沈陽市低碳發展成效、問題與應對策略

【摘要】 城市低碳發展是實現我國低能源消費量和低碳排放建設的主要目標，城市將成為我國低碳發展的領路者，而低碳試點政策正是有效推動了城市的低碳發展。文章系統總結了沈陽市獲批低碳試點城市以來低碳發展取得的總體成效，深入剖析低碳發展過程中存在的問題及原因，結合未來發展形勢提出了具體的對策建議，為沈陽市“十四五”應對氣候變化和推動低碳發展策略的制定提供科學參考。

【關鍵詞】 低碳試點;成效;策略;沈陽

【DOI編碼】 10.3969/j.issn.1674-4977.2021.03.027

Achievements，Problems and Countermeasures of Low Carbon Development in Shenyang

WEN Na

（Shenyang Environmental Monitoring Centre，Shenyang 110015，China）

Abstract： Low carbon development of cities is the main goal to realize the construction of low energy consumption and low carbon emissions in China. Cities will become the leaders of low-carbon development in China，and the low-carbon pilot policies are effective in promoting the low-carbon development of cities. This paper systematically summarizes the overall achievements of low-carbon development in Shenyang since it was approved as a low-carbon pilot city，deeply analyzes the problems and causes in the process of low-carbon development，and puts forward specific countermeasures and suggestions combined with the future development situation，so as to provide scientific reference for Shenyang to cope with climate change and promote the formulation of low-carbon development strategies during the "14th five year plan".

Key words： low carbon pilot;effect;strategy;Shenyang

當今，氣候變化已經成為人類社會面臨的共同問題。作為發展中國家，我國不僅將綠色低碳發展視為積極應對全球氣候變化應盡的國際義務，更將其作為建設美麗中國、實現“兩個一百年”奮斗目標的內在需要和戰略需求，尤其是在百年未有之大變局下，我國提出在2030年前二氧化碳排放達峰，2060年前實現碳中和。在國家戰略和頂層設計層面，我國政府實施了一系列重要舉措，為推動低碳發展提供了有力保障。到目前為止，我國先后確定了三批低碳試點省區和低碳試點城市，低碳試點工作已經在全國全面展開。

2017年，沈陽市進入我國第三批45個低碳試點城市之列，作為低碳試點工作的主體，按照中央和遼寧省工作部署要求，立足沈陽實際，堅持先行先試，低碳發展取得了階段性成效。文章歸納總結了沈陽市獲批低碳試點城市以來低碳發展取得的總體成效，深入分析低碳發展過程中存在的問題及原因，結合“十四五”發展形勢提出了具體的對策建議，為沈陽市“十四五”應對氣候變化和推動低碳發展策略的制定提供科學參考。

1 沈陽市低碳發展的主要成效

1.1 以較低的能源消耗維持了經濟的平穩增長

“十三五”以來沈陽市能源消費總量保持平穩增長，能源消費總量的上升與經濟復蘇關系密切，工業經濟的快速增長需要大量的能源消耗，2016-2019年沈陽市能源消費的年均增速分別1.2%，而2017年以來沈陽市主要經濟指標逐步好轉，經濟發展總體上穩中有升，GDP年均增速為5.8%。由圖1可見，能源消費平均增速低于國民經濟平均增速，表明沈陽市能源利用效率有了較大的提升。

1.2 單位GDP能耗強度逐年下降

2016-2019年，沈陽市萬元地區生產總值能耗呈現明顯的下降趨勢（見圖2），2016年最高為0.543噸/萬元，隨后開始逐年下降。2019年全市萬元地區生產總值能耗為0.474噸/萬元，同比下降2.1%，較2015年底累計下降12.2%，完成“十三五”能耗控制任務進度的81.3%，超額完成遼寧省下達的目標考核任務。

1.3 二氧化碳減排成效明顯

2017年以來，通過深入實施低碳城市試點方案，沈陽市二氧化碳排放強度持續降低，2016-2019年全市單位GDP二氧化碳排放較2015年累計下降18.6%，超額完成累計進度目標。

1.4 支撐能力全面提升

自2017年獲批國家低碳城市試點以來，沈陽市委、市政府始終把低碳發展放在更加突出的戰略地位，不斷夯實低碳發展的基礎能力建設，初步形成了較為完善的低碳發展支撐體系。一是加強組織領導，成立氣候變化專職管理機構，市經信委、市建委、市政府辦公廳和市生態環境局分別設立了建筑節能辦、公共機構節能辦和減排辦專項工作辦公室;二是完成了2015-2017年沈陽市溫室氣體排放清單的編制工作;三是加強了溫室氣體排放統計核算制度和信息披露制度建設;四是初步搭建起沈陽市碳交易市場框架體系，著手開展相關業務培訓和碳金融產品合作;五是以排放峰值目標為導向，組織專業機構開展了沈陽市碳排放峰值研究，編制了《沈陽市達峰路徑與低碳發展研究技術方案》，為低碳領域的下一步研究提供了基礎支撐。

1.5 低碳宣傳持續發力

在全社會低碳氛圍營造方面，提出了“幸福沈陽共同締造”理念，在全社會系統地宣傳和推廣生態文明知識，引導群眾共謀、共建、共管、共評、共享生態文明城市;突出主題低碳日和應對氣候變化活動，連年組織開展節能宣傳周和低碳日活動，全市機關、學校、社區，市總工會等主要人民團體以及新聞媒體，宣傳節能降碳知識、普及節能降碳理念，強化節能意識，培養節能習慣，為全社會節能低碳工作營造良好輿論氛圍，使節能減排成為廣大市民的自覺行動。

2 沈陽市低碳發展過程中存在的問題

2.1 低碳發展理念仍需深化

當前，社會民眾對低碳發展概念不清、意識不強，難以形成以低碳環保為核心的價值觀，生活中還未能自覺履行環保公民責任。以生活垃圾分類為例，沈陽市相繼出臺了一批推進生活垃圾分類的政策文件，但在執行中效果并不盡如人意，原因是居民的垃圾分類意識偏低。因此，政府有意引導的同時，仍需推動公民廣泛參與，形成綠色生活方式和消費模式。

2.2 能源結構亟待進一步調整

沈陽市作為傳統重工業城市，能源消費和生產結構均以煤炭為主，近年來煤炭消費占比一直逼近50%，燃煤尤其是直接燃燒的散煤，不僅導致資源利用率低下，而且已經占據沈陽市PM2.5污染源的40%，對環境的負面影響日益增強。沈陽、鐵嶺、撫順、阜新等城市作為遼寧省的主要煤炭產區，多年的煤炭生產已經衍生了環境污染、資源枯竭、能源生產結構落后等一系列問題，對經濟發展的制約作用越來越明顯。

2.3 清潔能源開發利用亟需政策支持

作為東北地區老工業基地，沈陽市煤炭消費比重本身較高，受地理環境和資源稟賦影響，開發太陽能、風能等可再生能源從根本上改變全市能源結構的能力有限。同時價格因素也對清潔能源使用產生了一定影響，以天然氣價格為例，受國際天然氣氣源緊張影響，2017年以來冬季天然氣市場價格持續升高，2019年沈陽市非居民供暖用天然氣上升至3.35元/立方米，居民供暖用天然氣上升至3.16元/立方米，而北京、天津、石家莊等城市居民到戶用氣價格僅為1～1.2元/立方米左右，政府年安排補貼資金15億元左右。因此，需要政府加大相關政策的支持力度，掃除綠色能源行業發展障礙。

2.4 基礎能力建設尚待提高

二氧化碳排放全口徑統計體系尚不完善，雖已編制完成了近十年的溫室氣體排放清單，但從全市統計角度看，缺少全市口徑溫室氣體排放基礎統計指標體系，分行業、分企業數據統計仍不健全。目前還沒有開展推動低碳試點的制度創新及配套政策方面的研究，也未建立低碳示范項目的評判標準，導致低碳企業、低碳社區、低碳校園等指標無法評估。

2.5 節能環保資金壓力大

近年來，由于政府財政狀況面臨較大壓力，受資金限制，節能環保投資嚴重不足。2016-2018年沈陽市節能環保支出占地方財政一般預算支出的比重分別為3.35%、3.83%、3.56%，整體趨勢不升反降，導致一些低碳項目進展緩慢，尤其是大氣污染治理項目，往往涉及資金較大，政府資金補貼不足，企業投入治理資金難度大。

2.6 體制機制創新亮點不足

在低碳發展的制度創新方面積極性不夠，尚未充分認識到制度建設層面的先行先試對低碳試點工作開展和國家頂層設計支撐的重大意義。重大項目碳排放評價機制、低碳發展區域合作機制、低碳產品標識互認、政策工具創新等方面的制度仍未建立或進展緩慢。碳排放交易機制亟需進一步深化，尤其在配額有償分配以及林業碳匯市場交易方面，需要大膽探索、勇于創新。

3 進一步推進沈陽市低碳發展的對策建議

3.1 以完善政府職能為主導，統籌推進低碳試點建設

3.1.1 突出政府主導作用

低碳試點政策是一項探索低碳發展模式和低碳制度創新的戰略任務。經驗表明，我國低碳試點政策對經濟綠色轉型具有極大的引領作用。在推進沈陽市低碳試點城市建設過程中，應當突出政府的主導作用，在促進低碳發展的產業導向、科技推廣、財稅補貼等方面，大膽探索和創新，制定出符合本地區實際和特點的推動政策和服務措施，切實增強政策的執行力。

3.1.2 深化頂層規劃設計

“十四五”時期，低碳發展面臨著國際形勢和國內環境的雙重變化和挑戰，聚焦新理念、培育新動能又給低碳發展帶來了新的戰略機遇，沈陽市低碳發展要著力在優化產業結構、調整能源結構以及增動力、補短板上爭得先機，加快控制溫室氣體排放立法和政策體系建設，探索低碳發展模式、路徑、制度和技術創新，實現頂層設計和先行先試的良性互動。

3.1.3 創新區域合作機制

在“京沈對口合作”大發展的背景下，積極搭建合作平臺，依托北京市金融、科技、創新能力等優勢，積極促進沈陽與北京市低碳相關企業、行業和項目形成合作，不斷拓展對口合作的廣度和深度。積極推進與對口省份江蘇各城市的合作，加強低碳項目、資源、資本和技術的對接，總結可借鑒的做法和經驗，并在低碳試點城市的發展路徑和能源革命、綠色金融體系創新等方面進行深入研究。進一步實施“走出去”戰略，積極參與“一帶一路”沿線國家綠色低碳合作。

3.2 以碳市場建設為抓手，合理有效引導資源配置

3.2.1 加快碳排放立法

盡快建立并完善適用于沈陽市碳排放相關的配套法律體系，通過監督機制的完善與發展，建立公正合理的初始配額分配制度和對于超額排放企業的懲罰制度，為碳市場健康運行提供良好的立法與監督保障。加快碳匯立法，使碳匯市場經營行為有法可依。

3.2.2 完善碳排放交易機制

政府政策和市場機制的有效配合是低碳發展能取得重大突破的重要環節，當前沈陽市碳排放交易市場建設已經取得初步進展，下一步應充分發揮市場主體作用，完善自然資源產品定價，建立并完善與碳排放市場交易有關配套政策，利用競爭機制實現不同主體間的碳配額交易和補償，推動建立碳排放交易制度體系。

3.2.3 提高碳匯市場能力

加快出臺林業碳匯市場的指導性政策，加強碳匯計量和監測體系的基礎理論研究，并定期進行相關業務培訓。借鑒廣東經驗，探索建立林業碳匯市場化的“低碳扶貧”發展機制，同時嘗試建立非控排企業和個人購買林業碳匯的渠道，鼓勵社會公眾以認購碳匯或捐資造林的形式積極履行社會責任，實現林區貧困人群與社會大眾的扶貧公益對接。

3.3 以低碳生活方式為突破，形成全社會共同參與格局

3.3.1 深化綠色低碳理念

創新構建綠色低碳生活體系，大力倡導綠色生活方式和消費模式，通過政府引導、輿論宣傳、教育培訓等方式，深入推動居民生活重點領域加快向綠色低碳、文明健康的方式轉變。強化綠色低碳教育教學內容，在校園、社區、企業深入開展低碳宣傳活動。以法治力量、宣教力量、輿論力量作為著力點，積極探索生態道德培養的方法和途徑，形成全社會自覺尊重自然、保護環境、踐行綠色低碳發展的良好道德風尚。

3.3.2 強化基礎能力支撐

加強應對氣候變化基礎理論研究，加快完善全市口徑溫室氣體排放基礎統計指標體系，建立分行業、分企業數據統計制度，探索利用“互聯網+”大數據、云計算等現代信息技術實現數據互核，確保統計數據準確可靠。進一步開資源管理、能源活動、工業生產、農業土地利用、林業碳匯、廢棄物處理等相關統計工作，增強統計基礎能力支撐。加強低碳城市試點與循環經濟示范城市、智慧城市建設相協同，建立低碳典型示范試點的評價考核標準，開展綠色低碳工程技術評價以及評價指標的動態監測和統計。

3.3.3 重視人才隊伍培養

深入實施“盛京人才”計劃，建立與國際接軌的人才集聚機制，大力引進海內外高層次人才，集聚產業急需緊缺人才。加強低碳創新與人才培養有機結合，加快培養技術研發、產業管理、國際合作、政策研究等各類專業人才，積極培育第三方服務機構和市場中介組織，鼓勵發展低碳產業聯盟和社會團體，加強氣候變化研究后備隊伍建設。

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【作者簡介】

溫娜（1979-），女，工程師，碩士，研究方向為環境監測與管理。