用地數據調查分析發現，全市違法占用地耕地圖斑97個，耕地面積473.79畝，其中72個違法圖斑（耕地面積422.97畝）為5畝以上的中小規模企業，需通過村級集體或基層政府調劑土地（土地在村民手中）進行建設，占違法圖斑總數的74%。調劑后出租的土地未批先圈、未批先占，圈而未種，占而未耕，從形式上就造成了違法占地情形。在72個違法圖斑中，27個違法圖斑受土地指標短缺情形的制約，少批多占，從而形成新的違法占地情形，其中17個圖斑由違法當事人故意超范圍建設原因導致，而另10個圖斑則是由不合理報批土地造成的違法占地情形。

從上述數據顯示，大部分違法占地的形成，都是從調地和圈占開始。村級集體與基層政府最先了解土地使用意圖，最先掌握土地使用動態，同樣也是防止違法占地形成的第一道關口。作為基層土地監管屬地責任人，土地監管意識淡薄，監管職責欠缺，是第一道關口把關不嚴格的主要成因。

通過對該市違法占地情況調查，該市人多地少，土地后備資源十分緊缺，建設用地供需矛盾十分突出，塊狀批地、點狀批地的確適應當前節約集約利用土地的實際。但通過對部分少批多占違法行為分析發現，報批土地過程中只批車間或建筑物，企業生產必備的道路及設施未報批，是形成新增違法占地情況的重要因素，因此合理性報批土地也是減少違法占地行為的一項有效手段。

解決對策：

一、土地執法部門對土地違法違規問題突出地區的負責人員進行約談，指出其存在的問題，并及時追責和整改

國家自然資源督察機構近日對河北省秦皇島市等20個土地違法違規問題突出地區（市、州、管委會）進行約談。約談明確要求，涉及的19市（州）人民政府和甘肅省蘭州新區管委會要加大整改查處力，遏制違法違規問題，嚴防死守耕地紅線。這次約談的20個市（州、管委會）中存在的主要問題包括：一是新增違法違規用地總量大，在本省位于前列，有的區縣政府主導的土地違法違規問題突出；二是2020年7月3日國務院召開農村亂占耕地建房問題整治工作電視電話會議以后，仍有頂風續建、新建問題，有的已被自然資源部公開通報；三是違法違規占用耕地挖湖造景；四是補充耕地不合規，有的在生態脆弱區占用法律法規禁止開墾的林地實施土地整治項目用于補充耕地；五是落實督察意見整改不力，有的存在敷衍整改、弄虛作假情形。

被約談地區負責同志表示，正視約談指出的問題，深刻吸取教訓，堅決立行立改，全面整改落實到位，該立案的抓緊立案，該查處的堅決查處，該移送的堅決移送，對失職失責和弄虛作假問題，移交紀委監委嚴肅追責問責。如圖2所示。

圖2 違法行為要問責

二、定期培訓，提升基層政府及村級干部管地用地水平

鎮街政府作為土地屬地監管責任的最基層政府，是調地、管地、用地的直接關系人，提升基層政府干部的管地用地意識是防止違法占地行為的關鍵。村級干部作為基層中的基層，既是集體土地的所有者又是管理人，要做好“防”字文章，應先從提升基層干部業務素質抓起。建議基層政府每季度定期組織土地監管業務培訓，通過業務培訓把中央對土地監管的“八不準”等相關政策傳導至基層，樹立正確的“發展觀”和“政績觀”。思想重視了，認識提升了，管地用地的“嚴起來”舉措才能實施，“防”字要求才能落實。

三、暢通報告渠道，建立快速反應應急機制

早發現，早整改，爭取工作主動，一直以來是上級土地監管部門倡導的監管舉措，早處理，干群矛盾小，執法成本低，在土地執法中早已形成共識，因此，暢通報告渠道，建立快速應急反應機制意義重大。在原有“衛片+信訪+巡查”發現基礎上，簡化報告流程，設立縣、鎮、村三級實時報告土地違法微信群，縣市主要領導掛帥，隨時發現，隨時報告，隨時調度，隨時處理。鎮街政府成立土地執法監管快速應急反應小組，完善部門信息實時共享機制，第一時間獲取消息，第一時間到達違法現場，第一時間制止解決，讓“發現在初始，解決在萌芽”落到實處。

四、壓實監管責任，完善監督考核制度

俗話說：“井無壓力不出油，人無壓力輕飄飄。”任何事情沒有夯實責任，沒有強有力的監管制度保障，很難取得預期的效果。建議土地監管部門從第一道關口開始，從嚴從實夯實監管責任，特別是鎮街政府與村級干部責任，從制度上建立土地監管責任，與辦公經費掛鉤，與干部提拔重用掛鉤，與年度考核掛鉤的督導制度，做到真約談、真問責，讓土地法律法規真正起到約束和懲戒作用。進一步完善獎懲機制，實行量化管理，對區域內土地秩序管理好的單位和個人該獎勵的獎勵，土地管理秩序混亂的單位該懲罰的懲罰，從制度上維護屬地監管職責的落實。

五、規范報地流程，進一步減少違法用地數量

土地執法監管不僅是執法業務部門的工作，更是整個土地管理部門的工作，無論建設用地報批、礦產修復、土地整理，還是設施用地備案等工作，都應從整個部門管理角度的大局出發，調動一切可調動的力量，遏制減少違法用地的發生。報地與違法看似無關，實則不然，特別是建設用地供需矛盾十分突出，用地指標短缺條件下，充分利用有限資源，統籌規劃，科學布局，做到“寧可車間范圍縮小，必備設施面積也不能少”，充分站在企業發展與土地管理的角度制圖定界，合理報批土地，從源頭上遏制違法占地的形成。

六、結論

遏制違法占地是一項綜合性的整治工程，需要多措并舉，梳堵結合，才能從根本上起到減少違法占地的作用。基層政府作為土地屬地管理責任主體，有著舉足輕重的作用。無論是查、管、拆，還是罰、扣、約，都是后續解決違法用地問題的手段。土地違法行為牽扯面廣，后期處理難度大，社會影響深遠，因此最好的辦法是將其扼殺在萌芽狀態，把“預防”這篇文章吃透、研深，才是減少違法用地的關鍵，才能把牢糧食安全主動權、牢牢守住18億畝耕地紅線。