我國耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的困境與出路分析

張樹峰　劉雅楠

【關(guān)鍵詞】 耕地? 生態(tài)補(bǔ)償? 法治化

【中圖分類號】D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.08.015

引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡稱《建議》）提出“建立生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償”，同時強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化綠色發(fā)展的法律和政策保障”。在生態(tài)補(bǔ)償方面，應(yīng)積極推進(jìn)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的制定，通過總結(jié)我國20多年生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將行之有效的原則和做法提升為法規(guī)，為在更大范圍推廣實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)於ǚ苫A(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制已經(jīng)成為將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值，促進(jìn)綠色發(fā)展和均衡發(fā)展的重要途徑和政策工具。作為我國廣大農(nóng)民生存所需和國家糧食安全根本保障的耕地，其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更是受到越來越多的重視。2016年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（國辦發(fā)[2016]31號）中明確提出“完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”，同時提出“建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補(bǔ)貼制度”，并且強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)法制建設(shè)”。

遺憾的是，到目前為止，我國在耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐過程中尚缺乏明確的法律依據(jù)。有學(xué)者提出我國目前仍沒有一部統(tǒng)一的《生態(tài)補(bǔ)償法》，耕地生態(tài)補(bǔ)償還缺乏系統(tǒng)的法律和配套政策。有學(xué)者認(rèn)為缺乏相關(guān)制度和立法是我國生態(tài)補(bǔ)償無法正常運(yùn)行的首要原因。有學(xué)者指出由于缺乏必要的法律約束，地方政府和農(nóng)戶在實(shí)踐過程中過于關(guān)注短期經(jīng)濟(jì)效益，使得耕地生態(tài)補(bǔ)償制度在執(zhí)行過程中由兼顧數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三者異化為犧牲質(zhì)量和生態(tài)的執(zhí)行策略，導(dǎo)致耕地占用的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的滯后既影響農(nóng)村耕地保護(hù)與合理利用，又影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)，直接關(guān)系到我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。因此，明確我國耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化所面臨的困境，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出具體的對策建議，對推進(jìn)我國耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)意義。

我國耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的困境分析

耕地生態(tài)補(bǔ)償雖然已經(jīng)在廣東、上海和成都等地進(jìn)行了試點(diǎn)，但是從實(shí)際運(yùn)行的過程與結(jié)果看，其法治化進(jìn)程仍然面臨以下困境。

耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)不明確。耕地作為一種特殊的自然資源，不僅具有生態(tài)功能，還具有糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化功能。因此，當(dāng)不同的功能之間發(fā)生沖突時，就必須通過法律規(guī)范矯正相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體的行為，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會福利的最大平衡，這也是耕地生態(tài)補(bǔ)償亟需法治化的根源所在。遺憾的是，從現(xiàn)有的制度和實(shí)踐來看，耕地生態(tài)補(bǔ)償仍然缺乏明確的法律依據(jù)。首先，目前與耕地生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的規(guī)定主要散布在不同法律文件和不同部門與地方政府的規(guī)范性文件中，既缺乏權(quán)威性，又容易引起不必要的沖突和矛盾，或者導(dǎo)致實(shí)踐中的無所適從。其次，耕地生態(tài)補(bǔ)償初衷在于保護(hù)以及恢復(fù)已經(jīng)被破壞的耕地生態(tài)，注重的是土地的生態(tài)價值，但是從已有的規(guī)定和實(shí)踐來看，地方政府在耕地生態(tài)補(bǔ)償中卻普遍以土地的產(chǎn)出等經(jīng)濟(jì)價值為補(bǔ)償依據(jù)，這不僅大大降低生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民可能獲得的補(bǔ)償性收入，而且不利于調(diào)動農(nóng)民參與耕地生態(tài)保護(hù)的積極性。再次，耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏明確、科學(xué)的法律程序。目前試點(diǎn)地區(qū)的耕地生態(tài)補(bǔ)償普遍由政府直接確定相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這與耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的要求——補(bǔ)償應(yīng)符合受償人實(shí)際并由受償人提出不符。最后，也是最重要的，耕地生態(tài)補(bǔ)償并不等于耕地生態(tài)賠償，但是這一點(diǎn)在目前的法律規(guī)范中并未得到有效體現(xiàn)。目前的耕地生態(tài)補(bǔ)償依然是以對損失、損壞或傷害進(jìn)行補(bǔ)償為主，即只有當(dāng)行為主體發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害的行為之后，相關(guān)機(jī)構(gòu)才會對行為主體的損害行為進(jìn)行評估和處理，并對受害主體進(jìn)行賠償。實(shí)際上，耕地生態(tài)補(bǔ)償不僅針對損害發(fā)生之后的情況，而且即使損害未發(fā)生，如果微觀主體因?yàn)楦厣鷳B(tài)保護(hù)的需要而無法從事原有的生產(chǎn)活動，也應(yīng)該獲得相應(yīng)補(bǔ)償。也就是說，耕地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該注重的是機(jī)會成本而非實(shí)際損失。

耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢夭磺逦Ｔ诟厣鷳B(tài)補(bǔ)償中，主要涉及三個基本的法律要素：補(bǔ)償主體、受償主體和補(bǔ)償方式。從目前的耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，這三個要素均存在不明晰的問題。首先，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償“誰破壞、誰恢復(fù)”和“誰受益、誰付費(fèi)”的基本原則，“破壞者”和“受益者”應(yīng)該成為耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體。但是由于耕地生態(tài)的非競爭性和非排他性，即耕地生態(tài)具有顯著的公共產(chǎn)品屬性，因此，很難對“破壞者”尤其是“受益者”進(jìn)行甄別和收費(fèi)。這就致使政府需要承擔(dān)耕地生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償主體的責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)中，各級政府也的確成為耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體，這在一定程度上加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，并可能進(jìn)一步放縱“破壞者”和“受益者”的非規(guī)范性行為。其次，一般來說，農(nóng)民是耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕軆斨黧w，這在實(shí)踐中也是一個普遍的現(xiàn)象，但是實(shí)際上參與耕地生態(tài)保護(hù)的不僅有農(nóng)民，還包括集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)業(yè)企業(yè)等，因此，受償主體的多元化應(yīng)在法律上得到體現(xiàn)。此外，耕地的承包主體和實(shí)際耕作主體之間也要進(jìn)行明確地區(qū)分。如果受償主體不合理或者不全面，就會阻礙未來的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)工作。最后，在補(bǔ)償方式上，目前的實(shí)踐仍主要是以現(xiàn)金補(bǔ)償為主。這雖然能夠在短期內(nèi)增加農(nóng)民的收入，但不利于農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展，因而缺乏可持續(xù)性。在耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，一些地方政府還將基本的社會保障體系建設(shè)與耕地生態(tài)補(bǔ)償交叉，比如，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為補(bǔ)償方式，這顯然是將地方政府應(yīng)盡的義務(wù)和耕地生態(tài)補(bǔ)償混為一談。因此，亟需通過耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位悦魑鞣綑?quán)利義務(wù)進(jìn)而對此種現(xiàn)象進(jìn)行匡正。

耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任不明確。從目前的耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，其法律責(zé)任存在多方漏洞。首先，監(jiān)管責(zé)任不明確。由于耕地生態(tài)補(bǔ)償涉及農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保和財(cái)政等多個部門，因此，不同部門一般根據(jù)自身職責(zé)作出相應(yīng)規(guī)定，從而導(dǎo)致政出多門和多頭管理現(xiàn)象，使得監(jiān)管責(zé)任出現(xiàn)重疊或者盲區(qū)。同時，監(jiān)管事故發(fā)生之后，很難追究責(zé)任機(jī)構(gòu)和責(zé)任人。此外，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是目前耕地生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管不到位的重要原因，并因此易于滋生腐敗和尋租問題，不利于耕地生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。其次，當(dāng)前相關(guān)法律規(guī)范對政府等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任未作出明確規(guī)定。當(dāng)耕地生態(tài)損害事件發(fā)生后，不僅應(yīng)該追究破壞者的法律責(zé)任，還應(yīng)該對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任予以追究。這樣不僅可以在很大程度上避免可能存在的“灰色交易”，還可以督促相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效率。最后，目前在耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，生態(tài)破壞者主要承擔(dān)民事賠償責(zé)任，在《中華人民共和國刑法》中也僅規(guī)定了非法占用耕地罪以及環(huán)境污染罪，但是對于生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的刑事責(zé)任并未作出明確規(guī)定，這顯然不利于耕地生態(tài)補(bǔ)償工作的有效開展。

國外耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的經(jīng)驗(yàn)借鑒

無論是美國的土地保護(hù)和儲備計(jì)劃、日本的農(nóng)業(yè)振興地域整備制度，還是加拿大的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計(jì)劃，都對推進(jìn)本國耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化產(chǎn)生了重要作用。通過總結(jié)這些國家耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們可以獲得如下借鑒和啟示。

以生態(tài)價值或者機(jī)會成本作為耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律依據(jù)。耕地生態(tài)補(bǔ)償注重的是耕地生態(tài)價值的維護(hù)或者修復(fù)，因此，各國在制定耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過程中，普遍以耕地的生態(tài)價值而非經(jīng)濟(jì)價值作為耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律依據(jù)。比如，加拿大在耕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律的制定過程中將農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，以激勵農(nóng)民在合理耕種的同時注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境;美國法律則規(guī)定，依據(jù)農(nóng)民為耕地生態(tài)保護(hù)而犧牲的個人機(jī)會成本進(jìn)行補(bǔ)償。

在法律要素中更加重視市場的作用，并引入多元化的融資渠道和補(bǔ)償方式。隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的動態(tài)變化，國外耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化進(jìn)程中市場的作用與重要性越來越明顯。這其中最典型的例子是美國耕地生態(tài)補(bǔ)償水平的確定。根據(jù)美國耕地生態(tài)補(bǔ)償法律，補(bǔ)償水平不再由政府單方確定，而是通過耕地保護(hù)的買方（一般是政府）和賣方（一般是農(nóng)場或者農(nóng)民）之間的供需狀態(tài)來決定。與此同時，美國的耕地生態(tài)補(bǔ)償法律還保護(hù)和支持通過積極接受來自個人、公司和社會的捐贈建立起完整的生態(tài)補(bǔ)償基金制度，并提倡采用資金、技術(shù)、物質(zhì)和政策等多種手段相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償方式。

統(tǒng)籌耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體系和責(zé)任體系以明確法律責(zé)任。國外發(fā)達(dá)國家在耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化進(jìn)程中均十分重視耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體系建設(shè)和法律責(zé)任體系建設(shè)。例如，日本以土地管理法律體系為核心，輔之以土地利用管控方案來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和生態(tài)發(fā)展之間的矛盾;德國耕地生態(tài)補(bǔ)償法律通過對作為行為主體的農(nóng)民進(jìn)行懲處教育，改變農(nóng)民的耕種觀念，使其科學(xué)合理利用耕地，進(jìn)而落實(shí)耕地保護(hù)政策;美國耕地生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定農(nóng)民要獲得補(bǔ)償就必須提交申請并經(jīng)過嚴(yán)格的“評估”和“競標(biāo)”，以便后續(xù)監(jiān)督和審查。此外，多數(shù)國家在耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化進(jìn)程中還十分重視第三方社會團(tuán)體的參與和監(jiān)督，并通過普及教育的方式來提高民眾的基本素質(zhì)，使其積極參與耕地生態(tài)保護(hù)活動。

推進(jìn)耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的對策建議

面對當(dāng)前我國耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化的困境，在借鑒國外耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國實(shí)際國情的基礎(chǔ)上，本文提出如下對策建議。

建立權(quán)威的耕地生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范，確立耕地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法律依據(jù)。推進(jìn)耕地生態(tài)補(bǔ)償法治化，首先應(yīng)該盡快出臺《生態(tài)補(bǔ)償法》，對耕地生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行明確規(guī)定以對實(shí)踐活動進(jìn)一步規(guī)范。與此同時，各地耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況存在較大差異，因此，在《生態(tài)補(bǔ)償法》的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該結(jié)合試點(diǎn)盡快出臺與本地實(shí)際相適應(yīng)的《耕地生態(tài)補(bǔ)償條例》，以指導(dǎo)本地的耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快制定并出臺《耕地生態(tài)補(bǔ)償法》。

明晰耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?，拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道。在補(bǔ)償主體方面，應(yīng)該將中央政府、未承擔(dān)相應(yīng)耕地保護(hù)任務(wù)的地方政府和其他社會群體納入法律規(guī)定。這些群體作為耕地保護(hù)外部性的共享者，理應(yīng)為外部性的供給者提供補(bǔ)償。相應(yīng)的，耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)該包括農(nóng)民、農(nóng)村集體組織和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的地方政府等。在補(bǔ)償方式方面，應(yīng)該以耕地的生態(tài)價值或者機(jī)會成本作為補(bǔ)償依據(jù)，并將直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼與其他形式補(bǔ)貼有機(jī)結(jié)合，尤其要重視農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)的提高，鼓勵其開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在確定補(bǔ)償主體、受償主體和補(bǔ)償方式之后，應(yīng)該進(jìn)一步拓寬耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道，并完善其參與程序，尤其應(yīng)重視通過市場力量和社會渠道為耕地生態(tài)補(bǔ)償融資。

健全耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體系和責(zé)任追究體系，明確法律責(zé)任。我國耕地生態(tài)補(bǔ)償涉及農(nóng)業(yè)、國土、環(huán)保和財(cái)政等多個部門，因此，有必要建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，進(jìn)而構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體系以監(jiān)督管理各部門工作，促進(jìn)各部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行。同時，應(yīng)積極引入獨(dú)立的第三方進(jìn)行外部監(jiān)督。此外，應(yīng)建立完善的責(zé)任追究體系，對于監(jiān)管部門不作為或者亂作為的應(yīng)追究其行政責(zé)任;對于個人或組織破壞耕地生態(tài)環(huán)境的要嚴(yán)格追究其民事責(zé)任，必要時還要追究其刑事責(zé)任。只有建立起完善的監(jiān)管體系和責(zé)任追究體系，才能保證耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)

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責(zé) 編∕桂 琰