百年以來黨的少數民族教育制度的嬗變邏輯

武永超 周永華

【摘 要】本文借助歷史制度主義的分析范式，檢視黨的少數民族教育制度的結構和歷史變遷，為理解該項制度的嬗變邏輯提供了全新的視角。研究發現：建黨以來，少數民族教育制度經歷了四個發展階段。在漫長的歷史嬗變中，宏觀制度情境轉換、經濟利益意識等政治變量序列結構以及行動者微觀互動，一起構成了少數民族教育制度變遷的結構邏輯，影響了少數民族教育制度的選擇;由高昂的設置和退出成本、政治行動者的學習效應和協作效應、非正式制度關系、適應性預期以及制度政治屬性造就的路徑依賴與制度缺陷、理念進步以及外部示范效應等動力機制共同形塑了制度變遷的歷史邏輯，推動了制度存續與變革。展望未來，持續聚焦制度變革、充分觀照客觀發展需求、準確把握變遷時機規律，將是新的歷史條件下釋放制度效能、加快少數民族教育現代化進程的應然之舉。

【關鍵詞】建黨百年;少數民族教育;歷史制度主義;教育現代化

【作 者】武永超，華南理工大學公共管理學院博士研究生，華南理工大學社會治理研究中心兼職研究員。廣東廣州，510641。周永華，新疆大學西北少數民族研究中心、政治與公共管理學院教授，碩士生導師。新疆烏魯木齊，830046。

【中圖分類號】D633.0? 【文獻標識碼】A? 【文章編號】1004-454X（2021）02-0061-0009

一、引 言

黨之大計，教育優先。2021年是中國共產黨建立100周年，回溯一個世紀以來，我國的少數民族教育事業伴隨黨的發展壯大，在黨的堅強領導和不懈探索下，經歷了從小到大、由弱到強的拔節式的成長歷程。可以說，黨的建設發展史，就是一部活脫脫的少數民族教育史。100年上下求索、100年篳路藍縷，時至今日，我國少數民族教育業已具備完善的辦學體系、齊全的學科門類、合理的制度架構的發展格局，逐漸形成了具有中國特色社會主義民族教育辦學樣態，為提升少數民族整體素質、支撐民族地區繁榮發展、實現民族平等團結、維護國家安全穩定做出了不可磨滅的歷史貢獻，在人類教育史上留下了濃墨重彩的一筆。

偉大的成就鼓舞人心，發展的經驗彌足珍貴。現時，中國業已邁入中國特色社會主義新時代。站在歷史前進的十字路口，面對百年未有之大變局帶來的新形勢和新問題對民族教育頂層設計的要求和挑戰，如何進一步把握制度發展規律，發揮制度優勢，釋放制度紅利，提升治理效能，則成為新的歷史條件下民族教育制度建設不得不面臨的一道歷史命題。歷史是最好的教科書和營養劑，民族教育制度歷史進路和價值導向，蘊含著對現實問題的深切關懷和切實解答。而要實現歷史的反哺，歷史制度主義無疑為我們提供了一個恰當的對話框架。有鑒于此，研究運用歷史制度主義的分析范式，基于歷史回顧，對百年以來的中國共產黨的民族教育制度演進脈絡和變遷邏輯進行深究解析，以期為政策制定者與民族教育現代化實踐提供借鑒。

二、理論基礎與分析范式

歷史制度主義是新制度主義的重要流派之一，其思想發軔于二十世紀六十年代西方學界對政治學集團理論和結構功能主義的批判性反思之中，形成于其后的新制度主義政治學研究浪潮，并在彼得·豪爾與羅斯瑪麗·泰勒聯合發表的《政治科學與三個制度主義》一文中從眾多制度主義中脫穎而出，正式確立公認的身份。[1]就其理論特征而言，歷史制度主義具有典型的中觀方法論色彩，其借助制度這一載體，將理性制度主義和社會學制度主義有機聯結，充分汲取兩者的有益觀點，集中概括為四個極具辨識度的特性：一是偏好從相對廣泛的意義上來審視制度與政治行動者之間的互動關系;二是強調制度生成和運轉環節中權力格局的非均衡性;三是既重視路徑依賴引致的制度連續性，也關注歷史偶然性帶來的意外后果;四是注重將制度與其他政治變量整合起來進行綜合研究。[2]47～49歷史制度主義自身天然的內在融合性，使其富有極強的包容性和解釋力。[3]

就分析范式而言，結構觀和歷史觀是歷史制度主義分析范式的兩個主要維度。[4]結構觀主張任何制度都會與其他一些要素發生互動并結成結構性關系。這些結構性關系既包括宏觀制度背景，經濟、利益和意識形態等中觀政治變量序列，也囊括制度關涉對象間的微觀行為互動，因素間的深層結構性互動誘致了制度的生成與變遷。歷史觀強調通過追尋制度演進的歷史軌跡找出影響事件進程的歷史性因果關系，結合對歷史關鍵節點事件的聚焦，試圖闡釋制度均衡過程中的路徑依賴和斷裂式變遷時的動力機制。

三、黨的少數民族教育政策變遷的歷史勾勒

在歷史制度主義的理論視域內，歷史最大的特性是變。[5]建黨100年來，伴隨中國共產黨的壯大發展，黨的民族教育治理也在一步步成長成熟。以歷史制度主義中“關鍵節點”的概念來劃分，黨的民族教育治理政策可以分為四個歷史發展階段。

（一）醞釀與孕育：新民主主義革命時期（1921～1949）

1921年7月，中國共產黨誕生，成為中國歷史進程中開天辟地的重大事件。黨在創建之初，就高度重視發展少數民族教育事業，后在漫長的新民主主義革命斗爭中不斷豐富拓展治理實踐，為各族人民的解放事業和新中國建立積攢了深厚的歷史基礎。建黨初期，黨在1922年《第二次全國代表大會宣言》中就提出要變革教育制度、實行教育普及的設想。次年起草的《中國共產黨黨綱草案》明確強調要實現教育與宗教絕對分離。1926年，黨在《解放苗瑤決議案》中建議開辦“苗瑤簡易學校”，扶持少數民族教育事業。此外，這一時期，黨還借助選派留學、補習班、講習所等方式大量培養少數民族干部。土地革命時期，1931年中華蘇維埃第一次全國代表大會通過《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，首次將民族教育寫入憲法性法律文件中，同時通過《關于中國境內少數民族問題決議案》，明確規定要提高民族地區的文化教育水平。1936年的《川滇黔邊區革命根據地行動綱領》主張邊區少數民族團結起來，發展民族文化教育。此外，在這一時期，黨還運用統戰策略，借助協會組織和選派留學方式在諸如新疆等國民黨統治薄弱區推動民族教育事業發展。抗日戰爭時期，1937年6月，黨在《中共中央關于“民族統一綱領草案”問題致共產國際電》中明確表示，要援助少數民族在文化領域的發展。1941年9月，創辦延安民族學院，這是中國歷史上第一所民族學院，在我國民族教育發展史上具有里程碑意義。除此之外，黨還通過專門開辦不同形式的少數民族學習班，培養少數民族干部。解放戰爭時期，黨先后在已解放的廣大民族地區設立東北軍政大學等高等性質的院校，招收和培養民族干部和專業人才。1949年新中國建立前夕通過的《共同綱領》首次以憲法形式明確將發展少數民族文化教育事業作為政府的重要義務和職責。總的來看，新民主主義革命時期黨的少數民族教育制度建設，為中華民族解放事業培養了大批人才，有力推動了民族團結進步事業。

（二）確立與探索：社會主義革命和建設時期（1949～1977）

1949年10月，中華人民共和國成立，開辟了中國歷史的新紀元。這一時期，黨由領導人民斗爭的革命黨成為執掌國家政權的執政黨，民族教育事業百廢待興，在黨和國家的高度重視下，少數民族教育逐漸步入正規化，教育政策體系初具雛形。1950年11月，政務院批準實施《培養少數民族干部試行方案》，成為新中國首部民族教育的法規性文件。1951年9月，第一次全國民族教育會議召開，會議首次全面系統闡述了新中國的民族教育政策，闡釋了民族教育必須是“民族的科學的大眾的”這一總方針。1952年，黨作出《關于建立民族教育行政機構的決定》，在教育部增設民族教育司，主管少數民族教育管理工作。1956年第三次全國民族教育會議召開，會議指出要在民族地區有步驟開展掃盲和教育普及工作。1956年，黨發出《關于內地支援邊疆地區小學師資問題的通告》，首次對教育對口支援工作做出安排。1957年12月，國務院推行《關于少數民族創制和改革文字的方案》，強調漢族和少數民族互學語言的必要性。“文革”動亂時期，在“極左”思想影響下，民族教育治理遭受嚴重挫折，后在周恩來等國家領導人的干預整頓下有所扭轉。總的來看，這一階段，在黨和國家領導人的高度關懷和大批少數民族教育工作者的努力下，黨的民族教育治理初見體系，基本完成了民族教育改造和轉型，雖然發展經受了一些曲折，少數民族教育未真正實現法制化，但也極大推動了民族教育事業的迅速發展。

（三）恢復與改革：改革開放時期（1978～2011）

1978年的十一屆三中全會，實現了黨的工作重心轉移，開啟了改革開放的征程，中國步入一個新的歷史發展階段。借助撥亂反正與社會建設，少數民族教育工作得到全面恢復，并取得了較大進展。1979年11月，教育部和國家民委聯合印發《關于民族學院工作的基本總結和今后方針任務的報告》，將民族學院的方針調整為：大力培養四化所需要的具有共產主義覺悟的政治干部和專業技術人才，這對新時代民族教育具有重大指導意義。次年10月又聯合下發《關于加強民族教育工作的意見》，要求各民族自治地區要把發展民族教育作為教育部門的主要任務。1981年2月，第三次全國民族教育工作會議強調要從各民族實際情況出發，建立適合民族特色的社會主義教育制度。1982年，民族語言教學被正式載入《中華人民共和國憲法》。1984年頒布的《民族區域自治法》，實現了民族自治地區對民族教育的自主管理。1985年5月，中共中央頒布《關于教育體制改革的決定》，標志著民族教育進入體制改革階段。1986年《中華人民共和國教育法》頒布，提出對少數民族普及義務教育。1992年3月，第四次全國民族教育工作會議通過《關于加強民族教育工作若干問題的意見》，首次確定了發展民族教育的基本原則，即堅持社會主義辦學方向，堅持宗教與教育分離，堅持開放與交流。同年10月，國家教委發出《關于對全國143個少數民族貧困縣實施教育扶貧的意見》，要求較發達地區對民族貧困地區教育事業建立對口支援關系。2002年，在第五次全國民族教育工作召開，次年，國務院下發《關于深化改革加快發展民族教育的決定》，確立了“兩基”在民族教育中的地位。之后近10年間，黨借助“少數民族高層次骨干人才培養計劃”等方式致力于增加民族教育投入，推動民族教育雙語師資和人才建設，加強貧困地區民族地區的教育發展。總的來說，這一時期，是少數族教育發展的一個黃金時代，民族教育步入法制化和正規化軌道，逐步朝著體系化方面邁進。

（四）鞏固與深化：十八大以來（2012年至今）

2012年黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將少數民族教育上升到戰略層面予以高度重視，圍繞民族教育現代化建設做出了一系列重大決策部署，顯著增強了少數民族對教育的獲得感，實現了民族教育和進步事業的繼往開來。2012年11月，十八大報告明確指出要堅持教育優先發展，大力促進教育公平。2015年6月，國務院實施《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》，有效改善了民族地區鄉村教育的師資狀況。同年8月，國務院印發《關于加快發展民族教育的決定》，對民族教育工作做出全面部署，為新時代民族教育提供了行動指南。與此同時，在第六次全國民族教育工作會議上，黨調整了發展少數民族教育的指導思想、基本原則和發展目標，為新時期全國少數民族教育工作指明了發展方向。同年10月，國務院印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，為少數民族高等教育內涵式發展注入了新活力。2016年5月，國務院頒布《關于加快中西部教育發展的指導意見》，有力推動了中西部少數民族教育的公平發展。同年7月，教育部發布《教育信息化“十三五”規劃》，對完善民族教育信息化體系，深化民族教育創新發展起到重要指導作用。2019年2月，中共中央印發《中國教育現代化2035》，明確提出要提升民族教育發展水平，這為實現民族教育發展現代化描繪了美好愿景。2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確要求提高民族地區教育質量和水平，這為推進民族教育實現高質量發展提供了方向指引。總的來說，這一時期，在黨的堅強領導和各族人民的團結努力下，民族教育發展事業得到進一步鞏固和深化，民族教育政策體系日臻完善，民族教育的感召力和話語權持續提升，為加快民族教育治理現代化、建設教育強國提供了堅實基礎。

四、黨的少數民族教育制度的結構性變遷

（一）背景—制度結構：國家宏大制度情境決定政策選擇

與舊制度主義一脈相承，歷史制度主義也強調制度背景的重要性，依照理論主張，不同國家在進行政策選擇時都會受到本國宏觀制度背景的影響，而如何深刻揭示某項具體制度在其所發生的宏觀制度背景中介作用下而發生變革，則是歷史制度主義關注的焦點。[6][7]在這里，制度背景指的是“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎的規則”[8]126。于我們而言，制度背景可謂之國家社會整體環境、基本的政治經濟制度等。黨的少數民族教育制度取決于黨在不同歷史階段所處的宏觀背景。

新民主主義革命時期，黨還是領導廣大民眾爭取民族獨立和解放的革命黨，少數民族教育作為黨的一項重要統戰工作，取決于以下制度背景因素：

1.戰時統一集權的政治軍事制度。迫于國內和國際斗爭形勢，為適應戰爭需要而采取高度集權的戰時政治軍事經濟體制，這深刻形塑了黨對少數民族教育的工作重點。這一時期，黨為了滿足在民族聚居區的軍事政治經濟需要，將培養少數民族軍事和政工干部作為少數民族教育的重點。

2.黨的少數民族政策。黨的民族制度本質上起到增強團體凝聚和調節族際關系的社會性功能，而少數民族教育制度作為實現其制度目標的重要的子工具，受到前者的制約。新民主主義革命時期，民族政策經歷了從早期聯邦制的民族自決到最終走向單一制的民族區域自治的歷史轉換，環境適應決定了民族教育制度的選擇。

社會主義革命和建設時期，民族教育制度的選擇取決于以下制度背景因素：

1.高度集中的政治和經濟體制。這一時期，由于國家治理經驗的缺乏，黨選擇了與自身意識形態相同的蘇聯作為學習對象，建立了集權化的政治系統和計劃經濟體制。這在一定程度上確保了少數民族教育制度能夠得到有效貫徹執行。

2.法制的真空和人治傳統。這一時期，國家各項制度建設剛剛起步，戰爭時期形成的既有制度又無法直接進行移植應用，法制出現真空。同時，濃厚的領袖崇拜使得國家事務更多依仗領導者的政治意志，到了“文革”時期，政治指令更是超越了國家法律法規，統領一切社會生活，深刻地影響了少數民族教育制度形式。

改革開放后，少數民族教育事業迎來劇烈的變革期，其制度背景在于：

1.經濟體制改革和社會建設。少數民族地區的經濟社會發展需要大量專業性人才，這為民族教育制度發展提供了現實基礎。同時，經濟發展對民族教育事業的反哺投入，使得民族教育獲得了巨大的物質支持，教育事業的持續規范發展需要制度保駕護航。

2.法治國家建設。改革開放后，黨確立了依法治國的治國方略以及建設社會主義法治國家的宏偉目標。在這個背景下，為了保障少數民族教育工作依法開展，需要逐步實現民族教育的制度化。

3.西部大開發戰略。西部地區的社會經濟振興需求以及提升民族人口素質和生活水平的任務要求，為少數民族教育制度建設提供了歷史契機。十八大以來，少數民族教育改革進入全面深化期，其面臨的制度背景：（1）全面依法治國和全面建設社會主義現代化國家。少數民族教育作為兩個全面建設中的短板，受到黨的高度關注，少數民族教育制度建設成為民族制度建設中的重點任務。（2）精準扶貧和鄉村振興戰略。教育扶貧對民族地區人民實現脫貧有重大意義，為此需要加強民族教育制度建設，同時，民族地區的鄉村振興需要大量專業人才參與，因此，必須通過民族教育制度改革為人力資本提供持續保障。

（二）變量—制度結構：政治變量序列結構制約制度安排

歷史制度主義沿襲結構主義和馬克思主義因果觀的觀點，認為制度雖然在政治生活中扮演重要角色，但并非是產生某一政治后果的唯一變量，換言之，政治結果是由復雜整體之中各區域性結構以及要素之間多元決定的。[9]對于民族教育制度變遷這一政治現象來講，推動其變遷的政治變量主要有經濟、利益和意識形態等因素。

新民主主義革命時期，黨實行的是新民主主義經濟形式。一方面，黨的經濟建設的一個主要目的是為軍事斗爭服務，且這時的建設區域多為少數民族占相對大比例的偏遠欠發達地區，經濟建設和社會動員需要依靠大批少數民族干部作為紐帶進行貫徹落實，這對干部素質和能力提出了要求，因此，培養少數民族干部就成為這時期少數民族教育的頭等任務。另一方面，戰爭時期經濟的低規模和低水平以及財政用途的單一性，決定了其對民族教育的實際投入較為有限。同時，黨為了維護民族利益，完成新民主主義革命的根本任務，需要團結一切可以團結的力量包括少數民族成員參加到革命斗爭當中，民族教育制度建設就成為黨開展政治活動和爭取少數民族支持的重要手段和途徑。此外，社會主要矛盾和統一戰線策略使得黨與少數民族的意識形態趨于一致，尊重和保障成為民族教育制度的鮮明底色。社會主義革命和建設早期，在計劃經濟體制下，民族地區的經濟社會恢復建設需要大量干部人才。同時，新生政權為爭取少數民族人民支持和信任，取得執政地位的合法性，[10]通過發展民族教育事業來安定民心，彰顯社會主義優越性。而在建設后期，受到“特殊論”“落后論”等“左”的意識形態的誤導，民族教育制度逐漸異化，淪為政治斗爭的犧牲品。改革開放后，現代化建設和市場經濟活動需要大量專業干部和人才，為了適應這一轉變，民族教育法制化進程加快。同時，愛國統一戰線確立和共同富裕的共同目標使得黨和少數民族的意識和利益高度統一，民族教育發展成為實現這一目標的應然之舉。除此之外，為了建設人民滿意的服務型政府，黨不斷健全民族教育制度，讓民族教育制度改革成為黨信任度建設的重要手段。十八大以來，中國經濟發展進入了新常態，經濟改革和精準脫貧對少數民族知識結構提出新要求，提升民族教育能力和水平成為黨實現既定執政目標和維護國家利益的一項戰略性任務。與此同時，在筑牢中華民族共同體意識的核心價值下，民族教育成為增進民族平等和團結、強化少數民族國家認同的重要目標。[11]

（三）行為—制度結構：政治行動者互動推動制度變遷

歷史制度主義認為，制度和行為呈現出相互作用的關系。一方面，制度限定和規范了主體行為的空間與方式，另一方面，主體行為的變化會給制度變革帶來壓力和訴求。而制度與行為的這種互動關系最終推動了制度變遷。[12]就民族教育制度而言，兩者的微觀互動具體表現為黨、中央政府以及少數民族等主體與制度的互動。

新民主主義革命時期，一方面，黨的目標函數占據主導地位并影響制度建設。團結和領導中國廣大受壓迫的民眾爭取革命勝利，實現包括少數民族在內的中華民族的獨立和解放是黨的一個目標函數，為此，依靠民族教育建設，黨培養了一大批少數民族骨干，指導民族地區斗爭事業。此外，作為無產階級政黨，代表無產階級獲取國家政權，也是中國共產黨的一個目標函數。為此，黨借助民族教育制度，尊重和保障少數民族權益，這為獲得少數民族民眾支持打下基礎。另一方面，民族教育制度明確了黨對民族工作的利益判斷，同時塑造了黨和少數民族的行為偏好，教育平等與自主權成為黨和少數民族達成共識、走向聯盟的重要前提之一。社會主義革命和建設時期，黨的目標函數上升為國家意志并占據主導地位。在這一時期，一方面，發展和繁榮少數民族各項事業，成為黨和國家解決國內民族問題的首要任務。為此，黨和政府不斷進行民族教育制度建設，以建章立制來加強黨對民族教育的領導和管理，保障少數民族教育權，對少數民族教育給予特別支持，提升少數民族的受教育程度。此外，維護執政合法性也是黨采取行動的出發點。憑借完善的制度建設和變革，提升少數民族的整體文化素質和知識水平，以使其更好地行使公民權利，真正參與國家政治生活和社會建設之中來，借此加速民族交流融合，獲得少數民族對黨統治的認同和忠誠。[13]另一方面，一系列民族教育制度的建立產生權力配置效應，進一步明確了黨和政府對民族教育的領導權和管理權，也明確了制度供需雙方的權利界限，塑造了主體對于教育平等的共識。改革開放后，黨和政府的目標函數依然占據主導地位。在這一階段，一方面，促進少數民族聚居區的經濟發展，大力強化和充實經濟內容，是黨一切民族政策的目標函數。為此，黨和國家除了對少數民族地區進行物質資源的輸入傾斜，也寄希望于借助發展民族教育提升少數民族自身“造血”功能。[14]此外，提升執政的有效性也是黨和國家的重要目標函數。針對西方少數敵對分裂勢力對中國民族問題的滲透染指的嚴峻形勢，黨和國家希望加強民族政治思想教育，筑牢思想意識防線，抵御不良侵害腐蝕，共同維護國家和民族利益。而優化民族教育制度則成為實現這一既定目標的重要手段。另一方面，民族教育制度運行所彰顯出的平等自由公正團結等理念逐漸深入人心，塑造著少數民族的價值觀念。十八大以來，一方面，帶領包括少數民眾在內的廣大民眾實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興“中國夢”是黨和政府以及各族民眾共同的行動目標。為此，黨不斷深化民族教育制度建設，以便推動中國早日建成教育強國，進而為全方位實現“中國夢”提供政治基礎和智力保證。另一方面，增強民族凝聚力，降低執政風險和控制危機，也是黨的一個目標函數。制定合理科學的民族教育政策，有利于貫徹黨的民族政策，實現民族團結進步，減少或化解民族矛盾，重塑黨的執政形象，集聚民心，提高執政韌性。

五、黨的少數民族教育制度的歷史性變遷

（一）黨的少數民族教育制度變遷的路徑依賴性

路徑依賴是歷史制度主義理論中的核心概念之一，指的是一旦某種制度創設，除非有足夠的力量克服最初的慣性，否則它會在一定階段內持續存在，就好像進入一種特定的路徑，只能按照這條路徑走下去。[15]從歷史制度主義的觀點來看，制度變遷的過程與技術演進相似，都存在一種不可逆轉的自我強化趨勢，這使得某個時期制度陷入鎖定凍結狀態，阻礙了民族教育制度的進一步變革。

1.制度變遷具有收益遞增效應和自我強化機制。按照歷史制度主義的觀點，在民族教育制度的創始和運行階段，會不可避免地存在收益遞增和自我強化效應。[16]而造成這一效應的原因主要有：（1）高昂的設置和退出成本。民族教育制度在創制之初，調研、論證、草擬、編制、審議、修改、頒布等相關環節，都需要投入大量的時間和人力成本，經歷多方多輪利益博弈，最終才能得以付諸實踐。高昂的設置成本以及變更帶來的新一輪設置費用，往往使得制度決策者不會做出輕易更改或廢止的決策;（2）學習效應。在民族教育制度運行實踐中，受到外部環境變動以及關涉對象的壓力，從事民族教育工作的諸如黨中央、國務院、民委、教育部門以及地方民族教育主管部門等機構組織會不斷進行重復實踐，完善民族教育制度。在這一過程中，相關組織和個人會通過實踐學習，總結和歸納出一套高效的管理辦法和運轉程序，并隨著時間推移內化為組織和個體的習慣。若要進行制度變革，勢必會打破原有的組織慣例，增加組織重新學習的成本，因此，在無必要的情形下，相關利益者傾向讓民族教育制度保持穩定狀態;（3）協作效應。當民族教育制度的實行不可逆轉，為了維持其正常運轉，會制定一系列與之相配套的制度或機制，數項制度彼此鑄就，會結成一個結構相對穩定的制度模塊。與此同時，在制度運行過程中，為了實現自身利益的最大化，與民族教育制度相關聯的利益關涉方會借助共同合作，在制度矩陣中達成滿意的博弈結局，相互拱衛，促使制度走向路徑依賴;（4）非正式制度關系的加劇。在民族教育制度實施過程中，會自然衍生出一種非正式制度作為前者的輔助和補充，而非正式制度一旦生成，則其背后所蘊藏的制度慣性會使得制度變得更加穩固，并阻礙和牽制民族教育制度做出進一步變動;（5）適應性預期的存在。隨著時間的推移，民族教育制度在空間上不斷延伸拓展，并在實踐中不斷發揮出良好的作用和效果，切實保障了少數民族的教育權和發展權，提升民族地區的教育水平，推進了民族教育進步事業的發展，維護了國家統一和民族團結，穩定了黨的執政根基，獲得了少數民族的廣泛接納和認可，因而較少受到自下而上誘發性力量而輕易更張。

2.民族教育制度的政治性進一步強化了路徑依賴。就其本質而言，民族教育制度是一項政治制度。這一特性，使得民族教育制度的路徑依賴現象更為明顯。具體而言：首先，民族教育制度行動的核心主體是以黨中央為代表的政治集體。當民族教育內化為黨這一政治集體的一種行為習慣和行動模式，并上升到國家意志層面，那么如果后續要對既已形成的行為習慣做出調整的話，其面臨的阻力可想而知。其次，民族教育制度是一種對權力和權利進行配置的行為規范和行動準則，民族教育制度本身所具有的特殊的政治權威性，決定了其是一項權力非對稱的規范安排。同時，以黨中央為代表的政治行動者又會動用自身分配不均的政治支配力，使得這種權力不對稱的趨勢進一步加深，制度變革越來越依仗政治行動者的政治偏好。再次，一方面，民族教育制度具有高密度性。作為民族政策和教育政策不可或缺的一部分，民族教育制度早已與整個黨和國家的教育制度、民族制度以及政治制度交織盤虬在一起，難以撕扯開來。[17]改變現有設計安排，無疑“牽一發而動全身”，成本巨大。另一方面，政治生活的復雜性和不透明性。相比而言，民族教育制度從動議制定到最終落地是一個“黑箱操作”的過程，具體涉及的程序細節無從所知，這使得外部難以摸清制度制定的全貌，變革就變得舉步維艱。最后，民族教育制度的政策效應大多釋放周期較長，有時候難以短時見效，這使得政治領導者出于政績的需要，傾向于短期收益的制度變革，而對此類制度具有一定惰性，趨向保守。此外，民族教育制度的設計者為了規避制度潛在風險和外部力量的干預，會人為設置許多壁壘以保持制度穩定，這使得依托外部推動變革變得更加困難。

（二）黨的少數民族教育制度變遷動力機制

歷史制度主義認為，一項制度的歷史，除了受路徑依賴效應影響呈現出穩定均衡的特征，還表現出由關鍵節點形塑的突變間斷的屬性。對于后者，歷史制度主義者提出“歷史否決點”和“關鍵節點”的概念，主張制度變遷主要取決于關鍵節點的變革要素與歷史否決點的阻礙因素互動作用的結果。[18]

1.制度缺陷催生制度變遷。歷史制度主義認為，制度本身的缺陷是影響制度變遷的重要否決點。一方面，制度缺陷會形成制度“荊棘”，讓制度變革者望而卻步。另一方面，制度缺陷又與制度需求構成矛盾點，成為制度變遷的“前奏”，催生制度變遷。回顧不同歷史階段黨的民族教育制度，其自身總會存在一些固有缺憾：（1）民族教育制度有時會出現忽視民族地區特殊性的情況。民族教育有些政策規定存在“一刀切”“齊步走”問題，沒有能夠充分考慮不同民族、不同地區、不同發展階段的具體差異，制度設計與少數民族民眾的生活實際相脫節，無法有效指導其實踐活動;（2）民族教育制度缺乏必要的公民參與設計。制度制定程序凝閉，相關政策規定忽視廣泛的民意征詢和深入的調查研究，缺乏專業研究與理論支持，輕視長期合理的規劃和論證，使得政策質量大打折扣，無法適應少數民族的現實需求，實施效果差強人意;[19]（3）民族教育制度缺乏科學有效的責任機制和監控機制。各地區民族教育相關管理主體各不相同，職能層級模糊錯位，各類民間政策組織如教育學會、各種研究會和協會等在民族教育制度中的監督作用沒有較好地發揮出來，致使違規操作現象無法得到有效糾正。

2.理念進步激勵制度變遷。理念是行動的先導。“關鍵節點”帶來的理念進步，是撬動“歷史否決點”、實現制度創新變遷的重要引領，也是制度制定思路、方向以及著力點的集中體現。百年以來，黨的民族教育制度發生了歷史性變革，很重要的一個方面就是民族教育理念的持續迭代更新。而民族教育理念的進步很大程度上是來源于黨自身勇于自我革命的優秀基因，這一基因早已浸潤于漫長的民族教育制度歷史脈絡之中。新民主主義革命時期，黨確立了“一切文化教育事業均應使之適合戰爭的需要”的原則，從提高人民素質和覺悟的角度出發，提倡在各類統一戰線框架下，尊重、幫助和發展少數民族教育。社會主義革命和建設時期，黨將幫助少數民族發展教育提升到國家利益層面，尊重民族教育的特殊性規律，確立了民族教育要更好地為社會主義生產和建設服務等原則。改革開放后，黨從鞏固民族團結和維護國家統一的全局出發，在理念上大量主張推進民族教育事業的改革與發展，促進各民族共同繁榮。十八大以來，黨提出民族教育要以“鑄牢各族民眾中華民族共同體意識”為首要主線，堅持黨的領導和社會主義辦學方向，培養造就德智體美全面發展的社會主義合格建設者和可靠接班人，推動各民族文化傳承保護和創新交融，增強各族群眾對中華文化的認同。

3.外部示范推動制度變遷。除了制度內生的刺激外，國內外不同國家地區先進成果和經驗帶來的示范效應，作為創新源和壓力源，也成為黨在“關鍵節點”推動民族教育制度走向變遷和創新的重要因素。回顧百年的民族教育制度演進歷史，黨在建設民族教育制度之初便清醒地意識到，善于取長補短、大膽借鑒人類文明一切優秀成果是制度不斷發展完善的重要途徑。新民主主義革命時期和社會主義革命和建設時期，與其他領域相同，中國共產黨對民族教育制度的選擇和調整選擇以蘇俄為師，奉行“學習蘇聯的一切”的主張。作為模仿的標桿，蘇俄在民族教育制度建設方面的先進理念和成功經驗，如民族教育所遵從的理念、民族干部教育培養政策、少數民族語言文字政策等，深刻影響了中國共產黨民族教育制度的思路和原則，推動了后者不斷調整。改革開放后，蘇聯解體，黨轉而“以蘇為戒”，開始不拘泥于意識形態的局限，廣泛向西方先進國家和地區進行選擇性的學習借鑒。如美澳加等國民族教育經費的投入運營和績效管理、雙語教學等，在很大程度上啟發了民族教育制度設計，并在客觀上推動了后者的變革。十八大以來，黨的民族教育制度在堅持以我為主的前提下，更是注重博采眾長、兼收并蓄，在交流借鑒中不斷推陳出新。同時，伴隨著信息技術的迅猛發展，中國共產黨也在不斷嘗試通過技術應用引領民族教育制度變革。

六、結論與展望

借助歷史制度主義分析范式，本文全景勾勒了百年以來中國共產黨的民族教育制度演進軌跡，系統闡釋了黨的民族教育制度變遷邏輯。回溯研究發現，黨的民族教育制度受到政治經濟文化要素的浸染，經歷了四個鮮明的歷史階段：制度醞釀與孕育（1921～1949年）、制度確立與探索（1949～1977年）、制度恢復與改革（1978～2011年）、制度鞏固與深化（2012年至今）。邏輯剖析發現：在漫長的歷史演進中，民族教育制度始終堅持黨的領導這一根本原則，宏觀制度情境轉換、經濟利益、意識形態等政治變量序列結構以及微觀政治行動者互動一同決定了民族教育制度的選擇與安排，高昂的設置退出成本、政治行動者的學習效應、協作效應、非正式制度關系、適應性預期以及政治制度屬性共同形塑和強化了民族教育制度的路徑依賴;制度設計運行缺陷構成的“歷史否決點”與“關鍵節點”的理念進步和外部示范效應的博弈角逐一道促成民族教育制度打破路徑依賴，實現變遷與創新。展望未來，持續聚焦理念變革、準確把握變遷規律、充分觀照現實需求，是完成新的歷史時期黨的民族教育制度華麗轉型以及民族教育治理現代化的不二之選。具體來看，需從以下幾點切入：

首先，不斷變革制度理念，自覺沖破舊有制度觀念。民族教育制度變遷是一個冗雜繁復的過程，而清晰的變革理念，能夠讓變革的推動者刪繁就簡，明了變革進程，增強變革信心。因此，民族教育制度的操盤者在制度建設中需不斷解放思想，樹立“變則通、通則久”意識，將變革觀和發展觀緊密結合，勇于自我否定，樹立自我發展的意識，克服“變革疲勞癥”，讓變革成為一種思維和習慣。樹立前瞻意識，倡導未雨綢繆，合理安排變革進程，有點有面，把握分寸、循序漸進、配套進行。同時，立足民族教育現實實踐，不斷加強政策學習，積極向先進理念和優秀精神成果學習借鑒，時刻反思和改造自身觀念，真正實現理念外生向理念內生的轉變。

其次，充分觀照民族發展客觀需求，強化民族教育制度供給。貼合民族教育高質量發展的現實需求，是黨的民族教育制度建設根本的出發點和落腳點。著眼未來，制度設計者需要正確處理“需求側”和“供給側”雙側關系，深入分析制度供需矛盾的“閾值效應”，持續深化民族教育制度供給側改革。聚焦制度短板，進一步強化頂層設計，健全投入支撐體制，完善落實機制，加快推進以組織制度、隊伍制度、管理制度、評估制度、監督制度為核心的體系化建設，完善管理架構，明確各民族教育相關主體的權利清單和責任邊界。此外，在供給側改革的同時也需注重教育需求側培育，逐步形成教育需求牽引制度供給、制度供給創造教育需求的更高水平動態平衡發展格局，提升民族教育事業的整體效能。

最后，精準把握關鍵節點和路徑依賴規律，加快推進民族教育現代化。準確把握路徑依賴的規律，科學預測制度裂變的關鍵節點，是實現民族教育制度建設走向長遠化的關鍵步驟。民族教育制度變遷抑或創新應以黨的領導體制為依托，密切關注和追蹤黨和國家的教育話語體系調整以及民族教育制度的“歷史否決點”，抓住“新時代中國特色社會主義教育觀”這一重要歷史契機和機會窗口，不失時機地促成民族教育制度沖破路徑依賴，實現制度變遷。與此同時，加強宣傳教化，深化正式制度與非正式制度的融合，消解路徑依賴的隱形阻力，構建廣泛高效的共同體，激活政策各動力因子形成聚力，切實將制度優勢轉化為治理效能。

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THE EVOLUTIONARY LOGIC OF THE PARTY'S MINORITY

EDUCATION SYSTEM IN THE PAST HUNDRED YEARS：

Based on the Perspective of Historical Institutionalism

Wu Yongchao， Zhou Yonghua

Abstract：With the aid of historical institutionalism analysis paradigm， this paper examines the structure and historical changes of the party's minority education system， and provides a new perspective for understanding the evolutionary logic of the system. The study found that since the founding of the Party， the minority education system has gone through four distinct stages of development. In the long historical evolution， the sequence structure of political variables such as the transformation of macro-institutional context， the awareness of economic interests， and the micro-interactions of actors have formed the structural logic of the changes in the minority education system， affecting the choice of the minority education system; The setting and exit costs， the learning and collaboration effects of political actors， the informal institutional relationship， adaptive expectations and institutional political attributes and the path dependence and institutional defects created by the political attributes of the system， the advancement of ideas， and external demonstration effects and other dynamic mechanisms have jointly shaped the institutional changes to promote the survival and reform of the system. Looking to the future， continuing to focus on institutional changes， fully observing the objective development needs， and accurately grasping the timing and laws of changes will be the necessary action to release the effectiveness of the system and accelerate the modernization process of minority education under the new historical conditions.

Keywords：the CPC 100th founding anniversary; Education of ethnic minorities; Historical institutionalism; Modernization of education

〔責任編輯：黃潤柏〕