深化排污許可制度改革的意義

摘要：排污許可制度在我國推行已有30余年，經過多年探索，現逐步發展成為一項核心的環境管理制度。深化排污許可制度改革，有助于促進環境管理制度體系之間順暢銜接。通過企業“自證清白”提高排污單位依證排污的守法意識，利于形成具有完整系統、可追溯的全過程環境管理制度。為持續完善排污許可制度改革，執法人員還應嚴格按證執法、依證管理，引導公眾參與，形成企業自覺守法、監管者透明執法、公眾積極監督的環境管理氛圍。

關鍵詞：排污許可制度; 環境管理; 改革

中圖分類號：X32? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-672X（2021）01-0222-04

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.037

Analysis on the significance of deepening the reform of pollutant discharge permit system

Gao Fei

（Wuhan Research Academy of Environment Science，Wuhan Hubei 430015，China）

Abstract：Pollutant discharge permit system has been implemented for more than 30 years in China，it has developed into a core environmental management system. The reform of pollutant discharge permit system is helpful to promote the connection between environmental management system. The law-abiding consciousness could be improved through the enterprise "self-certification of innocence"，and it also helps to construct a complete and traceable environmental management system. In order to continuously improve the reform of the pollutant discharge permit system， the law enforcer should also manage the enterprise strictly according to the certificate and guide public participation，forming an environment which the enterprise abide by the law conscientiously， the regulators enforce the law transparently and the public supervise actively.

Keywords：Pollutant discharge permit system;Environmental management;Reform

為改善環境質量，我國從20世紀80年代后期開始實踐排污許可制度，在探索中逐步前進。1988年《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（2007年廢止）是對水污染物排放許可制度的初步探索。《水污染防治法》（2008年修訂）、《排污許可證管理條例》（2008年征求意見稿）對排污許可制度的法律地位逐步加以明確[1]。《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律對排污許可制度提出了原則性的要求。2016年《控制污染物排放許可制實施方案》從頂層設計上對排污許可制度改革加以明確，2017年《排污許可證暫行辦法》及《排污許可管理辦法》將排污許可證管理內容進一步細化，增強了管理的可操作性性。一系列涉及各個重點行業的排污許可證申請與核發技術規范奠定了排污許可證制度的技術基礎，逐步充實了技術框架體系[2]。2020年9月生態環境部新頒布的《環評與排污許可監管行動計劃（2021-2023年）》及其工作方案，進一步推進了環評審批與排污許可監管的銜接，充分發揮環評源頭預防與排污許可全過程監管的制度優勢，形成監管合力，這些都為排污許可制度改革的深化提供了方向和支撐力量。

1? ? 深化改革促進排污許可制度與總量

控制制度銜接

根據新《環境保護法》，我國實行的重點污染物排放總量控制制度中總量控制指標由國務院下達，總量分解任務由省、自治區、直轄市人民政府負責落實。《大氣污染防治法》及《水污染防治法》中分別對重點大氣污染物及水污染物排放實施總量控制。該制度以行政區域為單位，自上而下分解總量指標控制，政府對其轄區內總量指標負責，一旦出現超總量或未達到環境質量目標，需采取加嚴許可排放量的措施，以保障環境質量。

排污許可制度的改革改變了自上而下的分解總量控制指標的制度，建立了自下而上的企業總量控制制度。通過在排污許可證中載明企業的許可排放量，時刻敦促企業自查自糾，明確自身責任。排污許可制度的改革將總量控制的范圍統一到固定污染源，責任劃歸到企業主體，明確企業對其排放行為負責，規范企業排污行為，有助于公眾掌握監督依據。排污許可制度通過明晰總量指標，從源頭上解決產權不清帶來的“搭便車”及外部性問題，推動企業合理利用環境資源[3]。

2? ? 深化改革促進排污許可制度與環評

制度銜接

環評制度與排污許可制度都是我國污染源管理的重要制度，深化改革的重點是探索如何實現兩者的有效銜接。環評制度旨在從源頭預防項目可能帶來的環境污染，對項目實施后可能造成的環境影響進行分析預測，并提出措施要求[4]。排污許可證是企業運營期的唯一行政許可，企事業單位的排污情況必須滿足排污許可證的載明內容，其為企業守法、政府執法、公眾監督提供了重要依據，具有重大的意義[5]。環評制度與排污許可制度兩者之間并非“你強我弱”或是“有你無我”的矛盾關系，其改革應做到兩者“你中有我，我中有你”，充分銜接，起到協同增效作用。在時間節點上，污染源排污許可證的申領工作必須在產生實際排污行為前完成;在內容要求上，排污許可證中應載明環評文件及批復中的污染物排放相關內容;在環境監管上，排污許可證的執行情況是項目開展環境影響后評價的主要依據。環評制度重在前期預防，是項目落地的“準生證”[6]，排污許可強調事中守法，事后監管，是載明項目污染物排放與治理措施相關信息的“身份證”[7]，兩者相輔相成。環評制度把控項目準入，排污許可制度把控項目運營，通過改革實現對固定污染源從預防到管控的全過程監控。

3? ? 排污許可制度改革下的企業監測制度

我國處于工業化后期階段，企業眾多且污染因子各不相同，污染源量大面廣，生態環境部門難以完成對全部企業的監測工作，因此由企業自行完成監測不僅能提高工作效率，更能提升企業自我守法的管理意識及主動性，從“要我守法”逐步轉變為“我要守法”[5]。《環保法》《水污染防治法》及《大氣污染防治法》中對企業自行監測做出了明確要求，使其真正做到有法可依。排污許可證及相關行業自行監測技術指南從監測內容和要求上規范了企業的自行監測行為，排污單位需要根據排污許可證要求，實行企業承諾、自行監測、臺賬管理、污染治理設施運行記錄、環境應急預案報備與監督、信息公開等制度。通過持證排污，按證運行和自證守法強化企業的環保主體責任意識，推動污染源監測逐步改進與完善。

排污許可制度是全過程管理污染源的核心制度，強調持證排污、按證排污，對企業的排污情況建立可追溯的檔案，形成全過程環境守法證據鏈條，意味著對排污單位的管理從傳統的粗放化管理模式向證據化管理模式轉變。

4? ? 排污許可制度改革下的環境執法變化

在檢查目標上，傳統的環境執法主要是通過現場檢查污染治理措施是否能夠做到達標排放，屬于末端環境執法;排污許可制度下的環境執法是污染物全過程監管的模式，從原輔料選擇、生產工藝、治理技術、監控監測數據等全方面規范，讓企業做到“說得清”，讓執法者“管得住”。生產過程中的設備管理、治理設施的運行及臺賬管理等是執行排污許可證的管理保障，污染物監測監控數據和信息公開化加強了排污制度實施的透明性，構成了排污許可制度的長效保障。

在執法方式上，傳統的環境執法工作主要依靠執法人員的執法，兼顧信訪舉報及公眾監督。排污許可制度下的環境執法根據排污單位的不同情況采取不同的執法方式，環境信用程度較高的排污單位以其自主環境管理為主，環境執法為輔;對環境信用程度較差的單位嚴查排污許可證中暴露的問題，加大處罰及信息公開的力度，促使排污單位自覺守法。傳統的執法方式以現場檢查為主，執法者與企業之間是“貓抓老鼠式”的環境執法。排污許可證環境執法以企業臺賬、數據等為檢查重點，兼顧現場檢查。通過初期的行政執法與守法約束，促使排污單位逐步轉向自覺環境守法。

5? ? 深化排污許可制度改革的建議

排污許可制度是一項系統工程，深化排污許可制度改革，有利于環境管理制度體系順暢銜接;有利于促進排污單位自覺守法，擺脫以往單純依靠政府監管“保姆式”的管理制度;有利于形成權責分明、監管有效的全過程污染管理制度。生態環境部自2017年起在全國范圍內啟動排污許可證核發工作，2020年完成對所有固定污染源的排污許可證核發全覆蓋工作。嚴格按證執法、依證管理是落實排污許可制度的重要保障，通過執行報告、臺賬管理、在線監測等數據核查企業日常排污情況，檢驗企業是否嚴格落實排污許可證的管理要求;增加企業環境違法成本，對無證排污或超額排污的企業，嚴格依法予以處罰并及時公布社會;加強社會監督，一方面應及時公布排污行為的落實情況及監測情況，做到信息透明，另一方面鼓勵公眾曝光無證排污或不按證排污行為，加強公眾環境管理意識。

參考文獻

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[3]趙若楠，李艷萍，扈學文，白璐.排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位[J].生態經濟，2014，30（12）：137-141.

[4]王燦發.加強排污許可證與環評制度的銜接勢在必行[J].環境影響評價，2016，38（2）：6-8.

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[7]柴西龍，鄒世英，李元實，杜蘊慧.環境影響評價與排污許可制度銜接研究[J].環境影響評價，2016，38（2）：25-27.

收稿日期：2020-9-25

作者簡介：高菲（1988-），女，漢族，碩士，工程師，研究方向為排污許可證核發、環境影響評價、環境管理相關工作。